摘要：參與式預算是指公民用民主的方式?jīng)Q定可支配公共資源用途的機制和過程，是一種誕生于巴西的新型民主預算形式。全世界各地諸多成功實踐證明，參與式預算在促進行政管理的現(xiàn)代化、民主政治重建和加強社會公平等方面都有極大的貢獻。將其進行合適的本土化改造之后推廣實施，必然對我國民主政治建設和完善財政體系產(chǎn)生積極影響。然而，參與式預算改革并不能一蹴而就，要想成功。為廣大公民構建一個預算參與平臺是關鍵。

　　關鍵詞：公共預算；公民參與；平臺構建

　　作為現(xiàn)代政府運作的一個核心領域和關鍵環(huán)節(jié)，公共預算決定著政府如何籌集和利用資金，既是矛盾的集中地，也是利益的博弈場。近年來，隨著我國政府的財富增長，人民群眾對于政府如何將這筆“取之于民”的國民財富實實在在“用之于民”的問題產(chǎn)生了濃厚興趣，預算信息公開、預算編制民主、預算監(jiān)督有效等公民參與預算的呼聲亦愈來愈高。世界范圍內將公民參與引進到預算領域的參與式預算改革也就應運而生。

　　一、研究綜述

　　世界公認的最早開始將公民參與引入預算領域的成功實踐者是巴西，1989年巴西工黨在選舉勝利后提出“全民管理”的方式在政府管理中增加民主成分，自此，參與式預算因其迎合了民主化與科學化的潮流而風靡全球，其實早在1975年，美國俄亥俄州就出現(xiàn)過以“公民優(yōu)先順序小組”為代表的參與式預算萌芽，此時美國芝加哥的參與式預算改革正如火如荼地進行。在我國，黨的十七大報告《堅定不移的發(fā)展社會主義民主政治》一節(jié)旗幟鮮明地指出：推進決策科學化與民主化、增強決策的透明度和公眾參與度，為發(fā)展社會主義民主政治奠定了透明與參與的基調；2009年12月國務院首次為公開部門預算列出時間表，爭取3年內向社會公開全部部門預算；2010年中央35部委陸續(xù)在各自官網(wǎng)公布部門收支預算總表和部門財政撥款支出預算表，更是為預算信息公開化改革拉開帷幕。為了積極響應黨中央的政策號召，著力改善財政體制的民主化狀況，浙江溫嶺、上海徐匯等地陸續(xù)試水公民參與預算的改革。國內外諸多參與式預算的實踐不僅為后期進行參與式預算改革提供了偉大的現(xiàn)實依據(jù)，還吸引大批學者進行更加深人的研究，參與式改革這一民主形式內涵也愈加清晰。

　　Wampler將參與式預算界定為“公民決定如何分配公共資源的決策制定過程”。Baiocchi和Lemer認為參與式預算是“公民直接民主地決定如何分配部分預算資金的過程”。我國學者陳家剛將參與式預算概括為：“是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預算或公共資源最終用處的機制和過程。在這種創(chuàng)新的決策過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預算和政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出”。綜上，本文認為公民參與預算可以理解為：公民用民主的方式?jīng)Q定部分或全部可支配公共資源用途的機制和過程。

　　盡管許多國家已經(jīng)進行過參與式預算的改革，但由于各國在推行公民參與預算時各自采用了適用于本國情況的體制與形式，將其窮盡十分困難且意義不大。但通過對各種形式進行剖析歸類，不難發(fā)現(xiàn)公民參與預算的形式不外乎二類：公民直接參與預算（如投票決議、問卷調查等）和公民間接參與預算（如聽證制度、公民代表委員會制度等）。成功進行參與式預算改革的地區(qū)用實踐證明了參與式預算在促進行政管理的現(xiàn)代化、民主政治的重建和社會公平的加強等方面都有極大的作用。

　　二、公民參與預算平臺的構建

　　構建一座平臺，使得廣大公眾能夠便利地參與到公共預算的各個步驟（即編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督）中來，保障其知情權與參與權，激發(fā)其參與熱情，收納其建議，是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，必須要整合人力、信息、財物三方資源，才能形成一個行之有效的穩(wěn)定媒介結構。

　　多年以來我國從中央到地方一直視預算信息為“國家機密”，只有在兩會政府預算報告中才會主動對外公布，并且總是寥寥幾個枯燥空洞的數(shù)字，預算之于普通公民就總是蒙著神秘的面紗，公民處于沉默與被動的狀態(tài)，幾乎不可能主動創(chuàng)造參與預算的機會，也不具備參與預算的能力。因此，要想公民參與預算過程，就必須要為公民設計一個配套設施齊全的參與平臺，公民可以便利地運用其中的配套設施解決參與過程中遇到的任何問題，而這配套設施需要整合預算過程中必需的人力資源、信息資源和財物資源。如圖1所示，整個平臺又可細分為人力平臺、信息平臺和財物平臺，只有每個平臺都設計得當、運行平穩(wěn)、銜接準確，才能保證整個平臺處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，參與式預算才能夠順利進行。

　　1　促進戰(zhàn)略合作，建設高效人力平臺。由于可以決定國民財富的流通方向，預算就不可避免地成為各方勢力的博弈場。代表不同人群的利益集團在博弈的過程中可能會呈現(xiàn)出合作共贏的良好態(tài)勢，亦有可能出現(xiàn)兩敗俱傷的不良反應，不同結果的出現(xiàn)完全取決于整個人力平臺的設計是否合理。在這方面，美國的參與式預算改革案例，為我們提供了很好的范本。2009年2月，芝加哥49號選區(qū)開始進行公民參與預算的改革試驗，成為美國第一個系統(tǒng)地推行參與式預算的地區(qū)。為了保證改革的科學開展，行政區(qū)長官Moore邀請了美國布朗大學沃森研究所的專業(yè)學者Baiocchi對整個預算過程進行跟蹤輔助。從組建指導委員會到設計預算流程，從模擬預算到完成預算報告，Baiocehi的團隊一直為改革提供著不可或缺的專業(yè)建議，確保流程進行的科學性。

　　我國具備實施預算改革的基本條件與優(yōu)勢。首先，相對于資本主義國家較為松散的行政體制，我國的行政體系連接通順、反應迅速，且由于政府的影響力與號召力顯著，尤其適宜于自上而下的改革模式。其次，我國的高校、研究所分布十分廣泛，完全可以在各地組成參與預算專家小組，輔助改革順利進行。再次，倘若發(fā)揮得當，各級人民代表大會制度具有非常顯著的監(jiān)控優(yōu)勢，便于將整個參與預算的流程和各方參與勢力的行為監(jiān)控在合理有效地范圍內。因此，從政府公開預算信息，到進行預算的各個具體步驟，再到總結匯報，整個過程，政府、公民、人大、專家要各司其責，建成一個政府主導、公民參與、人大監(jiān)督、專家輔助的四方互動體系，才能保證參與式預算的順利進行與有效實施。

　　對于預算過程四方互動模式，可以從具體預算過程和四方力量（政府的執(zhí)行力、公民的參與力、人大的監(jiān)控力、專家的指導力）這兩個維度來理解。在整個預算過程中，政府作為代議政治制度下公共責任的承擔者應該居于主導地位，專家作為四方互動的媒介負責編譯、傳遞各類預算信息，公民積極參與以推進預算過程的民主化與科學化，人大則扮演預算過程和其他三方行為監(jiān)督者的角色，四方關系環(huán)環(huán)相扣、互相制 約。首先，在信息公開階段，政府聘請專家根據(jù)地區(qū)具體情況對預算進行初步設計，政府將專家設計的預算信息通過各種有效渠道對外發(fā)布，人大負責監(jiān)控政府行為。其次，政府運用合適的抽樣方法選取各階層公民組成參與委員會，邀請專家充當政府與公民委員會之間的媒介，對各個項目做更加細致的介紹并把預算信息簡明地闡釋給公民，公民根據(jù)所獲得信息對項目進行篩選與排序。在此階段人大應監(jiān)督政府、專家以及公民工作的公正性。再次，審查、執(zhí)行階段具體由政府執(zhí)行，但是人大應該監(jiān)督政府是否及時準確地對外公布階段性報告和最后的成果報告。最后，人大為了考察政府整個預算過程的民主化和科學化程度，可以通過發(fā)放公共服務評價調查表等形式來收集反饋信息，而人大在設計調查問卷時可以再次邀請專業(yè)人士的參與，評價調查內容可以涵蓋信息是否公開、立項是否合理、預算編制是否民主等問題。整個模式旨在削減政府預算部門資金配給的自由裁量權，推進預算民主化科學化改革，促成利益相關主體的共同治理。

　　2　運用多樣媒體，打造順暢信息平臺。在原始的預算流程中，由于公民參與這一環(huán)節(jié)的缺失，信息處理的過程處于封閉狀態(tài)，幾乎完全被預算編制部門所把持，信息不對稱直接導致了公民處于被動地位。參與式預算改革對預算過程進行重新設計，旨在將公民意見納入進來。在新的預算流程中，信息首先通過各種媒體傳達給廣大民眾，公民在經(jīng)過理解、分析后將處理過的信息傳遞給預算編制者，預算編制者再按照整合了民意的信息編制預算，最后形成政策。政策形成后，公民可以再通過一定的渠道對其進行評價。

　　實現(xiàn)參與式預算信息反饋，需要對每條路徑都進行精密設計，充分利用多種媒體資源和通訊手段。

　�。�1）定期召開公民會議。公民會議是參與式預算的標志性產(chǎn)物，幾乎所有已經(jīng)進行參與式預算改革的實踐都采取了這種形式來將預算信息上傳下達。公民會議的類型有兩種：第一種為轄區(qū)內所有符合條件的公民全部參加的直接參與會議，例如美國芝加哥的參與式預算改革后期召開的優(yōu)先項目選擇會議上，邀請了轄區(qū)內所有16歲以上的公民進行投票，從所有項目中選擇8個作為施政重點，就是公民直接參與的會議類型；第二種是公民代表會議，有部分公民代表全體公民參與，同樣是芝加哥的例子，在預算改革初期召開的公民代表研討會就僅僅面向40名社區(qū)管理者，旨在闡釋參與式預算改革的具體流程，而后再由與會者傳達會議精神。這兩種公民會議各有利弊，應具體情況具體分析，按照具體目標選擇合適的類型。

　　（2）運用多種通訊手段預算。信息得以順暢地上傳下達必須仰仗于多種媒體技術、通訊手段的使用。例如在將信息傳遞給公民的階段，可以選擇傳統(tǒng)信件投遞，將預算項目信息、參與流程等基本信息告知公民；可以在諸如地方網(wǎng)站、地方電臺、地方報紙等公共媒介上宣傳公布；又可以通過電子郵件將信息發(fā)送給轄區(qū)居民。再如民意收集階段，為了最大限度地收集民意，政府應廣泛接收來自各個渠道的信息，不管是電子版的表格還是手寫版的信件都應該積極納入，然后統(tǒng)一編碼錄入，運用現(xiàn)代的統(tǒng)計分析軟件進行精確統(tǒng)計，形成科學權威的民意匯總。通過在不同媒體上將預算信息公布于眾，既能夠凸顯預算信息和公民參與預算重要性，又能夠保障習慣于使用某種媒體的公民不至于遺漏預算信息。

　　（3）設計相關參與工具。設計簡單易懂的輔助工具有利于參與預算的順利開展。“享用者反饋”機制下，印度公民預算組織推行的“公民報告卡”就把公共支出績效評估的發(fā)言權交給了公民�？偛吭O在班加羅爾的公共事務中心在2001年首創(chuàng)“公民報告卡”，運用這一工具，率先在全國范圍內開展對飲用水、健康服務、公共運輸、公共配送系統(tǒng)、基礎教育等五項基本公共服務的大規(guī)模調研，成為監(jiān)控預算績效、評價預算執(zhí)行的成功典范。根據(jù)印度“公民報告卡”的啟示，在信息傳遞、處理、收集、反饋、評價的各個階段，都可以設計一些實用方便的工具，輔助參與預算的進行。

　　3　整合各方資源，構筑低耗財物平臺。任何項目的實施都離不開相應的財力支持和物力支持，參與式預算亦不例外，公民在參與過程中消耗的物品、參與會議所需的場所、參與過程中必要的開支應該由誰以怎樣的方式來提供都是需要仔細商榷的問題。本文認為，本著低能耗的標準，政府和企業(yè)可以共同分擔，合力共建公民參與預算的財物平臺。

　　隸屬于非營利組織的社區(qū)居民代表委員會，在我國的角色更接近于基層政府組織的派出機構，在參與式預算實施過程中可以發(fā)揮巨大的作用。由于社區(qū)居委會的日常工作就是與公民打交道，對于公民思想狀況、行為方式等極為了解，在組織公民等方面更是具有得天獨厚的優(yōu)勢。比如說，公民會議的場所就可以選在社區(qū)內部，首先，利于公民選擇就近的社區(qū)參與預算；其次，利于工作人員按照區(qū)域、有條不紊地收發(fā)信息；再次，有利于提高社區(qū)會議室等硬件設施的使用率和并加快其建設步伐；最后，減少了政府組織參與的工作量進而專注于解決更為棘手的問題。

　　參與過程需要大量的辦公耗材，如紙張、展板等，雖然相對于完善預算工作屬于微小成本，但是在倡導“低碳”當今社會，設計一個節(jié)約低耗的物品供給機制仍然不失為利國利民之舉。在政府、企業(yè)中往往會產(chǎn)生大量的紙質文件，而未經(jīng)書寫的反面可以由參與預算利用起來。如此以來，不僅可以滿足預算過程中的需求，而且可以掀起一場低碳革命，成為低耗環(huán)保的先鋒表率。

　　項目運作過程中需要的資金也需要良好的供給機制，既然預算是政府主導的財物行政的一部分，政府自然應該供應資金，然而，積極吸納來自于企業(yè)和非政府組織的贊助也未嘗不是一條可行之路。在諸多實行參與式預算的改革實踐中，波蘭的普沃茨克市專為社會、環(huán)境、文化等領域設有項目基金，而基金并非全部來自于地方行政部門，私營企業(yè)甚至國際組織會籌集部分款項。

　　三、結語

　　對于財政體制，溫家寶總理做出過如此評價“其實，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義的程度。在今后5年，我要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”（2008年兩會溫家寶總理答記者問）既然財政體制反應的不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，更是社會結構和公平正義的程度，在我國構建和諧社會的偉大事業(yè)中，公民參與預算這一民主形式就會成為改革預算制度的必然趨勢。我們亦堅信，隨著研究的不斷深入與實踐的不斷探索，公共預算的參與平臺一定會順利地搭建起來，成為連接普通公民與公共預算的橋梁，而參與式預算也必定會在中國扎根發(fā)芽，開出民主之花，結出和諧之果。

　　參考文獻：

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　　[3]陳家剛，參與式預算的興起與發(fā)展[J]，學習時報，2007，（1）。

　　[4]馬駿，羅萬平，公民參與式預算：美國地方政府的經(jīng)驗及其借鑒[J]，華中師范大學學報，2006，（7）。