一、我國收費公路發(fā)展運行中存在的問題
一是收費站點過多過濫。到2005年，我國公路收費站點約有5000多個，在一定程度上降低了公路通行效率。
二是收費標準不一，有的地方偏高。一些地方政府在審批收費標準時，沒有嚴格進行成本核算，沒有考慮社會承受能力，增加了企業(yè)運輸成本，影響了公路運輸企業(yè)的市場競爭力。
三是收費期限執(zhí)行不嚴。一些地方審批收費期限時不做科學預測，按最高期限掌握，還有個別收費站到期不撤，擅自延長收費期限，加重了社會負擔。
四是收費養(yǎng)人現(xiàn)象依然存在。有些收費站任意增加人員編制，加大了管理成本，而這部分負擔最終轉嫁給社會。
五是資金管理亟待加強。亂用、挪用資金情況時有發(fā)生。
六是公路收費權益轉讓行為尚待規(guī)范。有些地方政府越權審批轉讓，有的轉讓未依法進行資產(chǎn)評估，致使國有資產(chǎn)流失。
這些問題的存在，給收費公路的管理帶來了不利影響，歸納起來主要有以下方面：一是降低了收費公路通行能力；二是增加了收費公路使用者的負擔，損害了使用者的利益；三是導致國有資產(chǎn)流失，損害了國家利益；四是加大了收費公路管理成本；五是增加了道路運輸成本，客觀上制約了道路運輸事業(yè)的發(fā)展，影響了企業(yè)市場競爭力；六是收費公路債務積淀逐年增加，償還本息壓力過大，影響了公路建設可持續(xù)發(fā)展；七是損害了交通部門聲譽和社會形象。
二、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的提出
鑒于以上原因，國務院第61次常務會議討論通過并于2004年11月1日發(fā)布實施《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》第十一條明確規(guī)定“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以盈利為目的的法人組織。省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域類的政府還貸公路，可實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，也就是說要求對收費還貸公路實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。
但通過筆者了解，目前我國絕大部分收費還貸公路實行的還是“一路一收費”、“一個收費項目一收費”的按收費項目獨立核算模式，但同時也很慶幸的了解到，一種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的收費公路貸款新辦法正在江蘇省揚州市試行，通過新成立的市收費公路管理中心，解決該市收費還貸公路出現(xiàn)的貸款額巨大、收費額下降、收不抵息、收貸失衡的狀況。相信隨著收費公路進一步發(fā)展壯大，將會有越來越多的省市實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還” 這一模式，償還收費還貸公路建設貸款和有償投資及新增收費項目投資債務。
什么是收費還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”呢？從概念上講，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是指將所有的政府還貸公路收入、支出集中使用管理，由政府行政職能部門或者組建的代表政府的公用事業(yè)法人統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一向銀行還款。國際上對收費公路管理也不乏“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，其中日本道路公司就是這樣一個組織。
三、實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的必要性
筆者通過分析收費公路管理中存在的諸多問題，認為加快收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有以下必要性。
（一）有利于解決管理體制混亂及運行模式不科學問題。從我國20多年公路快速發(fā)展的實際來看，目前我國收費公路的總里程已經(jīng)達到10萬多公里，其中政府收費還貸公路占到80%以上，是我國收費公路的主體，在收費公路快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。
一是管理體制多頭，多種管理體制并存，有的隸屬于高速公路管理部門，有的屬于省交通廳或者各級公路局，有的屬于地市交通局，甚至縣交通局，行業(yè)管理不到位。
二是運行模式欠科學。目前政府還貸收費公路均以建設項目為單位實行分段管理模式，一方面客觀上造成公路收費站點過多過密的不合理現(xiàn)象。另一方面管理機構、人員和設備分段重復設置，造成資源浪費，管理成本增加，效率低下。
由省級公路管理機構對本轄區(qū)內(nèi)的收費站點和收費公路進行統(tǒng)一管理，可以有效地避免上述問題的發(fā)生，從而促進收費還貸公路健康發(fā)展。
�。ǘ敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度有許多很明顯的優(yōu)點
1.通過實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”可以對收費站點的設置進行統(tǒng)籌規(guī)劃和建設，可以撤銷一些收費額少和根本無法償還貸款本息的收費站，能夠從根本上減少收費站數(shù)量，防止收費資金被截流和挪用，提高融資能力和路網(wǎng)運行效率，實現(xiàn)公路的良性發(fā)展。
2.通過對收費站統(tǒng)一定員定崗定預算，能夠減少收費人員，降低管理成本，解決收費養(yǎng)人問題，同時可以加強資金監(jiān)管力度，提高還貸能力和貸款融資能力，降低還貸風險和融資成本。
3.實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”并通過建立“撤站還貸平衡資金”，可以提高經(jīng)濟落后和邊遠地區(qū)建設收費還貸公路的融資能力，減輕還貸壓力。
4.實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度還可以通過規(guī)模經(jīng)營，促進技術進步，實行“一卡通”，實現(xiàn)不停車交費，大大提高路網(wǎng)運行效率。
5.實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有利于收費還貸公路養(yǎng)護。公路通行費收入只能用于兩個方面，一是維持收費公路正常運行所需要的養(yǎng)護和管理費用，二是償還收費公路建設的貸款和有償集資款。實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”可以嚴格遵守“收支兩條線”，確保公路養(yǎng)護資金足額到位，有利于從根本上解決通行費收入被擠占、挪用。
四、實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式探討
關于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的具體做法和要求，目前還沒有統(tǒng)一。目前河南、湖北和陜西等省已經(jīng)開始摸索試行這項制度。河南省實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”后，將各縣、市收費公路的收費和債務全部收到省公路局，實行直接管理，由省公路局向銀行統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一還款。湖北省只將各縣、市的收費公路收到省公路局，債務仍由各市承擔，省公路局統(tǒng)一貸款，各市分別還貸。陜西省也將在2006年出臺《陜西省收費公路管理辦法》，逐步建立國省道二級還貸公路統(tǒng)貸統(tǒng)還制度，整合資源，優(yōu)化公路收費站點布局。
筆者建議“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度應包括以下“六統(tǒng)一”。
一是統(tǒng)一收費管理。全省收費還貸公路通行費由省公路部門實行收支兩條線管理，繳入省級財政專戶，統(tǒng)一管理，扣除“撤站還貸平衡資金”后，全額返還收費管理單位，用于還本付息及養(yǎng)管經(jīng)費。
二是統(tǒng)一票證管理。全省收費還貸公路通行費票據(jù)由省財政廳統(tǒng)一印制，省交通廳統(tǒng)一發(fā)放。
三是統(tǒng)一預算管理。全省收費還貸公路通行費收支預算由省財政廳、省交通廳統(tǒng)一下達。
四是統(tǒng)一收費標準。對全省收費還貸公路收費標準進行適度調(diào)整，實現(xiàn)全省統(tǒng)一收費標準。
五是統(tǒng)一繳納稅費。由省交通廳統(tǒng)一向省級稅務部門和財政部門代扣繳納水利建設基金等稅費。
六是統(tǒng)一建立“撤站還貸平衡資金”。從各收費站上解的通行費中，按一定比例集中收取部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，由省交通廳統(tǒng)籌安排，專門用于被撤銷的收費站點遺留債務及貧困地區(qū)收費站還貸補助。
這里需要特別強調(diào)的，一方面應逐步減少或撤銷二級公路收費站，以網(wǎng)化的高速公路收費站為主，帶動全省收費公路還貸。另一方面應由省交通廳、財政廳出面與省級商業(yè)銀行協(xié)調(diào)，簽署打包貸款協(xié)議，以全面解決收費公路貸款融資難問題。
