政府非稅收入管理改革是綜合財政改革的重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能、深化收支兩條線改革的重要舉措。交通事業(yè)單位收費因在政府非稅收入構(gòu)成中占據(jù)重要比例，而成為改革的重點。公路運輸事業(yè)單位采用收入分級管理的模式，收費相對集中，將被要求率先完成非稅收入管理改革設(shè)定的目標。收費項目納入政府非稅收入項目，銀行收入過渡賬戶取消，政府非稅收入改革對公路運輸事業(yè)單位影響重大。本文試圖就公路運輸事業(yè)單位政府非稅收入改革涉及問題做初步探討，以結(jié)合實際理清思路提高認識，積極適應(yīng)政府非稅收入改革。
一、 政府非稅收入管理改革基本內(nèi)容
政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。政府非稅收入管理改革，就是按照健全公共財政體制的要求，全面推行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的新型管理運作模式，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效和有序的政府非稅收入管理新體制，實現(xiàn)政府非稅收入“國家所有、政府調(diào)控、財政管理”。政府非稅收入管理包括征收管理、預(yù)算管理和票據(jù)管理等。各省相繼成立非稅收入管理機構(gòu)，按照“先試點，后推開；先省級，后市縣；先部分單位，后所有單位”的原則，對原預(yù)算外資金收入逐步實施政府非稅收入管理。
二、非稅收入項目管理
公路運輸事業(yè)單位收入主要來源于行政事業(yè)性收費項目，如公路運輸管理費、維修行業(yè)管理費、駕培行業(yè)管理費、證照工本費等。這些收費項目納入非稅收入管理后，屬于政府非稅收入項目。其發(fā)展趨勢如何，如何管理，直接關(guān)系事業(yè)和單位的發(fā)展有無資金來源。
（一） 收費項目有減少趨勢
從政策規(guī)定看，行政事業(yè)性收費項目非稅收入管理后，仍然必須嚴格執(zhí)行收支兩條線管理、預(yù)算外資金管理和近年出臺的《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》、《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》等的規(guī)定。這些政策均嚴格限定行政事業(yè)性收費項目的設(shè)立和收費標準，控制行政事業(yè)性收費規(guī)模，對一些新增收費項目還有具體限制規(guī)定。結(jié)合公路運輸行業(yè)具體特點，許多新增項目又屬限制之列。如：公路運輸事業(yè)單位管理的車輛和人員流動性大，一地繳費全國認可，但設(shè)立在全國范圍內(nèi)實施的收費項目，須經(jīng)中央部門申請及批準。公路運輸事業(yè)單位組織的從業(yè)人員資格考試，是安全管理和行業(yè)管理的基礎(chǔ)，但未經(jīng)過人事部或勞動保障部批準的非強制考試，不允許征收行政事業(yè)性收費。
從政策執(zhí)行看，為樹立效能政府形象，深化收支兩條線改革，治理向企業(yè)亂收費，各省陸續(xù)取消了一些收費項目，如維修管理費、證照工本費等，降低了一些項目的收費標準。
從收費項目屬性看，公路運輸事業(yè)單位的收費項目，除少量為成本補償性收費，基本屬于管理類的收費，按理應(yīng)予取消。理由為：1.單位被授權(quán)代表政府履行基本職能，屬于份內(nèi)之事，應(yīng)由預(yù)算撥款安排支出，不應(yīng)再對管理對象收取管理費；2.由行業(yè)管理單位收費容易造成收費養(yǎng)人，片面考慮部門和局部利益；3.容易造成工作重點偏離，從行業(yè)管理轉(zhuǎn)向收費管理，甚至變成管理就是收費。
（二）行業(yè)管理工作需要財力保障
《中華人民共和國道路運輸條例》頒布實施，公路運輸事業(yè)單位由行政部門委托的執(zhí)法機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)授權(quán)的執(zhí)法機構(gòu)，機構(gòu)確立，工作內(nèi)容進一步明確，主要是維護道路運輸市場秩序、保障道路運輸安全，保護道路運輸有關(guān)各方當事人的合法權(quán)益、促進道路運輸業(yè)的健康發(fā)展。為了貫徹“三個服務(wù)”，公路運輸事業(yè)單位還需加大對車輛、人員和安全管理及執(zhí)法監(jiān)督的財力投入。有的省還賦予公路運輸管理事業(yè)單位新的工作職責(zé)，如出租汽車、汽車租賃、物流和高速公路服務(wù)區(qū)的管理工作。事權(quán)明確，必須有相應(yīng)的財權(quán)保障。按照公共財政理論，屬于為社會或者行業(yè)提供公共產(chǎn)品的單位，其經(jīng)費理應(yīng)由公共財政負擔(dān)。
�。ㄈ┳龊檬召M項目的保持和轉(zhuǎn)化工作
公共財政來源主要是稅收收入和非稅收入。在燃油稅改革實施前，公路運輸事業(yè)單位經(jīng)費來源是政府非稅收入。要做好收費項目的保持工作，嚴格對照收費政策，按照政府非稅收入管理的要求，加強現(xiàn)有收費項目的管理。公示收費項目和標準，結(jié)合原有收繳模式的優(yōu)點，從收繳管理、預(yù)算管理和票據(jù)管理等方面，制定詳細的管理辦法和工作流程，宣傳到位、執(zhí)行到位，積極配合非稅收入管理機構(gòu)，按照規(guī)定范圍和標準足額征收。實施燃油稅改革，要做好非稅收入項目向稅收項目的轉(zhuǎn)化工作。公路運輸管理費基本可以納入燃油稅征收。對省級設(shè)立的收費項目也要力爭納入燃油稅征收，如果不能納入，仍要作為政府非稅收入項目，不能取消。省級收費項目，是各省結(jié)合中央賦予的事權(quán)要求和地區(qū)特點審慎設(shè)立的，經(jīng)過多次壓縮，有的已成為單位的重要經(jīng)濟來源。這些項目可以向稅收項目轉(zhuǎn)化，但相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付水平不能低于現(xiàn)有非稅收入水平。不能納入予以保留的省級收費項目還應(yīng)考慮經(jīng)濟發(fā)展水平適度提高征收標準。
三、非稅收入會計處理
公路運輸事業(yè)單位對征收環(huán)節(jié)的非稅收入是否進行會計核算目前認識不一，形成原因主要是單位的財務(wù)管理范圍和會計核算范圍不一致。公路運輸管理事業(yè)單位原來都是自收自支事業(yè)單位，納入預(yù)算管理后，如果政府不調(diào)控資金，超預(yù)算征收資金暫作為上年結(jié)余留給單位使用。從財務(wù)管理角度，需要對上年結(jié)余的來源和結(jié)存數(shù)全面掌握。有的認為會計核算應(yīng)及時跟進，有的認為不進行會計核算采用其它方式處理，只要能滿足財務(wù)管理的要求。
�。ㄒ唬┰谡魇窄h(huán)節(jié)不需要進行會計核算
根據(jù)《事業(yè)單位會計準則》，資產(chǎn)是事業(yè)單位占有或者使用的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源。但是公路運輸管理事業(yè)單位對征收環(huán)節(jié)的政府非稅收入既不能占有也不能使用，已不符合資產(chǎn)會計核算的定義。其理由是：1.“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”是非稅收入管理的基本原則。2.各級財政部門是政府非稅收入征收主管機關(guān)，非稅收入可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收。征收主體變更，原執(zhí)收單位最多是受委托開展征收工作。3.單位取消銀行收入過渡戶，非稅收入直接繳入金庫或者政府非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。4.財政部門是非稅收入票據(jù)管理機關(guān)，非稅收入票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷、檢查及其他監(jiān)督管理工作均由財政部門負責(zé)。改變原由交通主管部門印制發(fā)放票據(jù)，基層單位向主管單位繳銷票據(jù)的管理模式。5.非稅收入納入預(yù)算管理。2004年開始，公路運輸管理費納入預(yù)算管理，逐步取消自收自支管理模式。隨著收支脫鉤管理范圍的擴大，收入全額上繳國庫，支出與其執(zhí)收的政府非稅收入不再掛鉤，統(tǒng)一由財政部門按照單位履行職能需要核定的預(yù)算予以撥付。
�。ǘ⿲崉�(wù)處理
單位對非稅收入的具體處理，有的省規(guī)定原執(zhí)收單位按賬外設(shè)置收入備查簿進行處理。執(zhí)收單位的行政事業(yè)性收費繳存國庫或非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶，單位憑一般繳款書回執(zhí)聯(lián)登記收入備查簿。收入備查簿按收費項目分類，涉及分成收入及需要考核收費績效的，還需按繳款單位類別登記計算征費額。定期與政府非稅管理機構(gòu)對賬，在考慮未達賬項的同時，還要對繳費單位等明細資料進行充分核對。重視對賬工作的重要性，及時核對，按期編制收費報表。有的省對原執(zhí)收單位會計核算沒有具體規(guī)定，可能初衷就是這些單位不需要進行會計處理，各單位根據(jù)自身實際統(tǒng)籌安排。總之，單位會計核算不反映上年結(jié)余的來源及結(jié)存數(shù)，只反映本年預(yù)算批復(fù)安排的經(jīng)濟內(nèi)容。
實際操作中，為了充分發(fā)揮會計核算的準確性、完整性和容易核對及會計資料容易保存的諸多優(yōu)勢，我們也嘗試將委托收取和繳納的非稅收入通過賬務(wù)設(shè)置過渡科目來反映。按照收費項目和繳費單位類別登記發(fā)生額，月末按匯總數(shù)轉(zhuǎn)出結(jié)平。全年累計發(fā)生額，就是各收費項目按繳費單位的年度征收額。對照本年預(yù)算執(zhí)行情況，其差額就是年度結(jié)余。對收費頻次少的單位，可以避免增設(shè)工作崗位，另建工作流程，固定專人負責(zé)登記管理收入備查賬簿。
四、非稅收入營業(yè)稅管理
行政事業(yè)性收費是否繳納營業(yè)稅一直有爭議，納入非稅收入項目管理后問題將更突出。因為公路運輸事業(yè)單位的收費有的是省級委托市縣代為收取的項目，有的還涉及省市縣分成。在市縣繳納營業(yè)稅后，繳入省非稅收入管理機構(gòu)的收入必然減少，與規(guī)定的收費標準不吻合，分成比例也將改變，有關(guān)收費文件還需重新修改。
�。ㄒ唬┯嘘P(guān)營業(yè)稅的政策規(guī)定
1.1994年《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，應(yīng)稅勞務(wù)需要繳納營業(yè)稅；在其實施細則中規(guī)定，立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)自己直接收取的，國務(wù)院、省級人民政府或其所屬財政、物價部門以正式文件允許收費，而且收費標準符合文件規(guī)定的收費不征營業(yè)稅。
2.為區(qū)分行政事業(yè)單位的營業(yè)性收費和行政事業(yè)性收費，1997年財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于調(diào)整行政事業(yè)性收費（基金）營業(yè)稅政策的通知》指出，凡經(jīng)中央及省級財政部門批準納入預(yù)算管理或財政專戶管理的行政事業(yè)性收費、基金，無論是行政單位收取的，還是由事業(yè)單位收取的，均不征收營業(yè)稅。這里對征收主體和收費管理形式規(guī)定了兩個符合條件，符合條件不征營業(yè)稅。
3.為解決稅務(wù)機關(guān)如何區(qū)分及實際操作，2000年財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于下發(fā)不征收營業(yè)稅的收費（基金）項目名單（第三批）的通知》規(guī)定，未納入財政預(yù)算管理或財政專戶管理，或雖已納入財政預(yù)算管理、財政專戶管理但未列入名單的收費（基金）項目，一律按規(guī)定征收營業(yè)稅。
目前在實際執(zhí)行中，稅務(wù)機關(guān)對收費項目是否按規(guī)定應(yīng)繳營業(yè)稅，其判斷主要依據(jù)就是看是否已納入營業(yè)稅免稅名單。公路運輸管理費屬于中央收費，已納入中央免稅名單。省級設(shè)立的收費項目有的已納入省免稅名單，有的尚未納入。
（二） 如何區(qū)分經(jīng)營性及行政事業(yè)性收費
區(qū)分公路運輸單位的經(jīng)營性收費和事業(yè)性收費，直接影響其是否屬于營業(yè)稅的應(yīng)稅勞務(wù)，是否應(yīng)繳營業(yè)稅。一是看是經(jīng)營主體是自愿等價有償收費還是事業(yè)單位依靠國家權(quán)力的強制收費；二是看使用稅務(wù)發(fā)票還是非稅收入票據(jù)；三是看是否納入行政事業(yè)性收費（政府非稅收入）目錄或行政事業(yè)性收費許可證。
按照政策規(guī)定和征稅目的分析，公路運輸事業(yè)單位的非稅收入項目不應(yīng)繳納營業(yè)稅。因為征收主體是非稅收入管理機構(gòu)，嚴格按照收費文件和標準收費，已經(jīng)納入財政預(yù)算管理，并已納入行政事業(yè)性收費目錄，屬于強制性收費。實際工作中，公路運輸事業(yè)單位應(yīng)積極做好收費項目納入省級免稅目錄的工作。政府非稅收入管理機構(gòu)也應(yīng)做好指導(dǎo)工作，是否可以統(tǒng)一考慮納入政府非稅收入目錄的行政事業(yè)性收費不繳營業(yè)稅。稅務(wù)機關(guān)在判定時，應(yīng)該考慮是否屬于營業(yè)稅項目，也可以考慮屬于政府行政事業(yè)性收費目錄或行政事業(yè)性收費許可證內(nèi)的項目認定不繳營業(yè)稅。如果應(yīng)該繳稅，公路運輸事業(yè)單位就要做好協(xié)調(diào)溝通工作，提請相關(guān)收費文件及時修訂，落實具體納稅環(huán)節(jié)，明確是在市縣還是在省級繳納，是通過收入扣除還是通過支出預(yù)算安排。
