摘要：文章簡要闡述了內(nèi)部控制國際理論的演變及國內(nèi)建設(shè)的現(xiàn)狀，并探討了預(yù)算管理的重要意義，在此基礎(chǔ)上分析了內(nèi)部控制構(gòu)建和預(yù)算管理實施之間的關(guān)系，并對實際管理工作中強(qiáng)化預(yù)算管理應(yīng)注意的個別問題提出了有益的建議。

　　關(guān)鍵詞：內(nèi)部；控制；預(yù)算；管理

　　為了加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，中國石油化工集團(tuán)自進(jìn)入新世紀(jì)以來，在充分吸收國際內(nèi)部控制研究理論最新成果和國內(nèi)外先進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，投入大量人力財力對自身的內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化、合理化、制度化建設(shè)，取得明顯成效，并且還在不斷完善和進(jìn)步。筆者作為一名中石化基層的管理人員對此深有感受，并且認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)部控制，必須強(qiáng)化預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算管理，必然加強(qiáng)內(nèi)部控制。

　　一、內(nèi)部控制

　?。ㄒ唬﹪H內(nèi)部控制理論的發(fā)展

    內(nèi)部控制是十八世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命后，企業(yè)規(guī)?；唾Y本大眾化的結(jié)果。其理論發(fā)展大致可分為四個階段：

    一是內(nèi)部牽制階段。

　　其主要特點是以任何個人和部門不能單獨控制任何一項或一部分業(yè)務(wù)權(quán)力的方式進(jìn)行組織上的責(zé)任分工，每項業(yè)務(wù)需通過正常發(fā)揮其他個人或部門的功能進(jìn)行交叉檢查或交叉控制。

    二是內(nèi)部控制被劃分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制階段。

    三是內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)三要素階段。該階段指出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)具體包括三個要素：控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序。該階段正式將以前作為外部因素的控制環(huán)境納入內(nèi)部控制范疇，不再區(qū)分會計控制和管理控制。

    四是內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)五要素階段。該理論將內(nèi)部控制分為五個要素：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控?？刂骗h(huán)境是其他控制要素的基礎(chǔ)，風(fēng)險評估是規(guī)劃控制活動的前提，控制活動是對風(fēng)險評估結(jié)果的對策，風(fēng)險評估和控制活動必須借助信息與溝通，監(jiān)控是對整個內(nèi)部控制的評價和促進(jìn)。

　?。ǘ┪覈鴥?nèi)部控制的建設(shè)現(xiàn)狀

　　盡管我國一些海外上市的企業(yè)，比如中石化，已經(jīng)開始按照國際準(zhǔn)則進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)，但我國企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)總體處于起步階段，國內(nèi)一直沒有統(tǒng)一的內(nèi)控規(guī)范，由于缺乏統(tǒng)一的基本規(guī)范，加上一些上市公司內(nèi)部控制意識淡薄，也出現(xiàn)了一些企業(yè)內(nèi)部控制失效甚至舞弊的案件，損害了投資者利益，在市場上造成了惡劣影響。針對這些問題，2007年3月2日，財政部會同有關(guān)部門成立的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會公布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范———基本規(guī)范》和17項具體規(guī)范的征求意見稿。2008年6月28日，基本規(guī)范正式發(fā)布，新發(fā)布的基本規(guī)范與包括COSO報告在內(nèi)的世界領(lǐng)先的內(nèi)部控制框架在所有主要方面保持了一致。此次基本規(guī)范的印發(fā)，標(biāo)志著企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)取得重大突破。該基本規(guī)范列舉了內(nèi)部控制措施，一般包括：不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運營分析控制和績效考評制等。從而明確了預(yù)算管理工作就是一種內(nèi)部控制。

　　二、預(yù)算管理

　　推行全面預(yù)算管理是發(fā)達(dá)國家成功企業(yè)多年積累的經(jīng)驗之一，對企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高管理水平、增強(qiáng)未來競爭力有著十分重要的意義。

　?。ㄒ唬╊A(yù)算的概念

　　預(yù)算，是指企業(yè)結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)及資源調(diào)配能力，經(jīng)過綜合計算和全面平衡，對當(dāng)年或者超過一個年度的生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)事項進(jìn)行相關(guān)經(jīng)費、額度的測算和安排的過程。企業(yè)預(yù)算一般包括經(jīng)營預(yù)算和財務(wù)預(yù)算。經(jīng)營預(yù)算描述了一個企業(yè)獲取收入的活動，包括：銷售、生產(chǎn)、存貨活動。經(jīng)營預(yù)算的最終成果是一份預(yù)計損益表。經(jīng)營預(yù)算包括銷售預(yù)算、生產(chǎn)預(yù)算、直接材料采購預(yù)算、直接人工預(yù)算、制造費用預(yù)算、銷售和管理費用預(yù)算、期末產(chǎn)成品存貨預(yù)算、產(chǎn)品銷售成本預(yù)算等組成。財務(wù)預(yù)算描述了預(yù)計現(xiàn)金的流入和流出，以及總體財務(wù)狀況。

　　預(yù)計的財務(wù)狀況就是一份預(yù)計資產(chǎn)負(fù)債表。財務(wù)預(yù)算包括資本支出預(yù)算、現(xiàn)金與預(yù)算和預(yù)計資產(chǎn)負(fù)債表。經(jīng)營預(yù)算是編制財務(wù)預(yù)算的前提。

　　預(yù)算管理活動就是預(yù)算編制、預(yù)算分解、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析和考核評價的全過程。

　?。ǘ╊A(yù)算管理的意義

　　預(yù)算是建立在歷史數(shù)據(jù)、經(jīng)營與財務(wù)計劃和對未來各種因素變化可能性預(yù)測的基礎(chǔ)之上的。其作用如下：

    1.承載了企業(yè)整體的經(jīng)營目標(biāo)通過各種決策活動，企業(yè)有了生產(chǎn)經(jīng)營整體奮斗目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要通過全面的預(yù)算管理工作來落實。

　　全面預(yù)算的編制不論是以企業(yè)目標(biāo)中的利潤目標(biāo)為起點，還是以市場銷售收入目標(biāo)為起點，企業(yè)年度預(yù)算方案都應(yīng)當(dāng)符合本企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)和其他有關(guān)重大決議，反映本企業(yè)預(yù)算期內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模、成本費用水平和績效目標(biāo)，滿足控制經(jīng)濟(jì)活動、考評經(jīng)營管理業(yè)績的需要。都反映了企業(yè)為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一最終目標(biāo)而追求的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。企業(yè)想要可持續(xù)發(fā)展，就需同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)效益才是一個企業(yè)能夠存在的根本，才是社會效益目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的保證。

　　2.明確了企業(yè)內(nèi)各個單位、部門甚至員工的經(jīng)營奮斗目標(biāo)企業(yè)整體經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)，需要企業(yè)各部門、單位、員工之間的協(xié)同努力，只有與企業(yè)整體經(jīng)營目標(biāo)相一致的各個部門、單位、甚至個人的分目標(biāo)得以實現(xiàn)，企業(yè)的整體目標(biāo)才能得以實現(xiàn)。企業(yè)預(yù)算管理系統(tǒng)可使企業(yè)總體奮斗目標(biāo)得以分解、落實，使各部門、單位以及工作人員清楚地認(rèn)識到各自的具體任務(wù)，通過嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，實現(xiàn)各自的分目標(biāo)，從而企業(yè)的整體目標(biāo)得以實現(xiàn)。

　　3.控制經(jīng)營活動，提高經(jīng)營效率

　　全面預(yù)算可以看作是企業(yè)在年度經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開始之際根據(jù)預(yù)期未來計劃的結(jié)果對全年經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所做的授權(quán)批準(zhǔn)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)以年度預(yù)算作為預(yù)算期內(nèi)組織、協(xié)調(diào)各項生產(chǎn)經(jīng)營活動和管理活動的基本依據(jù)，可將年度預(yù)算細(xì)分為季度、月度等時間進(jìn)度預(yù)算，通過實施分期預(yù)算控制，實現(xiàn)年度預(yù)算目標(biāo)。當(dāng)計劃預(yù)算內(nèi)的各種業(yè)務(wù)活動實際發(fā)生時，控制和處理都會相對簡便順利，經(jīng)營效率也會因而提高。

　　4.增進(jìn)溝通和協(xié)同

　　企業(yè)預(yù)算的編制是從全局出發(fā)，圍繞企業(yè)總體目標(biāo)，協(xié)調(diào)各部門和單位工作的結(jié)果。它可以促使各部門和單位管理人員檢查自身的活動和其他各部門活動之間的關(guān)系，充分了解估計其他單位、部門發(fā)生及可能發(fā)生事件對自己部門的影響，以及自己部門可能對其他單位、部門的影響，從而加強(qiáng)同各部門和單位的聯(lián)系，使各部門和單位的工作得到協(xié)調(diào)，以保證企業(yè)整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　5.業(yè)績考核提供參照依據(jù)

　　通過對各部門和單位完成企業(yè)預(yù)算情況的分析，可以考核他們經(jīng)營業(yè)績的好壞，找出原因，分清責(zé)任，以便制定改進(jìn)措施，提高工作質(zhì)量。

　　三、內(nèi)部控制和預(yù)算管理的關(guān)系

　　通過以上對內(nèi)部控制和預(yù)算管理的簡單闡述，可以看出：預(yù)算管理是內(nèi)部控制中的一部分，加強(qiáng)預(yù)算管理是保證內(nèi)部控制有效實施的一個有力的手段；健全的預(yù)算管理能夠促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制的有效實施，而企業(yè)內(nèi)部控制的實施水平又在一定程度上影響著預(yù)算管理的水平。

    （一）預(yù)算管理的目標(biāo)也是企業(yè)內(nèi)部控制所要追求實現(xiàn)的目標(biāo)預(yù)算管理承載著企業(yè)的整體目標(biāo)，而內(nèi)部控制的最終追求就是實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)算管理與內(nèi)部控制的目標(biāo)方向是一致的。換句話說，內(nèi)部控制就是為了實現(xiàn)企業(yè)的預(yù)算管理目標(biāo)，全面預(yù)算對內(nèi)部控制有一定的統(tǒng)馭作用。

　?。ǘ┤骖A(yù)算管理是企業(yè)內(nèi)部控制的神經(jīng)，其它內(nèi)部控制措施要圍繞全面預(yù)算管理來系統(tǒng)落實內(nèi)部控制的措施涉及不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運營分析控制、績效考評制等，它們相互配合、相互關(guān)聯(lián)，形成企業(yè)的管理控制網(wǎng)絡(luò)。由于全面預(yù)算管理是能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法，在這個管理控制網(wǎng)絡(luò)中，預(yù)算管理控制應(yīng)處于核心地位，其它控制措施都是圍繞預(yù)算管理，為實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)來發(fā)揮效能的。有了預(yù)算管理體系，其它內(nèi)部控制措施才能更好地統(tǒng)一為企業(yè)內(nèi)部控制，實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　四、強(qiáng)化預(yù)算管理應(yīng)注意的問題

　?。ㄒ唬╊A(yù)算管理要形成“全員共識”

    預(yù)算管理工作不只是上層管理人員所關(guān)心的工作，是需要中層管理人員和基層員工全員參與的一項管理工作，只有上層、中層和基層對企業(yè)整體目標(biāo)和各自所應(yīng)承擔(dān)的目標(biāo)任務(wù)形成共識，方向一致，預(yù)算管理才能實現(xiàn)良好的經(jīng)營效果，否則，預(yù)算管理的效果會大打折扣。在現(xiàn)實的預(yù)算管理工作中，確實存在發(fā)生上下達(dá)不成共識的情況，上層管理者由于預(yù)算指標(biāo)的壓力，就將預(yù)算指標(biāo)的壓力簡單的通過預(yù)算分解層層傳遞，程序過于保密，而且對這樣的決定往往對下級不做出合理的解釋，硬是通過自己的權(quán)威來讓下級服從，不認(rèn)真聽取下級的呼聲，結(jié)果只會導(dǎo)致下級失去對上級及企業(yè)的責(zé)任心，不認(rèn)真執(zhí)行企業(yè)預(yù)算，最后只是一心算計如何從上級多搞錢、花錢，甚至導(dǎo)致預(yù)算管理完全失效，影響企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　（二）要嚴(yán)格預(yù)算管理工作的業(yè)績考核及獎懲

    企業(yè)預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)定期組織預(yù)算執(zhí)行情況考核，并根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況獎懲制度，嚴(yán)格落實獎懲措施，以提高預(yù)算管理工作的嚴(yán)肅性。只有全員嚴(yán)肅對待預(yù)算管理工作，才能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，才能實現(xiàn)單位、部門分解預(yù)算目標(biāo)，從而企業(yè)的整體目標(biāo)也才能得以實現(xiàn)。一旦考核獎懲不力，就會讓努力追求預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)的單位、部門及員工受到傷害，讓其對上層管理者及預(yù)算管理體制喪失信心，從而使預(yù)算管理流于形式，最終不利企業(yè)最終目標(biāo)的實現(xiàn)。

　?。ㄈ╊A(yù)算指標(biāo)不能作為業(yè)績考核唯一標(biāo)準(zhǔn)

    在現(xiàn)實的業(yè)績考核工作中，預(yù)算目標(biāo)指標(biāo)往往作為衡量實際完成指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，但由于預(yù)算是對計劃預(yù)測的量化，往往與實際情況有或大或小的差異。因此，對于個人或部門的業(yè)績考核不能呆板地根據(jù)實際業(yè)績與預(yù)算目標(biāo)的對比來決定，而主要要通過實際業(yè)績與以前的業(yè)績以及內(nèi)外環(huán)境的對比來決定，并把現(xiàn)實的戰(zhàn)略機(jī)會和困難的因素考慮進(jìn)來。

　　這樣才能保證考核結(jié)果的公平、公允和公正，保證被考核的單位、部門及人員心悅誠服地嚴(yán)肅對待預(yù)算管理。

　?。ㄋ模╊A(yù)算管理體系不只是下傳經(jīng)營壓力的工具

    在很多時候，預(yù)算管理被一些管理層只是當(dāng)成了自身的減壓工具，通過預(yù)算分解的功能層層傳遞壓力，來逃避壓力和責(zé)任。根據(jù)通用電氣前CEO杰克·韋爾奇對預(yù)算管理的理解，一種好的預(yù)算體制，應(yīng)能讓預(yù)算管理工作變成業(yè)務(wù)部門和總部之間的對話，共同關(guān)心現(xiàn)實世界的機(jī)遇和困難，共同來發(fā)現(xiàn)所有可能的業(yè)務(wù)增長的機(jī)會，分析經(jīng)營環(huán)境中真正的障礙，在他們的對話中雙方將共同確立一個增長目標(biāo)，也就是一個充滿了創(chuàng)意和靈感的關(guān)于明年工作的“運營計劃”，而作為目標(biāo)的數(shù)字也是雙方共同認(rèn)可的，一個所謂反映“最大努力”的目標(biāo)數(shù)字。

　　（五）預(yù)算編制不能過于單純依賴歷史數(shù)據(jù)

    在現(xiàn)實的管理工作中，有部分企業(yè)單位編制預(yù)算、分解指標(biāo)過于簡單，往往依據(jù)上一年度實際發(fā)生的收入、成本、利潤數(shù)據(jù)，增加或減少幾個百分點就當(dāng)作下一年度的預(yù)算管理目標(biāo)，而不是在企業(yè)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，以上一年度實際狀況為基礎(chǔ)，結(jié)合本企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展情況，綜合考慮預(yù)算期內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策變動、行業(yè)市場狀況、產(chǎn)品競爭能力、內(nèi)部環(huán)境變化等因素對生產(chǎn)經(jīng)營活動可能造成的影響，根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點和工作實際編制相應(yīng)的預(yù)算。導(dǎo)致預(yù)算與實際情況偏差過大，要么預(yù)算目標(biāo)很難實現(xiàn)，要么實現(xiàn)的預(yù)算目標(biāo)只是他們力所能及的一小部分。

　　預(yù)算管理就是一種內(nèi)部控制，強(qiáng)化預(yù)算管理，就必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，就必須運用內(nèi)部控制的理論來指導(dǎo)預(yù)算管理的有效實施。

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