“國家審計免疫系統(tǒng)論”是適應(yīng)社會經(jīng)濟形勢發(fā)展而產(chǎn)生的，同時對審計社會實踐產(chǎn)生重大影響，其中之一便是促使國家審計更主動地加大績效審計比重，而逐步實現(xiàn)以合法合規(guī)審計即傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計為主向以績效審計為主轉(zhuǎn)變?？冃徲嬕髮徲嫏C關(guān)不僅要重視對違法違規(guī)問題的揭露和查處，更要重視剖析問題產(chǎn)生的原因，從根本上提出完善制度，改善管理的改進措施，從而更好地發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能（預(yù)防、揭露和抵御）。

　　績效審計更能體現(xiàn)國家審計免疫系統(tǒng)功能是因為同傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計比較，績效審計有其特點和優(yōu)勢，績效審計是對經(jīng)濟活動事前、事中、事后審計，而且強調(diào)事前審計的作用。績效審計的審查范圍，也超過了財務(wù)會計活動，拓展到對所有的經(jīng)營管理活動進行評價。績效審計以建設(shè)職能為主，其審計目的是促進被審計單位利用公共資源的經(jīng)濟、效率、效果和其管理水平的提高及相關(guān)政策的完善，另外財務(wù)收支審計只對過去的事項進行查證，而績效審計可以對過去、現(xiàn)在甚至未來的事項進行分析、評價和預(yù)測。

　　我國績效審計近年來取得長足進展，但是，我國績效審計仍處于起步階段，且各地發(fā)展不平衡，相關(guān)法律法規(guī)缺乏，審計人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)等嚴(yán)重制約了績效審計的深入發(fā)展。為此，應(yīng)采取以下措施，逐步完善績效審計制度，從而使國家審計維護國家經(jīng)濟社會健康運行的免疫系統(tǒng)功能能夠得到充分發(fā)揮：

　　1.修改相關(guān)法律，明確績效審計的法律定位。

　　第一，應(yīng)明確將我國國家審計劃分為財務(wù)審計和績效審計兩類，并明確規(guī)定財務(wù)審計應(yīng)對部門單位整體財務(wù)狀況發(fā)表審計意見，為績效審計提供相關(guān)數(shù)據(jù)真實、合法的基礎(chǔ)；第二，應(yīng)明確規(guī)定績效審計目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法等；第三，應(yīng)明確規(guī)定國家審計機關(guān)重點對政府部門、事業(yè)單位進行績效審計，同時應(yīng)規(guī)定績效審計的范圍可以是部門、單位管理活動的相關(guān)方面，而不僅僅局限于財政、財務(wù)收支方面。在《審計法》中明確績效審計的法律定位，為績效審計的開展提供法律依據(jù)，必將有力地推動績效審計的開展，促進績效審計的逐步完善。例如投資績效審計，現(xiàn)行審計法律法規(guī)規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對國家建設(shè)項目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度預(yù)算、項目竣工決算的真實、合法、效益情況，進行審計監(jiān)督?？梢姡F(xiàn)行審計法律法規(guī)對投資績效審計規(guī)定非?；\統(tǒng)，投資績效審計定位模糊，沒有明確投資績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法等。為此，可參照和借鑒《深圳特區(qū)政府投資項目審計監(jiān)督條例》中第五章績效審計的有關(guān)內(nèi)容，如明確審計機關(guān)權(quán)力，界定投資項目績效審計的主要內(nèi)容等，為公共投資項目績效審計提供法律依據(jù)。

　　2.推廣先進的審計技術(shù)方法和手段，提高績效審計效率和效果。

　　由于績效審計對象的多樣性，導(dǎo)致審計目標(biāo)的多樣性，也就必然導(dǎo)致審計技術(shù)和方法的多樣性，但這本身也是績效審計的特點和優(yōu)勢。審計人員在績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應(yīng)的技術(shù)和方法進行審計。因此，績效審計需要多樣化和創(chuàng)新的方法。在搜集和評價信息的過程中，除了運用財務(wù)審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算等技術(shù)和方法以外，更主要地運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析技術(shù)。調(diào)查包括對事實的調(diào)查，也包括對特定問題看法的調(diào)查。統(tǒng)計分析也是績效審計中用來了解狀況、進行分析的常用方法。在評價經(jīng)濟性、效率性、效果性時，經(jīng)常用統(tǒng)計分析的方法，分析其中各因素的影響、確定其中的因果關(guān)系或者找出存在的差距及原因。審計人員要根據(jù)具體情況決定采用的審計技術(shù)和方法，除運用傳統(tǒng)財務(wù)審計方法外，還應(yīng)在績效審計中嘗試調(diào)查、分析等新方法。

　　另外，開展績效審計，必須提高績效審計本身的科技含量，走內(nèi)涵式發(fā)展的路子。在公共投資項目績效審計中，這一點尤為重要。要以計算機審計和設(shè)備輔助審計為重要手段，大力提高投資績效審計技術(shù)水平。在計算機審計中一方面要加強造價等方面審計軟件的推廣，另一方面要大力推進計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在投資審計各項工作、各個環(huán)節(jié)中的應(yīng)用。在審計中大力推廣設(shè)備輔助審計也很有必要。設(shè)備輔助審計與計算機審計解決的問題不一樣。設(shè)備輔助審計主要是采用先進技術(shù)和設(shè)備、儀器對相關(guān)信息進行采集和復(fù)核。例如，以往的工程量實測，基本采用手工測量，效率和準(zhǔn)確性都不高，對一些地形復(fù)雜、特殊手法、隱蔽部位的檢驗和檢測更是束手無策。如果不能獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，即便經(jīng)過計算機計算，最終結(jié)果也不準(zhǔn)確。但是，如果通過借助先進技術(shù)和設(shè)備、儀器，如GPS技術(shù)和攝像、透視、取樣等儀器、設(shè)備進行輔助審計，不僅可以大大提高工作效率，更重要的是能夠獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

　　3.開展跟蹤審計，創(chuàng)新公共投資項目績效審計方式。

　　所謂跟蹤審計，即跟蹤建設(shè)項目建設(shè)全過程，開展全程審計。跟蹤審計是順著建設(shè)程序這條主線，開展對公共工程投資績效開工前工作的審計、在建期工作的審計和竣工后工作的審計等相關(guān)工作，并實現(xiàn)從以資金為主線轉(zhuǎn)移到以項目建設(shè)為主線的審計重心轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的建設(shè)項目財務(wù)審計大多為事后審計，即施工前要認(rèn)真勘查現(xiàn)場，記錄原始地貌，施工中要通過實地測量、拍攝等形式對施工發(fā)現(xiàn)的問題，盡力挽回已經(jīng)造成的損失和影響。為了更好的發(fā)揮績效審計的作用，應(yīng)實施跟蹤審計。公共投資項目由于投資金額大、建設(shè)周期長、涉及面廣、存在問題多等特點，成為我國目前開展績效審計的重點領(lǐng)域和突破口。通過實施跟蹤審計，可以將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，盡可能做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，充分發(fā)揮審計促進項目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用，使國家審計免疫系統(tǒng)功能得到了很好的詮釋。

　　目前，我國公共投資項目績效審計采用跟蹤審計方式應(yīng)注意以下幾點：

　　首先，鑒于我國審計機關(guān)人員少、任務(wù)重且人員素質(zhì)低不適合全面開展績效審計等現(xiàn)狀，應(yīng)慎重選擇審計項目，把財政專項資金投入大和重要的政府投資項目作為跟蹤審計的重點。

　　其次，科學(xué)地選擇跟蹤審計的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。跟蹤審計的內(nèi)容涉及可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等項目建設(shè)全過程以及建成后的運行情況。要選擇對工程質(zhì)量、投資、進度、效益影響較大和一些事后不能審計或?qū)徲嬰y度較大的內(nèi)容作為跟蹤重點。比如工程開工過程及所用主要材料的質(zhì)量、品種、規(guī)格進行錄像，建立項目跟蹤審計資料庫。尤其對隱蔽工程，一定要在完成前通過拍照、實測等形式記錄真實數(shù)據(jù)，這對于核實材料和工程量至關(guān)重要。在選擇跟蹤審計的內(nèi)容和重點之前應(yīng)測試內(nèi)控制度的可依賴性，內(nèi)控制度不完善或者執(zhí)行不好的，應(yīng)該選擇較多的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點進行跟蹤審計，加強跟蹤力度。

　　再次，根據(jù)自身特點，選擇合適的跟蹤審計形式。如有的項目可派專人定期到現(xiàn)場觀察記錄工程進展情況和有關(guān)數(shù)據(jù)，然后集中力量開展階段性審計。

　　4.建立完善績效審計質(zhì)量控制體系，促進提高績效審計質(zhì)量水平。

　　西方發(fā)達國家審計機關(guān)通過實行內(nèi)部績效審計和外部績效審計兩種形式，檢查績效審計工作開展情況，同時制定了以績效審計準(zhǔn)則為核心的績效審計規(guī)范體系，有力促進了績效審計實踐的開展和績效審計質(zhì)量的提高。審計署早在2003年頒布的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，就提出了加強審計法制建設(shè)、規(guī)范審計行為的具體措施。如建立審計質(zhì)量控制體系，實行審計項目全過程質(zhì)量控制，明確主要環(huán)節(jié)的工作目標(biāo)和質(zhì)量要求，實行審計責(zé)任追究制度，防范審計風(fēng)險；根據(jù)審計質(zhì)量控制需要，進一步完善各項審計準(zhǔn)則，吸取國際先進經(jīng)驗，進一步規(guī)范審計管理和審計行為。這些關(guān)于規(guī)范審計行為的具體措施，與西方主要國家績效審計管理的基本經(jīng)驗是基本一致的。目前，建立完善績效審計質(zhì)量控制體系的主要工作，一是要抓緊研究制定績效審計準(zhǔn)則、指南等績效審計規(guī)范，對績效審計的程序、內(nèi)容、形式和報告等做出明確規(guī)定，完善我國績效審計的規(guī)范體系，規(guī)范績效審計行為。加快制定績效審計準(zhǔn)則，對績效審計的一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場工作準(zhǔn)則和報告準(zhǔn)則做出規(guī)定。加快制定績效審計指南，重點對績效審計的特點、目標(biāo)和權(quán)限、總原則、審計目標(biāo)、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計程序、審計報告、審計證據(jù)、審計方法和績效審計人員的要求等方面做出規(guī)定。二是可考慮建立規(guī)范化的審計機關(guān)內(nèi)部審計制度，審計機關(guān)按照績效審計的程序，對本單位和下級審計機關(guān)內(nèi)部管理、審計工作完成情況進行績效審計，發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出改進建議，促進提高審計管理水平和審計質(zhì)量，規(guī)范審計行為。

　　5.建立完善績效審計信息公布制度，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用。

　　英美等國建立了全方位的績效審計信息公布制度，各項績效審計報告、各種績效審計管理文件全部對外公開，提高了績效審計成果的利用水平，充分發(fā)揮了社會輿論的監(jiān)督作用。借鑒國外績效審計信息公布制度的有益經(jīng)驗，我國應(yīng)加快建立完善績效審計信息公布制度?！秾徲嬍?008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，對審計結(jié)果公告提出了新要求，“堅持和完善審計結(jié)果公告制度，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，把對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計結(jié)果公告的重要內(nèi)容；探索建立特定審計事項階段性審計情況公告、重大案件查處結(jié)果公告制度；按照政府信息公開條例的要求，積極穩(wěn)妥地推進審計信息公開，逐步實現(xiàn)審計事務(wù)公開”。目前，審計署每年向全國人大匯報的年度審計報告都是公開的，但涉及公共投資項目的績效審計報告遠未達到對公眾公開的地步。在審計實務(wù)工作中，應(yīng)加快制定績效審計信息公布制度實施辦法。應(yīng)按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則、謹(jǐn)慎性原則、效果性原則和保密性原則穩(wěn)步推進績效審計信息公布制度建設(shè)，可分為兩個階段進行，第一階段，有重點地公布社會關(guān)注、公眾關(guān)心的績效審計項目審計結(jié)果和主要的績效審計管理信息；第二階段，全面建立審計信息公布制度，公布全部績效審計項目審計結(jié)果和全部績效審計管理信息。