上世紀(jì)九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為審計體系建設(shè)的重要方面，伴隨著社會市場經(jīng)濟(jì)的建立和各項改革的實施，逐步成長壯大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了審計助理職位，建立了事業(yè)性質(zhì)的審計機構(gòu)，審計工作滲透至鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的各個方面并發(fā)揮了較大作用，得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定。據(jù)統(tǒng)計，2007年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構(gòu)共完成各類審計項目195個，查出損失浪費金額463萬元，促進(jìn)增加效益1398萬元，提出建議意見被采納179條。向司法機關(guān)移送案件4起，建議給予行政處分5人，移送司法機關(guān)處理4人。

　　但是，進(jìn)入新的世紀(jì)，特別是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計卻陷入了進(jìn)退兩難的尷尬境地，與不斷輝煌的國家審計、日漸成熟的社會審計相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計正在弱化、甚至在一些地區(qū)面臨被撤銷的境地。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展面臨的主要問題

　?。ㄒ唬徲媽ο蠛头秶饾u縮減。一是農(nóng)村集體企業(yè)改制基本結(jié)束，企業(yè)審計已難以開展。改制后，多數(shù)企業(yè)已成為民營企業(yè)，少數(shù)集體資產(chǎn)參股的企業(yè)，集體資產(chǎn)一般不占主導(dǎo)地位，企業(yè)對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協(xié)議上繳的方式。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)在法律上不具備鑒證資格，企業(yè)可以不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計或不認(rèn)可審計結(jié)果。二是機構(gòu)改革和財稅管理體制改革不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的對象被削減。通過兩輪政府機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的數(shù)量已大幅減少。財稅管理體制經(jīng)過多次的改革，行政事業(yè)性收費逐步減少、逐步規(guī)范，國庫集中收付覆蓋范圍不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，隨著財權(quán)逐步上劃，事權(quán)逐步下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政資金的支配權(quán)、調(diào)控權(quán)越來越小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計對行政事業(yè)單位、預(yù)算外資金、專項資金的監(jiān)督面變得窄小。三是鄉(xiāng)村民主管理程度的提高，約束了對村級財務(wù)的審計。《村民委員會組織法》明確“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”；社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，進(jìn)一步要求加強民主管理，加大村組財務(wù)公開，發(fā)揮村民理財小組的作用。因此，隨著民主管理的完善，村級財務(wù)將以村民內(nèi)部監(jiān)督為主，只有出現(xiàn)村委會違反《村民委員會組織法》或其他經(jīng)濟(jì)法規(guī)，以及村委會或具有代表性的村民要求審計等情況時，才能依法對村級財務(wù)進(jìn)行外部的審計監(jiān)督。四是新文件的出臺，村官經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實施機構(gòu)產(chǎn)生了矛盾。農(nóng)業(yè)部等三部門根據(jù)中辦發(fā)[2004]17號文件精神，頒發(fā)了《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項審計的通知》（農(nóng)經(jīng)辦[2005]12號），要求農(nóng)村經(jīng)營管理部門對村干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。從全國范圍看，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是農(nóng)經(jīng)部門的所屬機構(gòu)，而更多的地區(qū)則是單設(shè)機構(gòu)。從審計獨立性來講，村賬鎮(zhèn)管后，農(nóng)經(jīng)部門一方面管理村賬，另一方面又要實施審計，顯然是不妥的。審計署雖沒有出臺文件對村官的審計進(jìn)行明確，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計對村官進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已有多年的實踐。因此新文件的出臺，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)在由誰對村官進(jìn)行審計時無所適從。

　?。ǘ┚幹啤⒔?jīng)費、人員問題難以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的法律地位在較長的時期都沒有得到解決，近幾年一些地區(qū)才將其明確為內(nèi)部審計性質(zhì)。因此，在政府機構(gòu)改革中，審計機構(gòu)第一輪改革就遇到了撤并，審計人員的事業(yè)編制也隨之被撤編。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府普遍認(rèn)為審計機構(gòu)十分重要，實際運作中，并沒有撤消審計機構(gòu)，但縣級人事部門根據(jù)改革方案，無法給予列編，審計機構(gòu)的性質(zhì)、人員編制、經(jīng)費來源、工資標(biāo)準(zhǔn)等無法確定，成為“四不象”單位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也進(jìn)行了多輪的撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模擴大，所屬事業(yè)單位人員也普遍膨脹，有的財政所近40人，有的審計機構(gòu)也達(dá)到10多人。顯然，減少事業(yè)單位、分流富余人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“瘦身”計劃仍將繼續(xù)，審計機構(gòu)的問題越來越難以解決。

　?。ㄈ徲嫻ぷ髻|(zhì)量和水平有待提高。一方面，審計人員知識結(jié)構(gòu)單一。近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)已無法補充新鮮血液，在崗的審計人員絕大多數(shù)是財會專業(yè)畢業(yè)生，投資審計方面的人才十分缺乏，難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村水利建設(shè)開展審計；審計手段也停留在手工查賬階段，與會計信息化發(fā)展不相適應(yīng)。另一方面審計監(jiān)督力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計缺乏執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題拿不出準(zhǔn)備得力的處理措施，查處無力度，審計經(jīng)費難以保障，往往是財政撥一點，其余自己解決，造成為收費而審計，審計成為走過場。審計報告也無深度，審計的影響力不斷下降。

　　二、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的思路和對策

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展面臨的問題是我國市場經(jīng)濟(jì)不斷完善、改革開放不斷深入的必然結(jié)果。因此，解決這些問題的思路，首先要立足大局。要跳出審計看審計，分析地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的有效需求，用發(fā)展的眼光為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計準(zhǔn)確定位，而不能為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)和人員的問題而片面強調(diào)自身的重要性；其次要依法發(fā)展。只有依法發(fā)展才是健康、長久的發(fā)展，要從依法治國，建設(shè)法制社會的角度理性思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的問題，探索解決的措施，而不能“病急亂投醫(yī)”；第三要總結(jié)創(chuàng)新。要認(rèn)真總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展近20年來的經(jīng)驗，調(diào)查分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的現(xiàn)狀，尋找提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作層次、工作質(zhì)量和工作水平的方法和途徑，以有為促有位，而不能低水平生存、低質(zhì)態(tài)發(fā)展。在具體措施上，可以從以下方面著手：

　?。ㄒ唬┩ㄟ^“小立法”，解決一些亟待解決的問題。目前，我國行政管理體制的改革正在進(jìn)行之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制今后如何運作都有著較大的變數(shù)，因此，在大法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計予以規(guī)范是不可行的。各地可以通過“小立法”的方式，通過地方政府規(guī)章，甚至可以是規(guī)范性文件，解決一些本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作中需要解決、又能夠解決的問題，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的管理體制、職責(zé)權(quán)限、審計內(nèi)容等，在法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行一些具體的明確，指導(dǎo)基層工作的開展。

　　（二）以《審計法》修訂出臺為契機，重新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計進(jìn)行定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級政府，82年憲法中明確在縣以上政府設(shè)立審計機關(guān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計無法成為國家審計，其中既是由于當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小的因素，也有著體制上較深遠(yuǎn)的考慮。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為內(nèi)部審計也有所不順，畢竟代表一級政府的審計與其他政府部門的內(nèi)部監(jiān)督有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，根據(jù)新修訂的《審計法》第十條的規(guī)定，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為縣級審計機關(guān)的派出機構(gòu)，一個派出機構(gòu)管理數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既可以根據(jù)審計機關(guān)的授權(quán)，也可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的交辦，開展審計工作。從人員上看，各個鎮(zhèn)審計助理都是公務(wù)員編制，僅需要把他們的管理權(quán)限上劃到縣級則可，可操作性較強。也可以根據(jù)各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，重新核定編制，以每鎮(zhèn)3-5人為宜，各鎮(zhèn)審計助理兼審計所所長，其人員工資、辦公經(jīng)費均納入鎮(zhèn)財政預(yù)算予以保證。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)變思路，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的空間。新形勢、新情況也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的發(fā)展帶來了新的機遇，需要我們認(rèn)真研究，努力把握。要投身社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加大專項審計調(diào)查的力度，及時反映黨委、政府富民政策的落實到位情況；加強對各項農(nóng)村實事資金、農(nóng)業(yè)補貼資金的跟蹤檢查，防范資金被擠占挪用，促進(jìn)提高資金使用效益。要在健全鎮(zhèn)級人大制度上充分發(fā)揮審計工作作用，建立代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向同級人大報告本級財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計工作報告制度。要做好對企業(yè)服務(wù)的文章，幫助中小企業(yè)建立健全內(nèi)部管理制度和優(yōu)化財務(wù)政策，促進(jìn)其加強管理，提高效益。總之，要研究社會各界的需求，努力彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的作用。

　　（四）堅持以人為本，建設(shè)高素質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計隊伍。通過競爭上崗等措施，挑選出一支精干、高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計隊伍，對分流人員按照事業(yè)單位改革的相關(guān)規(guī)定，給予調(diào)崗、買斷或其他渠道妥善安置。要按照職業(yè)化的要求，加強對審計人員的職業(yè)道德教育，使其對審計工作具有強烈的事業(yè)心和責(zé)任感。要按照復(fù)合型人才要求，自學(xué)與培訓(xùn)相結(jié)合，努力使審計人員具備一專多能，能夠適應(yīng)現(xiàn)代審計工作要求。要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的指導(dǎo)力度，審計機關(guān)通過以審計代訓(xùn)，內(nèi)審協(xié)會通過交流學(xué)習(xí)，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作質(zhì)量和水平。