摘要：國(guó)際投資爭(zhēng)端往往涉及重大的公共利益，國(guó)際投資與服務(wù)貿(mào)易的密切相關(guān)，使得市場(chǎng)準(zhǔn)入等原則對(duì)一國(guó)的開(kāi)放程度起到至關(guān)重要的作用。在國(guó)際投資條約強(qiáng)調(diào)對(duì)投資者利益的保護(hù)下，也不能忽視對(duì)國(guó)家根本安全利益、對(duì)國(guó)家主權(quán)的保護(hù)。在國(guó)際仲裁實(shí)踐中，也體現(xiàn)了對(duì)投資者私人利益的保護(hù)。仲裁的重要特點(diǎn)之一是保密性，這就使仲裁程序缺乏透明度，影響公眾對(duì)仲裁考慮的監(jiān)督。第三人參與制度也比較罕見(jiàn)，僅借助法庭之友有其不可避免的不確定性。因此，要提高仲裁程序的透明度，建立第三方參與制度，使國(guó)際投資自由化和公共利益雙向互動(dòng)，促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：公共利益 國(guó)際投資承諾 國(guó)際投資仲裁

　　外國(guó)投資者和東道國(guó)之間往往發(fā)生投資爭(zhēng)議，且涉及到東道國(guó)的公共利益和公共政策。但由于國(guó)際投資自由化的浪潮以及仲裁庭對(duì)公共利益的漠視，東道國(guó)的自然資源、環(huán)境、衛(wèi)生、人權(quán)等公共利益往往受到侵害。這也逐步引起國(guó)際社會(huì)的重視。仲裁庭在解決投資爭(zhēng)議時(shí)，往往只考慮投資者的私人利益，將東道國(guó)為保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的措施視為違反投資條約的不法行為，導(dǎo)致東道國(guó)向私人投資者承擔(dān)巨額賠償責(zé)任，從而嚴(yán)重影響東道國(guó)對(duì)公共利益的保護(hù)，引發(fā)國(guó)際投資仲裁中的公共利益的危險(xiǎn)。在這種背景下，研究公共利益的內(nèi)涵，公共利益與國(guó)家安全的關(guān)系以及公共利益在國(guó)際投資仲裁中的重要地位，不僅有利于發(fā)展和完善這項(xiàng)制度，而且還能促進(jìn)公共利益的最大化，增加?xùn)|道國(guó)公共利益和外國(guó)私人投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的大致平衡。同時(shí)，引進(jìn)第三方參與制度，對(duì)仲裁程序進(jìn)行外部監(jiān)督，使公眾對(duì)公共利益的訴求得以體現(xiàn)。因此，對(duì)仲裁程序的外部監(jiān)督和仲裁程序內(nèi)部的完善，是保護(hù)海外投資者和東道國(guó)利益不可缺少的因素。

　　一、公共利益與公共目的、根本安全利益的辨析

　　公共利益是指不特定成員所享有的利益。各國(guó)立法對(duì)公共利益沒(méi)有確切的概念，只是采用了抽象的概念來(lái)界定。公共利益的特點(diǎn)在于它與誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等原則密切?豍相關(guān)，它是一個(gè)框架性協(xié)議、概括性概念，其具體內(nèi)容因一個(gè)國(guó)家的國(guó)情、社會(huì)價(jià)值取向不同而不同。我國(guó)《反壟斷法》保護(hù)的直接利益是公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，這可以稱(chēng)之為公共利益。間接利益則是競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者的利益。

　　公共目的（public purpose）又稱(chēng)公共福利目的（public welfare objective）或者公共利益。它是為全社會(huì)的，而不是為部分人的便利、安全和利益。公共目的從字面上看，是社會(huì)對(duì)于特定事物的主觀看法，即為了社會(huì)公共的集體的利益而去履行義務(wù)。但公共目的不是一個(gè)靜止的概念，它也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人的價(jià)值取向的發(fā)展變化而發(fā)展變化。傳統(tǒng)上公共目的是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，現(xiàn)在具有了更廣泛的含義。公共健康、環(huán)境、人權(quán)等也將會(huì)被吸收到公共目的中，在裁量具體措施是否符合公共目的，各主權(quán)國(guó)家擁有自主權(quán)。

　　根本安全利益（fundamental security interests）從廣義上講，也是一種公共利益。該術(shù)語(yǔ)通常用來(lái)指保護(hù)國(guó)家及其居民免收廣泛的威脅。GATT第22條規(guī)定了安全例外，即本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：要求任何成員提供其認(rèn)為公開(kāi)后會(huì)違背其基本安全利益的任何資料，阻止任何成員為保護(hù)其基本安全利益采取必要的行動(dòng)，或阻止任何成員為履行《聯(lián)合國(guó)憲章》下維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的行動(dòng)。?豎國(guó)際投資與國(guó)內(nèi)投資不同，因各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況、條件不同，投資者會(huì)面臨不同程度的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。在物質(zhì)環(huán)境里，投資者關(guān)注的是有關(guān)國(guó)家的自然資源、自然環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施。因此，這也使得根本安全利益具有了更廣泛的含義。公共健康直接影響的一國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)也明確指出，在過(guò)去的20年中，保護(hù)生態(tài)平衡已被認(rèn)為是各國(guó)的“根本利益”。?豏現(xiàn)在全球環(huán)境也在不斷變化，新型恐怖主義不斷蔓延，由金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題以及公共健康等已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的對(duì)國(guó)家安全的界定，人的安全也提上議程。

　　二、國(guó)際投資領(lǐng)域的相關(guān)承諾、限制與公共目的

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，以跨國(guó)公司為主體的國(guó)際直接投資日益頻繁，對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，投資國(guó)與東道國(guó)之間、投資者與東道國(guó)之間的矛盾也在顯現(xiàn)出來(lái)。為了減少和克服矛盾和糾紛，為了國(guó)際投資活動(dòng)的健康發(fā)展和積極作用的更大發(fā)揮，各國(guó)迫切需要加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)和國(guó)際合作。為此，國(guó)際社會(huì)也做出了各種努力，制訂了一些協(xié)議和規(guī)則。如世界銀行制訂的《東道國(guó)與其他國(guó)家國(guó)民之間投資爭(zhēng)議公約》，并根據(jù)公約建立了“解決投資爭(zhēng)議國(guó)際中心”。由于投資與貿(mào)易緊密相連，在后來(lái)的烏拉圭回合談判中將與貿(mào)易有關(guān)的投資措施納入議題，最后在確保自由競(jìng)爭(zhēng)的前提下，同時(shí)考慮到發(fā)展中國(guó)家在貿(mào)易、發(fā)展和財(cái)政方面的特殊需要，達(dá)成的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》等。

　　盡管如此，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都規(guī)定有些部門(mén)不對(duì)外開(kāi)放。這些部門(mén)一般是戰(zhàn)略性部門(mén)，關(guān)系到東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全公共利益。在《國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定了四個(gè)服務(wù)方式：跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)。其中商業(yè)存在的表現(xiàn)形式之一就是投資設(shè)廠�？梢�(jiàn)，“商業(yè)存在”實(shí)質(zhì)上是國(guó)際服務(wù)貿(mào)易和國(guó)際投資關(guān)系的結(jié)合體。它既是國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的工具，也是外國(guó)資本直接進(jìn)入東道國(guó)的結(jié)果。國(guó)際投資不僅是國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的重要載體，其本身往往是服務(wù)貿(mào)易的一部分。

　　在做出具體承諾時(shí)，一成員需要與其他WTO成員進(jìn)行磋商，根據(jù)成員國(guó)國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，采取肯定列表方式做出。成員做出的承諾分為具體承諾和水平承諾兩部分。水平承諾主要是對(duì)所有服務(wù)部門(mén)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇做出的承諾。具體承諾是成員本身選定的服務(wù)部門(mén)就市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇做出的承諾。這些承諾同樣適用于投資建廠，即國(guó)際私人直接投資。

　　在國(guó)際投資保護(hù)協(xié)定中通常有征收和補(bǔ)償條款。征收是有關(guān)國(guó)際投資條約的必不可少的一部分。從國(guó)際層面上來(lái)看，征收涉及一國(guó)的國(guó)家主權(quán)與外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)之爭(zhēng)，即資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)的利益之爭(zhēng)。如何認(rèn)定一國(guó)的征收合法性呢？如果是合法征收，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合一國(guó)所予以考慮的公共利益？

　　在國(guó)內(nèi)法層面，我國(guó)《憲法》第13條第2款強(qiáng)調(diào)征收要為了公共利益的需要，并依照法律的規(guī)定。?豐由此，中國(guó)征收有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：為了公共利益；依照立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)定的程序。而美國(guó)憲法修正案規(guī)定，非經(jīng)“法律正當(dāng)程序”不得對(duì)財(cái)產(chǎn)予以剝奪。也就是說(shuō)，美國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收要受憲法程序的制約。在國(guó)際法層面，1992年《世界銀行關(guān)于外國(guó)直接投資待遇指南》第4.1條規(guī)定，征收或具有類(lèi)似效果的措施（即間接征收）應(yīng)追求善意的公共目標(biāo)，不因國(guó)籍而實(shí)施歧視。NAFTA第1110條，征收或間接征收應(yīng)為了公共目的、以非歧視為基礎(chǔ)，以及符合正當(dāng)程序等。由此可見(jiàn)，不管是一國(guó)的國(guó)內(nèi)法，還是有關(guān)的國(guó)際條約都強(qiáng)調(diào)要符合公共目的和公共利益的要求，強(qiáng)調(diào)要遵守正當(dāng)程序。

　　主權(quán)是一個(gè)國(guó)家的基本屬性。本國(guó)國(guó)民不管是否在本國(guó)境內(nèi)，本國(guó)政府都負(fù)有保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。征收也不例外。不論當(dāng)東道國(guó)對(duì)本國(guó)外國(guó)投資者實(shí)行征收的原因是什么，東道國(guó)要基于雙邊或多邊協(xié)定或國(guó)際習(xí)慣法的要求予以補(bǔ)償。但發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不同。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)要求給予公正、及時(shí)、充分的補(bǔ)償。發(fā)展中國(guó)家則堅(jiān)持給予合理的補(bǔ)償。

　　因此，從政府的角度分析，公共需要必須是真正的，并且滿足公共需要的管理要受善意原則的約束，超過(guò)這一界限或原則，國(guó)際法就會(huì)對(duì)公共需要的界定進(jìn)行干預(yù)。在投資保護(hù)協(xié)定中，在強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)投資者利益的保護(hù)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了公共利益的重要性。

　　三、國(guó)際投資糾紛的解決與公共利益

　　先看一個(gè)案子。在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》下的“Methanexv.UnitedStates案中，仲裁庭就是以公共利益為由裁定外國(guó)投資者投資對(duì)象的違法性。加拿大的公司Methanex公司對(duì)美國(guó)政府提出訴訟案，要求補(bǔ)償其九億七千萬(wàn)美元，理由是加利福尼亞州的環(huán)境法禁止一種該公司生產(chǎn)的危險(xiǎn)的化工制品甲基叔丁基醚（Methyltertiarybutylether）汽油添加劑。Methanex公司認(rèn)為該法律對(duì)公共衛(wèi)生的保護(hù)是”等同于征收“。在裁決美國(guó)的法規(guī)不是”等同于征收“的措施時(shí)，仲裁庭堅(jiān)持，作為一項(xiàng)一般國(guó)際法原則，”一項(xiàng)為了公共目的或非歧視性的法規(guī)，是根據(jù)正當(dāng)程序頒布……不被認(rèn)為是征收性的或可補(bǔ)償性的，除非頒布法規(guī)的政府曾給了考慮投資的外國(guó)投資者以具體承諾，即承諾該政府不會(huì)頒布此類(lèi)法規(guī)。“在本案中，美國(guó)加州的法律是為了保護(hù)本州的環(huán)境衛(wèi)生，并不具有歧視性。而且根據(jù)美國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的承諾表，美國(guó)并沒(méi)有做出此類(lèi)承諾，可見(jiàn)，為公共目的政府進(jìn)行規(guī)制不具有征收的性質(zhì)，投資者不能得到補(bǔ)償。雖然以公共目的為理由進(jìn)行裁判，法官具有很大的自由裁量權(quán)，但公共目的、國(guó)家的根本利益是不能忽視的，它不僅關(guān)系到一國(guó)的持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系的全球的健康發(fā)展。

　　不僅在征收方面，在戰(zhàn)亂或緊急狀態(tài)，外國(guó)投資者也會(huì)遇到投資的風(fēng)險(xiǎn)，但是由于被仲裁庭認(rèn)為是維護(hù)國(guó)家的根本安全利益，外國(guó)投資者受到的損害也不能得到補(bǔ)償。國(guó)際社會(huì)也有一些這方面的案例�！堵�(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)關(guān)于國(guó)家責(zé)任的條款草案》規(guī)定了國(guó)家以根本安全利益為理由抗辯的條件。?

　　即危害國(guó)家的根本安全利益。一般情況下，各成員國(guó)不得減損其國(guó)際義務(wù)，一旦違反，就要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。但如果在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或戰(zhàn)亂、緊急狀態(tài)等情形下，國(guó)家的義務(wù)就可以適當(dāng)減損，這樣是為了維護(hù)各主權(quán)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全，以免發(fā)生不必要的社會(huì)動(dòng)亂。?

　　同時(shí)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)關(guān)于國(guó)家責(zé)任的條款草案》也規(guī)定了免除國(guó)家國(guó)際不法性的情形，包括同意、自衛(wèi)、對(duì)國(guó)際不法行為的反措施、不可抗力、危急情況以及遵從強(qiáng)制性規(guī)范等。但這些情形并不是具體的，不是很容易判斷的。究竟達(dá)到何種程度要減損或免除其國(guó)際義務(wù)，草案沒(méi)有規(guī)定，把這個(gè)問(wèn)題留給了仲裁庭。如果有關(guān)國(guó)家出現(xiàn)這種情況，是不是就自然而然地免除了其國(guó)際義務(wù)呢？一位著名的學(xué)者Vaughan Lowe認(rèn)為：“如果認(rèn)為國(guó)家以及沒(méi)有責(zé)任，處理其行為的后果及對(duì)第三方的潛在義務(wù)就更困難了，因?yàn)檫壿嬌�，如果一�?guó)的行為不違法，一國(guó)就沒(méi)有義務(wù)對(duì)其行為造成的損害進(jìn)行賠償。”因此，排除不法性的情況是否完全使一國(guó)并非符合其義務(wù)的行為免責(zé)是一個(gè)不確定的問(wèn)題。

　　四、國(guó)際投資仲裁對(duì)公共利益的挑戰(zhàn)

　　國(guó)際投資爭(zhēng)端往往涉及重大的公共利益，國(guó)際投資仲裁制度的合理設(shè)置有助于維持正常的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往秩序、保障公共利益。然而隨著國(guó)際投資自由化的推進(jìn)，國(guó)際社會(huì)片面強(qiáng)調(diào)對(duì)私人投資者利益的保護(hù)，國(guó)際投資仲裁程序缺乏透明度以及投資者享有爭(zhēng)端解決選擇權(quán)等因素制約著國(guó)際投資仲裁對(duì)公共利益價(jià)值的維護(hù)和追求。

　　國(guó)際投資仲裁程序缺乏透明度。國(guó)際投資爭(zhēng)端的處理結(jié)果往往涉及國(guó)家主權(quán)和公共利益。國(guó)際投資仲裁庭只能裁定東道國(guó)就其違反條約義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任，而無(wú)權(quán)責(zé)令東道國(guó)改變其行為，無(wú)權(quán)直接改變東道國(guó)國(guó)內(nèi)體制，但承擔(dān)賠償責(zé)任這一后果實(shí)際上足以有效阻止東道國(guó)繼續(xù)維持其受到指責(zé)的管制措施。但東道國(guó)有可能因擔(dān)心仲裁庭裁決自己負(fù)賠償責(zé)任，就在裁決前自行廢止有關(guān)國(guó)內(nèi)法律。由于其缺乏透明度，即公眾不可能去監(jiān)督當(dāng)事方的行為，這勢(shì)必會(huì)影響仲裁裁決的公正性。

　　伴隨著國(guó)際投資的迅猛發(fā)展，國(guó)際投資的自由化程度也越來(lái)越高，同時(shí)對(duì)公共利益的危害也日益暴露�？鐕�(guó)投資者因追求個(gè)人利益，可能會(huì)犧牲公共利益。另一方面，跨國(guó)投資者的權(quán)利不為東道國(guó)所有，也是信息不對(duì)稱(chēng)的一種表現(xiàn)。在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，人們也更多關(guān)注政府的義務(wù)。不可否認(rèn)，投資自由化的發(fā)展使得東道國(guó)的公共利益受到極大的沖擊。

　　五、促進(jìn)國(guó)際投資自由化與公共利益的互動(dòng)

　　隨著全球化的加劇，各個(gè)國(guó)家對(duì)主權(quán)的保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)了，也就是對(duì)國(guó)家根本安全利益的重視程度增強(qiáng)了。

　　第一，限制國(guó)際投資仲裁庭的管轄權(quán)。國(guó)際投資與服務(wù)貿(mào)易密切相關(guān)，其必然也受市場(chǎng)準(zhǔn)入的約束。在投資條約中，對(duì)投資者權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題的謹(jǐn)慎處理有助于正確處理投資條約的目的和手段之間的關(guān)系。目前，完全排除國(guó)籍仲裁庭的管轄權(quán)是不可能的，應(yīng)以公共利益保護(hù)為原則，將涉及“重大安全利益”和“緊急情況”排除在仲裁庭的管轄范圍之外，限制國(guó)際投資仲裁庭的管轄權(quán)。

　　第二，要求國(guó)際投資仲裁庭對(duì)投資規(guī)則做謹(jǐn)慎處理。國(guó)際投資協(xié)定對(duì)有關(guān)投資者利益的保護(hù)做了很多實(shí)體上和程序上的規(guī)定，如“國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)”、“公平公正待遇”、“相當(dāng)于征收的行為”等，但這些規(guī)定都具有模糊性，在具體適用時(shí)，要考慮對(duì)東道國(guó)公共利益的保護(hù)。如NAFTA自由貿(mào)易委員會(huì)頒布了對(duì)其第1105條公平公正待遇的官方正式解釋?zhuān)��?ldquo;公平公正待遇”及“全面保護(hù)與安全”的概念不要求給予習(xí)慣國(guó)際法關(guān)于外國(guó)人最低待遇標(biāo)準(zhǔn)之外的待遇。這使得公平公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的含義在NAFTA范圍里得到了界定。對(duì)仲裁庭進(jìn)行一定的控制，防止仲裁庭濫用自由裁量權(quán)，忽視對(duì)公共利益的保護(hù)。

　　第三，增強(qiáng)仲裁過(guò)程的透明度并建立第三方參與制度。仲裁的突出特點(diǎn)是仲裁的保密性。仲裁的保密性有助于促使當(dāng)事人向仲裁庭提交與爭(zhēng)議有關(guān)的機(jī)密信息，限制外部對(duì)投資爭(zhēng)端解決的干擾，便于爭(zhēng)端的解決。保密性和透明度代表了不同的權(quán)利、利益和價(jià)值要求，因此應(yīng)該以公共利益為平衡點(diǎn)，妥善處理保密性和透明度的關(guān)系，使得仲裁既保護(hù)了投資者的商業(yè)秘密，又顧及到東道國(guó)的公共政策。

　　綜上，在保護(hù)國(guó)際投資和促進(jìn)國(guó)際投資自由化的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際投資爭(zhēng)議解決和公共利益的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。