[關(guān)鍵詞]財政；支出管理制度；

　　[摘 要] 改革改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展。財政改革和發(fā)展的任務(wù)異常繁重，財政收支矛盾日益突出。過去十幾年。我國的財政體制為適應(yīng)市場的發(fā)展進(jìn)行了一系列改革。特別是1994年進(jìn)行的財稅體制改革取得了巨大成就。但是以往的改革主要是圍繞著“收入”在改革，基本上沒有觸及支出的體制與方式。傳統(tǒng)的財政支付制度，已明顯地開始制約改革的深化。財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與支出效率的提高，很大程度上取決于支出管理機(jī)制的成熟。理顧財政支出關(guān)系與建設(shè)財政支出管理體系，已成為當(dāng)前財政支出管理改革的重要內(nèi)容。

　　一、深入扎實地推進(jìn)財政支出管理制度改革

　�。ㄒ唬┓e極推進(jìn)地方預(yù)算管理改革，實行部門預(yù)算傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，已經(jīng)越來越不適應(yīng)財政管理的需要，其弊端日趨明顯。為此，全國人大提出了改革預(yù)算編制方法、編制部門預(yù)算的要求，國務(wù)院、財政部對此作了精心部署，要求各地把編制部門預(yù)算作為今明兩年預(yù)算制度改革的重點。所謂部門預(yù)算，簡單講就是一個部門一本預(yù)算，一個部門的所有各項收支部在一本預(yù)算中反映。

　　1、細(xì)化預(yù)算結(jié)構(gòu)擴(kuò)大預(yù)算范圍。中國傳統(tǒng)的預(yù)算是按財政支出功能編制的，預(yù)算簡單粗糙，并且多年來政府預(yù)算也只是停留在對預(yù)算內(nèi)資金的管理上、對包括預(yù)算外資金及各項事業(yè)收入等的大量政府性資金，基本上是由各單位自行安排使用。一些腐敗現(xiàn)象也由此而產(chǎn)生。細(xì)化預(yù)算編制的核心是將預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到單位和項目，各部門預(yù)算不僅包括財政預(yù)算防撥款安排的項目，也要包括用預(yù)算外資金政府性基金和單位自有收入安排的項目，既要包括行政單位的預(yù)算，也要包括下屬單位的預(yù)算。既要列出支出總量，更應(yīng)細(xì)化具體項目。根據(jù)中央對部門預(yù)算編制的要求，部門上預(yù)算將作為地方預(yù)算制度改革的核心、全面推廣。

　　2、編制方法實行零基預(yù)算和績效預(yù)算。傳統(tǒng)購功能預(yù)算以基數(shù)編制法為特征，收支核心定以上基數(shù)為基礎(chǔ)。由于基數(shù)的不合理，造成部門之間支出項目之間苦樂不均。零基預(yù)算是在編制年度預(yù)算時，對各項財政支出以財政核定的科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，按正常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩部分重新核定。零基預(yù)算痛要掌握各部門的實際使用和應(yīng)使用的人員和資產(chǎn)，進(jìn)行清產(chǎn)核資，摸清家底，預(yù)算自下而上逐級編制匯總成政府預(yù)算。零基預(yù)算能夠提高預(yù)算分配透明度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，經(jīng)商資金使用效益，使預(yù)算管理逐步細(xì)化、想范化。續(xù)效碩算是以成本效益分析為基礎(chǔ)，是一種以追求效益為目的的公共支出預(yù)算方式，它是在分配政府各部預(yù)算時產(chǎn)生的，其目的是要解決各單位該得到多少拔款才合理，是一種實物量（績效）與資金供給量相匹的預(yù)算�？冃ьA(yù)算有利于政府在市場經(jīng)濟(jì)中提高效率，更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

　　3，推進(jìn)政府預(yù)算收支分類改革，我國現(xiàn)行的政府預(yù)算科目的基本框架，是建國初期適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下財政預(yù)管理要求建立的，主要是按單位設(shè)立，按資金使用目的和性質(zhì)劃分的科目很少，使預(yù)算編制難以細(xì)化。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)預(yù)算管理的需要，必須改革行政府預(yù)算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類包括部門分類功能分類和經(jīng)濟(jì)分類三個部分，部門分類主要明確資金管理者；功能分類主要反映政府支出功能；經(jīng)濟(jì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確收入的具體來源和支出如何使用。這項改革是規(guī)范財政預(yù)算管理的一項重要基礎(chǔ)性工作，它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，為推進(jìn)軍基預(yù)算、綜合財政預(yù)算國庫集中收付制度政府采購制度等一系列財政預(yù)算改革創(chuàng)造有利條件。而且也為依法治國、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實施宏觀調(diào)控打下良好基礎(chǔ)。

　　（二）改革傳統(tǒng)的分散收付制度，實行國庫集中統(tǒng)一支付制度國庫集中支付制度作為政府支出管理的重要手段和改革預(yù)算執(zhí)行的必要保障，是建立公共財政框架的一大基石。我國長期以來實行的分散收治付制度的弊端十分突出，主要是財政收入容易流失，支出缺乏事前監(jiān)督，使用中被截留、擠占、挪用等問題 時有發(fā)生，財政資金使用效率低。因此，實行集中統(tǒng)一支付的現(xiàn) 代國庫管理制度已勢在必行。 國庫集中收付制度是對財政資金實行集中收繳和支付的管 理制度是現(xiàn)代國庫管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。在這項制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能隨意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。參照國際通行的作法。結(jié)合我國具體國情和管理要 求，我國現(xiàn)代國庫管理制度建設(shè)的基本框架是：按照政府預(yù)算級次，建立財政國庫單一賬戶體系所有財政性資金都逐步納入各 級政府預(yù)算統(tǒng)一管理。主要財政性支出由財政國庫支付機(jī)構(gòu)從 單一賬戶直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。凡通過財政預(yù)算、政 府基金安排并適宜集中支付的資金，均納入財政集中支付范 圍。在具體實行中，財政部門可設(shè)立“財政集中支付中心”，統(tǒng)一辦理和具體承擔(dān)各預(yù)算單位用財政預(yù)算內(nèi)、外貿(mào)金安排的支付 業(yè)務(wù)；統(tǒng)一部門財務(wù)管理，實行銀行賬戶審批、登記、建檔制度，部門各項資金和財務(wù)統(tǒng)一歸口管理。財政部門內(nèi)實行財政性資金統(tǒng)一賬戶管理，探索不同的資金撥付辦法，對本級財政開支人員工資實行銀行代發(fā)制度。減少資金的撥付環(huán)節(jié)并保證工資的 按時發(fā)放；對公用經(jīng)費和專項資金推行政府采購制度，確保財政資金的規(guī)模效益。同時必須相應(yīng)建立支付的監(jiān)督檢查機(jī)制。國庫集中支付的最大特點是資金流轉(zhuǎn)鏈條短，支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán)，填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。

　�。ㄈ�）調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政的基本框架

　　改革開放以來，我國財政統(tǒng)收的局面被打破，但財政統(tǒng)支的局面依然存在，財政職能范圍及其支出責(zé)任沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，仍相當(dāng)程度上沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制分配模式。財政支出的供給范圍界定不清。支出結(jié)構(gòu)不合理的問題一直沒有得到有效解決。企業(yè)虧損補(bǔ)貼價格補(bǔ)貼還在延續(xù)支出，相當(dāng)一些非公益性，甚至是有收益的事業(yè)單位仍在吃財政“大鍋飯”。一些能夠由市場給予補(bǔ)償?shù)捻椖咳杂韶斦�供給，造成財政難以履行好基本公共供給職能，相當(dāng)一些地方出現(xiàn)拖欠國家公教人員工資現(xiàn)象，政權(quán)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費短缺而不能正常運轉(zhuǎn)；財政公共建設(shè)性支出比重不斷下降，在公共交通城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)教育科技衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足，財政社會保障能力與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求不相稱等。很多地方財政捉襟見襯，形象地以“吃飯財政”來比喻財政窘境。因此，必須從加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財政的高度，充分認(rèn)識優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的緊迫性，大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步建立起公共財政的基本框架。按照公共財政理論。財政支出安排的重點是滿足公共需要，也就是要保證國家安全和政權(quán)建設(shè)的需要，保證法定增長的公共事業(yè)發(fā)展的需要，保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補(bǔ)充社會保障資金的不足，保證那些關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點支出需要。

　�。ㄋ模┲鸩酵七M(jìn)政府采購工作

　　政府采購制度是加強(qiáng)財政支出監(jiān)督管理的一個重要方面。在我國，傳統(tǒng)的“政府采購”方式是由財政撥款到各個實行預(yù)算管理的部門和單位。然后由各個實行預(yù)算管理的單位自行采購自己所需要的貨物工程和服務(wù)。對財政資金的監(jiān)管僅僅停留在價值形態(tài)上，而各個單位如何使用財政資金，用財政資金采購了什么樣的貨物、工程和服務(wù)則一般缺乏監(jiān)督管理。完善的政府采購制度的一方面，可以實現(xiàn)對采購過程進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕在政府采購過程當(dāng)中出現(xiàn)的行賄受賄等腐敗現(xiàn)象，避免財政資金的揮霍浪費；另一方面，實行集中的、競爭性采購方式，可以采購到質(zhì)量和價格比較合理的貨物、工程和服務(wù)、提高了財政資金的使用效率，一般不會出現(xiàn)“質(zhì)次價高”的結(jié)果。

　　政府采購，不論對我國政府還是對民眾都是一件新事物。我國起步較晚，但進(jìn)展很快。經(jīng)過幾年的推行，這項“陽光工程”在基本制度、管理體制、采購方式、資金管理辦法、監(jiān)督檢查機(jī)制等方面形成了一套比較完整的管理體系，取得了突出成績。但是，在政府采購全面推進(jìn)過程中。有些問題也逐步暴露出來。首先是規(guī)模小，范圍窄；其次是采購隊伍的專業(yè)化水平不高，采購程序不規(guī)范，再有是計劃性不強(qiáng)；第三是政府采購缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程。地方保護(hù)部門壟斷等行為都制約著政府采購工作的健康發(fā)展。

　　造成以上制約政府采購工作進(jìn)一步開展的原因是多方面的。首當(dāng)其沖的是法制不鍵全。我國還沒有頒布政府采購法，只有部門規(guī)章，這種規(guī)章的約束力顯然不夠；既得利益保護(hù)是另一個重要原因。政府采購沖擊的是既得利益者，于是一些部門及行業(yè)的抵制則在所難免；改革不配套是又一個原因。

　　二、大膽實踐，積極探索適應(yīng)社會市場經(jīng)濟(jì)的財政支出管理制度

　　面對財政支出體制改革的新形勢廣西梧州市委、市政府和財政部門以高度的責(zé)任感和改革精神，在抓好財源建設(shè)的同時，切實轉(zhuǎn)變觀念，不等不看，敢擔(dān)風(fēng)險，勇于創(chuàng)新，抓出實效，把財政支出管理制度改革推上一個新臺階。

　　1、試編部門預(yù)算。梧州市根據(jù)全國人大和財政部有關(guān)編制部門預(yù)算的文件，在廣西地、市基本還沒有推開的情況下，從2001年開始，在市直部分單位大膽探索編制部門預(yù)算。主要從三方面組織實施，一是細(xì)化預(yù)算科目，不管誰要錢，要多少錢，都要編制預(yù)算，凡是沒有列入預(yù)算的項目，年度中間不予辦理追加，嚴(yán)格按《預(yù)算法》辦事。二是做好公共資源統(tǒng)計工作，對各類國有資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記。對各項國有資本金及債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行核對、查實、做到摸清家底，心中有數(shù)，為編制和細(xì)化預(yù)算奠定基礎(chǔ)。三是對編制部門預(yù)算單位的收支情況進(jìn)行全面清理，區(qū)別不同情況，制定切合實際酌定員定額標(biāo)準(zhǔn)。這是編制綜合預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)和依據(jù)。從實施半年看，既提高預(yù)算編制的透明度，防止腐敗發(fā)生，又加強(qiáng)人大對預(yù)算的監(jiān)督，提高政府調(diào)控能力。還解決部門之間苦樂不均問題等。

　　2、大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范財政資金供給范圍。解決財政供養(yǎng)人口和對事業(yè)單位包攬過多、負(fù)擔(dān)過重的問題。梧州市委市政府明確提出“三不”原則。即不推、不包、不攬。一是加快事業(yè)單位改革步伐。根據(jù)事業(yè)單位的不同情況，分別采取三種辦法。對經(jīng)營性的事業(yè)單位實行推向市場，財政逐步停止供養(yǎng)資金；對具有經(jīng)營性、公益性雙重性質(zhì)的事業(yè)單位，考慮其收入條件和能力，適當(dāng)核減其補(bǔ)貼；對靠財政撥款的事業(yè)單位，如學(xué)校等，其經(jīng)費保證。二是財政逐步退出經(jīng)營性、競爭性投資領(lǐng)域。除了基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支出外。對生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資格由企業(yè)進(jìn)行，財政不再對企業(yè)進(jìn)行直接投資。集中財力，保證政府機(jī)關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和干部職工工資的發(fā)放，保證教育、科技、扶貧等重點公益事業(yè)支出的需要。三是加大對建立社會保障體系的支持力度。一方面，通過多渠道籌集社會保障資金，加大社會保障支出占財政支出的比重，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管好用好社會保障資金。另一方面堅決確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民最低生活費的及時足額發(fā)放，維護(hù)社會穩(wěn)定。此外，還要建立和完善職工失業(yè)和養(yǎng)老保險，加快城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。

　　3、積極探索財政統(tǒng)（代）發(fā)工資制度。實行財政統(tǒng)一發(fā)放工資制度，是建立公共財政制度的重要內(nèi)容，是貫徹《預(yù)算法》的具體體現(xiàn)，是建立健全社會保障體系的重要保障更是規(guī)范和加強(qiáng)國庫集中支付制度的有效手段。實行財政統(tǒng)一發(fā)放工資，有利于規(guī)范工資發(fā)放管理，確保工資按時、足額發(fā)放，從制度上解決財政欠發(fā)干部職工工資的問題。有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。節(jié)約財政支出。梧州市于2000年6月正式啟動這項工作并獲得成功。‘市政府根據(jù)市的實際情況，采取先試點，后推開；先統(tǒng)發(fā)，后代發(fā)，先本級，后縣（市）的辦法。首先在市直機(jī)關(guān)試行財政統(tǒng)發(fā)干部職工工資，其次在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對一些城區(qū)發(fā)放工資因難的問題，大膽突破，市財政代發(fā)城郊區(qū)干部職工工資、其三再在其他各縣（市）全面鋪開。

　　4、著力推行委派企業(yè)財務(wù)總監(jiān)制度，積極籌建國庫統(tǒng)一支付中心。推行委派企業(yè)財務(wù)總監(jiān)制度，有助于企業(yè)會計處理程序能按照國家的財政法規(guī)來運作。有助于提高企業(yè)會計記錄的準(zhǔn)確性，為企業(yè)的經(jīng)營決策提供真實可靠的會計信息；有助于強(qiáng)化政府對企業(yè)財務(wù)會計的監(jiān)督和管理，有助于企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。去年底，梧州市這項改革已經(jīng)取得了突破性的進(jìn)展，改變了過去財務(wù)總監(jiān)實行兼職的做法，對新派駐11家大中型企業(yè)的財務(wù)總監(jiān)。制定了嚴(yán)格的財務(wù)總監(jiān)工作規(guī)程和管理制度，財務(wù)總監(jiān)實行聘任制，受財政機(jī)關(guān)直接管理，其任職、報酬、遞屬與企業(yè)完全分離，報酬視工作成效而定。運行半年多，挽回經(jīng)濟(jì)損失五千多萬元。效果明顯。

　　5、切實做好政府采購工作。為加強(qiáng)財政支出管理，從源頭上防止腐敗，梧州市政府把推行政府采購作為提高預(yù)算管理水平和強(qiáng)化廉政建設(shè)的一個突破口來抓。在2000年5月頒發(fā)了《梧州市政府采購實施辦法（試行）》，《梧州市政府采購實施細(xì)則》。要求作為各級政府采購管理機(jī)關(guān)的財政部門，加快制定政府采購的有關(guān)規(guī)章，將易于集中采購的商品、工程招投標(biāo)、勞務(wù)等納入采購目錄交政府采購辦統(tǒng)一組織采購。并明令規(guī)定：凡政府要求實行公開采購的大宗商品、工程、勞務(wù)等，都必須進(jìn)行公開招標(biāo)采購。采購中要把好七關(guān)。一是大力推行以競價方式為主的公開招標(biāo)采購，少采取邀請、詢價等方式采購，盡量做到公開。二是采購單位只起草招標(biāo)文書、評標(biāo)辦法和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不參加評標(biāo)，以示公正。三是監(jiān)察、公證機(jī)關(guān)到采購現(xiàn)場監(jiān)督和公證，確保公平。四是對采購商品實行最高限價，使采購成本絕對下降。五是待投標(biāo)者交完投標(biāo)文件才制訂評標(biāo)辦法，防止消息外傳造成腐敗。六是開標(biāo)前在有關(guān)部門的監(jiān)督下，從專家?guī)熘须S機(jī)抽樣產(chǎn)生評標(biāo)人員。避免內(nèi)外串通。七是采購單位要嚴(yán)格把好產(chǎn)品質(zhì)量驗收關(guān)。

　　從實行半年多的政府采購工作情況看，取得了良好效果。一是從2000年5月以來，梧州市成功地舉行了15次政府招標(biāo)采購話動節(jié)約財政資金193.82萬元。綜合節(jié)約率19.31％。二是通過政府采購，真正做到公開、公平、公正，促進(jìn)市場機(jī)制的完善。三是增加采購?fù)该鞫扔行У胤乐拱迪洳僮�，達(dá)到了預(yù)防各種腐敗現(xiàn)象發(fā)生的目的。從今年起，梧州市在全市范圍內(nèi)加大了公開采購的力度，政府采購的活動，從原來的辦公設(shè)備（用品）采購。逐步擴(kuò)展到車輛維修保險工程項目等各種商務(wù)，采購的物資逐步從簡單的商品，向科技含量較高的藥品、醫(yī)療器械等發(fā)展；為有效地降低企業(yè)成本，提高企業(yè)效益，公開采購的范圍也從政府采購，向企業(yè)公開采購全面拓展。目前，梧州市公開采購工作正健康而卓有成效地開展。