一、我國現(xiàn)行個人所得稅制存在的主要問題
1994年的稅制改革，將原有的個人所得稅、個人收入分配調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅合并為現(xiàn)行個人所得稅。從10多年的運(yùn)行效果看，現(xiàn)行個人所得稅制在增加國家財政收入、調(diào)節(jié)社會收入分配、完善稅收杠桿調(diào)控體系等方面，都發(fā)揮了很好的作用，基本形成了一套較為完善的制度。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，個人所得稅制度在運(yùn)行過程中也逐漸暴露出一些弊端，與當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)生活不相適應(yīng)，嚴(yán)重妨礙了應(yīng)有功能的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：
�。ㄒ唬┓诸愓n稅模式弊端多我國目前的個人所得稅采用分類所得稅制。這種模式將應(yīng)稅項目劃分為11大項，采用9套稅率，有的采用按月征收；有的采用按月預(yù)繳，年終匯算清繳；有的則采用按次征收方式。屬于同一納稅人的各種不同類型所得，如工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、財產(chǎn)租賃所得等，都要以各自獨(dú)立的方式分別納稅。雖然這種課稅模式具有納稅人無需申報、源泉扣繳、稅務(wù)工作量小、課征方便等優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻暴露出不少問題。一是缺乏公平性，不能全面反映納稅人的真實(shí)納稅能力，難以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)和公平稅負(fù)的原則。相同收入額的納稅人會由于他們?nèi)〉檬杖氲念愋停椖浚┎煌袚?dān)不同的稅負(fù)。二是容易誘發(fā)逃稅和避稅行為，導(dǎo)致稅款流失。三是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國個人所得稅的費(fèi)用扣除實(shí)行綜合扣除辦法，即定額扣除與定率扣除相結(jié)合。現(xiàn)行個人所得稅制沒有充分考慮納稅人的各種負(fù)擔(dān)，自然也就不能按照納稅人的負(fù)擔(dān)能力，貫徹稅收公平的原則。
�。ǘ┱鞴軝�(quán)歸屬不當(dāng)首先，個人所得稅具有調(diào)節(jié)收入分配的功能。公平分配的職能應(yīng)主要屬于中央政府而非地方政府。征管權(quán)歸屬地方，顯然不利于收入分配職能的實(shí)現(xiàn)。其次，個人所得稅是國際稅收涉及的主要稅種，歸地方征管不利于維護(hù)國家的稅收管轄權(quán)和處理國家與國家之間的稅收分配關(guān)系。最后，個人所得稅的納稅人和征稅對象流動性大，稅收來源在地區(qū)間縱橫交錯，將它劃歸地方，不僅增加地方征管的難度，而且會造成稅源流失和地區(qū)間稅負(fù)不公平。
（三）稅收征管不力個人所得稅是所有稅種中納稅人最多的稅種，征管工作量相當(dāng)大，必須有一套嚴(yán)密的征管制度來保證。我國目前實(shí)行的代扣代繳和自行申報納稅兩種征收方法，在實(shí)際操作中出現(xiàn)一些問題：一是代扣代繳難落實(shí)。近年來全國稅務(wù)專項檢查和國務(wù)院開展的財政稅務(wù)大檢查都揭示，個人所得稅征管中的代扣代繳問題嚴(yán)重，一些代繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)作虛假申報，或公然不履行代扣代繳義務(wù)，以致出現(xiàn)“逢查必有漏”的現(xiàn)象。二是自行申報制度不健全。目前還沒有健全的可操作的個人申報法規(guī)和個人財產(chǎn)登記核查制度，許多達(dá)到征稅標(biāo)準(zhǔn)的納稅人，只要不“自行申報”，又無人檢舉揭發(fā)，就可以輕易地逃避納稅。
二、國外個人所得稅制度的發(fā)展趨勢個人所得稅制度是稅收制度的重要組成部分，它的發(fā)展是一種經(jīng)濟(jì)制度的成長和完善過程。盡管各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，社會制度和政治體制各異，個人所得稅的政策目標(biāo)也有差別，但個人所得稅的發(fā)展趨勢卻相似。集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）由分類所得稅模式發(fā)展到綜合所得稅模式美國是典型的一直實(shí)行綜合所得稅的國家。法國、德國等最初采用分類所得稅，后來仿效美國，將所得稅改為綜合所得稅。從歐洲的現(xiàn)狀看，所有西歐國家的個人所得稅課稅模式均為綜合所得稅制，二戰(zhàn)末期，葡萄牙、意大利、比利時、西班牙、希臘等國實(shí)行過分類綜合所得稅制，但先后轉(zhuǎn)向了綜合所得稅制。隨著綜合稅制在歐洲各國普通推行，拉美地區(qū)的一些國家也紛紛轉(zhuǎn)向綜合課稅模式，亞洲、大洋洲的國家，絕大部分實(shí)行綜合所得稅課稅制度。
（二）征管權(quán)一般歸中央在以所得稅為主體稅制結(jié)構(gòu)模式的國家中，個人所得稅的立法權(quán)和征收權(quán)都集中于中央政府，其主要原因是：（1）國家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要。幾乎所有國家都把個人所得稅作為宏觀調(diào)控的重要工具，中央政府在全社會范圍內(nèi)通過個人所得稅制的運(yùn)用，發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用。（2）協(xié)調(diào)國際稅收關(guān)系的需要。個人所得稅是國際稅收關(guān)系涉及的主要稅種之一，只有中央政府才能代表國家維護(hù)國家主權(quán)，處理國家之間的稅收分配關(guān)系。（3）實(shí)行分稅制劃分稅種的需要。個人所得稅納稅人流動性大、稅基寬廣、稅源充足，歸中央政府統(tǒng)一組織征收管理，不但可以提高征管效率，還可以避免造成相同所得稅而不同地區(qū)的納稅人稅負(fù)不同。
�。ㄈ┵M(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和辦法越來越科學(xué)合理關(guān)于個人所得稅的費(fèi)用扣除項目與方法，各國做法不一，扣除項目大體包括：與獲取所得直接有關(guān)的費(fèi)用，與獲取所得必須的各項生活開支，以及意外損失、慈善性與公益性捐贈和其他必要的費(fèi)用等。但綜觀各國的通行做法，扣除項目一般包括成本費(fèi)用和生計費(fèi)用兩部分內(nèi)容。成本費(fèi)用的扣除形式多采用按實(shí)列支或在限額內(nèi)列支的方式，只允許扣除與取得收入有關(guān)的正常和必要的費(fèi)用；生計費(fèi)用是扣除制度的核心內(nèi)容，各國大多根據(jù)贍養(yǎng)人口及狀況、已婚未婚、年齡大小等因素進(jìn)行扣除。同時，扣除項目數(shù)額都采用指數(shù)化的辦法，避免通貨膨脹對個人生活水平的影響。
�。ㄋ模┳孕猩陥竽Ｊ降靡云毡閼�(yīng)用個人所得稅的征收辦法可以分為自行申報制和源泉扣繳制。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家以自行申報制為主要征收方式，同時堅持由雇主扣繳個人所得稅和納稅人分期預(yù)付稅款的制度。許多發(fā)展中國家在實(shí)行源泉扣繳制的同時，逐步加大了自行申報納稅的實(shí)施力度。個人納稅申報表一般由計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)處理，報表的稽核由稅務(wù)部門采用抽樣選擇的方式來進(jìn)行，形成了由源泉扣繳、分期預(yù)付稅款、自行申報和稅務(wù)部門稽核構(gòu)成的征收模式———自行申報模式。
三、改革和完善我國個人所得稅的基本對策針對我國個人所得稅運(yùn)行中出現(xiàn)的一些弊端，必須采取行之有效的對策，在借鑒國際上多種做法的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行改進(jìn)，再加以規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，主要包括：
（一）適時采用綜合課稅模式從個人所得稅征管模式演變過程來看，發(fā)達(dá)國家大體經(jīng)歷了由分類課征到綜合課征兩個階段。綜合所得稅制是指將納稅人在一定時期內(nèi)（1年）各種不同來源的所得綜合起來，減去法定減免和扣除項目的數(shù)額后，就其余額按累進(jìn)稅率計征所得稅的一種課征制度。綜合所得稅制的優(yōu)點(diǎn)，在于它最能體現(xiàn)納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平，同時還不縮小其稅基，體現(xiàn)支付能力或量能課稅原則。我國稅制模式的選擇必須和現(xiàn)階段的實(shí)際情況相適應(yīng)。我們應(yīng)該選擇的綜合所得課稅模式也是在分類課稅基礎(chǔ)上的綜合。具體設(shè)想是，對個人的各項所得，先以預(yù)繳稅款的方式征收分類所得稅，在納稅年度終了后再綜合其全年所得實(shí)行匯算清繳，多退少補(bǔ)，對應(yīng)稅所得超過一定數(shù)量以上的部分，則按超額累進(jìn)稅率計征。這種課稅模式，既可以保持我國傳統(tǒng)上的源泉扣繳方法，簡化征收手續(xù)，又能對高收入者進(jìn)行監(jiān)控，以雙保險機(jī)制強(qiáng)化個人所得稅的征管。
�。ǘ┌颜鞴軝�(quán)劃歸中央，使之成為中央稅或共享稅將個人所得稅劃歸國家稅務(wù)局征管，使之成為中央稅或中央地方共享稅，從理論上看，這是適應(yīng)實(shí)行分稅制稅收管理體制，劃分中央稅和地方稅應(yīng)遵循的原則，即效率原則、適應(yīng)原則和恰當(dāng)原則的要求。從國際慣例看，實(shí)行分稅制的國家都把個人所得稅列為中央稅或中央地方共享稅，由中央政府負(fù)責(zé)征收。因?yàn)閭�人所得稅不僅具有調(diào)節(jié)分配公平和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，而且涉及國際稅收權(quán)益的協(xié)調(diào)，尤其是加入WTO后，這種協(xié)調(diào)顯得更為重要。
�。ㄈ┮�(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和方法在個人所得稅制建設(shè)中，費(fèi)用扣除是一個至關(guān)重要的問題。一般來看，個人所得稅的費(fèi)用扣除大體上分為兩個部分：一是生存和發(fā)展所必需的生計費(fèi)；二是為取得收入必須支付的有關(guān)費(fèi)用。改革的目標(biāo)是采用綜合扣除法。在源泉扣繳時，各項所得應(yīng)依其性質(zhì)分別進(jìn)行必要費(fèi)用扣除，可采取標(biāo)準(zhǔn)扣除和分項扣除相結(jié)合的方法；在綜合所得合并納稅時，應(yīng)進(jìn)行定額生計扣除，主要通過考慮贍養(yǎng)人口數(shù)量、年齡和健康狀況等因素加以確定，并可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行物價指數(shù)調(diào)整，使其免受通貨膨脹的影響。此外，還可以規(guī)定一些特殊扣除，如醫(yī)藥費(fèi)、教育費(fèi)等，以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)。
�。ㄋ模└倪M(jìn)征管方式，健全各種配套措施普遍推行個人所得稅自行申報制度，建立源泉扣繳和自行申報制相結(jié)合的征管模式，除了平時按月或按次預(yù)扣外，年終還要自行申報納稅。這是世界各國普遍采用的模式，是稅收征管模式的國際發(fā)展趨勢和方向。我國實(shí)行的個人存款實(shí)名制為個人所得稅的自行申報制度奠定了基礎(chǔ)，但在推行過程中，還應(yīng)做好以下工作：（1）建立個人所得稅法及有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定的公開制度，增進(jìn)稅法的透明度。（2）建立完善稅務(wù)代理制度，為推行自行申報納稅制度提供社會化或?qū)I(yè)化服務(wù)。（3）加快計算機(jī)稅收信息系統(tǒng)的開發(fā)步伐，建立以電腦化為主要標(biāo)志的現(xiàn)代化管理系統(tǒng)。（4）進(jìn)一步調(diào)整偷逃個人所得稅行為的標(biāo)準(zhǔn)，從重處罰那些不申報者或申報不實(shí)者。
（作者單位：廣東嘉應(yīng)學(xué)院）
