本文以揚州市公路管理部門在江蘇省率先試行普通收費公路 “統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式為例，闡述了試行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式的背景，對該模式的優(yōu)勢和作用進(jìn)行了分析，指出了試行中暴露的一系列問題和缺陷，對下一步的發(fā)展提出了展望。
近幾年來，隨著省、市高速公路的建成通車，普通干線公路網(wǎng)化的逐步完善以及城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，普通收費公路的通行車輛大幅分流，揚州市車輛通行費收入急劇下降，每年僅付息就存在數(shù)千萬元的缺口。同時，受公路自身屬性、國家宏觀調(diào)控、金融貨幣政策和投資主體單一等諸多因素影響，收貸失衡異常嚴(yán)重，公路管理部門正承受著日趨沉重的債務(wù)壓力，所帶來的財務(wù)風(fēng)險已對系統(tǒng)內(nèi)正常的公路養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)路費征收及其他行政性管理工作造成危害。目前，經(jīng)省級有關(guān)部門批準(zhǔn)，揚州市普通收費公路承擔(dān)的貸款額度為19.4億元，賬面實際貸款達(dá)17億元，年需支付利息近億元。全市每年通行費收入總額經(jīng)省級主管部門扣除水利和重點建設(shè)基金、必需的專線養(yǎng)護(hù)和管理費用后，剩余的資金已不足以支付貸款利息，原先靠貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展的普通收費公路已陷入困境，舉步維艱。
針對收費公路發(fā)展過程中出現(xiàn)的突出問題，為積極探索一條當(dāng)前適合我省公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路，根據(jù)《收費公路管理條例》明確的我國公路事業(yè)發(fā)展基本原則和收費公路發(fā)展方向，2004年底，江蘇省交通廳決定對揚州市境內(nèi)所管普通收費公路試行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”模式（簡稱“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式），其做法和目的是：依法成立非盈利性的市級收費公路管理中心，以市為主，省市兼顧，通過提高市收入返還比例，整合收費公路資源，科學(xué)布局收費站點，挖掘收費增長潛力，提高綜合收費效益，構(gòu)建收費公路融資平臺，增強融資能力，化解不良債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范收費行業(yè)管理，提高服務(wù)水平和整體路網(wǎng)運行效率，實現(xiàn)收費公路可持續(xù)發(fā)展。
一、“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式的優(yōu)勢和作用
1.有利于合理規(guī)劃境內(nèi)站點布局，提高收費公路整體效能。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公路布局發(fā)生了重大變化，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)逐步完善，相互替代的通行線路日趨增多，各收費站點之間的依存程度越來越大，若撤消一個收費站或新開通一條公路，很容易引起轄區(qū)內(nèi)路網(wǎng)交通流量的重大變化，甚至?xí)䦟?dǎo)致部分站點形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響通行費收入。這對現(xiàn)行“一路一站”的設(shè)置方式及獨立承擔(dān)收費還貸的管理模式帶來了巨大沖擊。試行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式后，管理中心可著手調(diào)研和規(guī)劃，想方設(shè)法爭取政策，按照科學(xué)合理的要求適時調(diào)整站點布局，將一站一點設(shè)置成一站多點，穩(wěn)定收入，挖掘增收潛力，實現(xiàn)站點布局的最優(yōu)化和收費資源效益的最大化。此外，實行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式后，更加有利于全市普通收費公路的統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范管理，統(tǒng)一推行專業(yè)化、市場化養(yǎng)護(hù)模式，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，做大做實做強收費公路。同時還有利于收費管理的技術(shù)革命，為實現(xiàn)收費公路管理的數(shù)字化、現(xiàn)代化，實現(xiàn)收費系統(tǒng)高效、統(tǒng)一、共享，提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)建先進(jìn)文明行業(yè)，提供重要保障。
2.有利于整合收費資源，增強抵御風(fēng)險的能力。長期以來，在“一路一收費”的獨立核算模式下，每個收費站單獨核定收費額度、收費期限，各自承擔(dān)還本付息的責(zé)任，規(guī)模小、級別低、抵御債務(wù)風(fēng)險能力弱等缺陷日趨突出，一旦因車輛分流導(dǎo)致收費額急劇下降，收不抵息的矛盾將導(dǎo)致財務(wù)危機。實行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，可改變過去各個收費站獨立籌資和償還債務(wù)的做法，把全市范圍內(nèi)的普通收費公路作為一個整體，實行規(guī)模經(jīng)營，其優(yōu)越性在于：一是有利于整合公路收費資源，用收益好的站點補償較差、甚至沒有收益的站點，以確保全市收貸關(guān)系基本平衡，有利于化解和規(guī)避部分效益差收費站的債務(wù)風(fēng)險。二是有利于適當(dāng)延長優(yōu)質(zhì)收費站的收費期限，使收費資源共享，能讓收入高、還本付息能力強的收費站在完成債務(wù)償還后繼續(xù)保留，通過捆綁經(jīng)營，提高全市收費公路的整體還貸能力。
3.有利于增強還貸能力，構(gòu)建靈活、高效的融資平臺，穩(wěn)定和拓寬融資渠道。市級收費管理中心建成后，在“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式下，省級交通主管部門給予“提高分成比例”等特殊的優(yōu)惠政策，不僅可滿足付息需要，還有少量資金可用于還本，使還貸能力大為增強。同時，管理中心成立后，將原隸屬的各收費站資產(chǎn)進(jìn)行整合，劃撥給管理中心，形成資產(chǎn)雄厚、資信度強的融資實體，特別是經(jīng)省級主管部門批準(zhǔn)，將普通收費公路收費權(quán)向金融部門進(jìn)行貸款質(zhì)押，一方面較好地化解了公路部門以往貸款難的被動局面，可向金融機構(gòu)貸入更多的建設(shè)資金。另一方面，也有利于改變當(dāng)前公路融資結(jié)構(gòu)不合理，比較單一地依賴國內(nèi)商業(yè)銀行貸款的現(xiàn)狀，在穩(wěn)定現(xiàn)有商業(yè)銀行貸款的基礎(chǔ)上，積極打造更高、更穩(wěn)、更寬的融資平臺，解放思想，創(chuàng)新思路，力爭政府政策支持，大膽嘗試其他融資手段，包括：發(fā)行中長期債券和股票、引進(jìn)外資和社會民營資本，實現(xiàn)大規(guī)模、滾動連續(xù)籌資的目的，走籌集公路建設(shè)資金的多元化、市場化之路，使之逐步成為公路建設(shè)長期融資的主平臺和固定渠道，降低融資成本，實現(xiàn)公路建設(shè)資金的籌措和收費公路的可持續(xù)發(fā)展。
4.有利于合理調(diào)配資金，提高資信度和資金使用效率。實行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，有利于在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行會計核算制度改革。長期以來，普通公路收費站作為自收自支的行政事業(yè)性單位，實行經(jīng)費包干、分散獨立的會計核算。試行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式后，新成立的市收費公路管理中心可施行集中會計核算制度，能夠加強各類的資金收支管理和監(jiān)督，規(guī)范財務(wù)管理和會計行為，提高資金使用效益，建立公開、高效、廉潔、務(wù)實的財務(wù)管理運行機制。單位的資金運動集中反映在收費中心的會計賬戶上，通過統(tǒng)一調(diào)度和管理，不僅有利于保證收費中心儲備一定規(guī)模的貨幣資金，增強資金調(diào)度能力，使資金調(diào)度更加快速、靈活，保證按期付息，提高資信度，以客觀資金實力消除金融部門的風(fēng)險顧慮，增強融資能力；而且有利于中心有效地改變目前各類資金管理分散，各收費站多頭開戶、重復(fù)開戶的現(xiàn)狀，防止截留、挪用資金問題，避免出現(xiàn)一方面中心資金調(diào)配困難，而所屬站點資金相對閑置的不合理現(xiàn)象；杜絕個別單位私設(shè)“小金庫”、“賬外賬”的違紀(jì)行為，減少了部分站點在資金使用上的隨意性，給揮霍浪費和違法亂紀(jì)行為亮起了紅燈，保障了資金安全，提高了資金使用效率。
5.有利于促進(jìn)部門預(yù)算制度改革，加強資金監(jiān)管。試行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式后，基層站點提出的用款申請是依據(jù)管理中心批準(zhǔn)的部門預(yù)算或?qū)ｍ楊A(yù)算，沒有預(yù)算或超預(yù)算指標(biāo)未經(jīng)追加預(yù)算批準(zhǔn)的支付申請，中心會計機構(gòu)有權(quán)拒絕辦理。在這種管理模式下，一方面，勢必會要求各級預(yù)算編制和審核部門，加強財務(wù)預(yù)測和分析，促進(jìn)科學(xué)決策，全力保障部門、專項預(yù)算的科學(xué)性、合理性和實踐性；另一方面，在項目實施過程中，由于事權(quán)與財權(quán)的分離，相應(yīng)地會要求預(yù)算執(zhí)行者要投入更多的精力，做到程序嚴(yán)謹(jǐn)、操作規(guī)范、項目管理清晰。管理中心通過對部門和專項預(yù)算進(jìn)行明細(xì)分類核算，采用一定的方式定期組織信息反饋，既能起到強化預(yù)算管理、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的作用，又保證各項支出專款專用，符合財經(jīng)制度、預(yù)算管理的要求。
二、“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式暴露的問題
實行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，對于現(xiàn)階段統(tǒng)籌通行費收入的使用，化解不良債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，增強融資能力，規(guī)范收費行業(yè)管理，提高綜合收費效益，實現(xiàn)收費公路健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，是非常適時和有益的嘗試。一項試驗性舉措，在它的初始階段和任何新生事物一樣，必然要遇到各種各樣的困難，試行中的非盈利性收費管理中心，無論從單位性質(zhì)和管理特點來看，與高速公路經(jīng)營性收費管理模式均有著較大的區(qū)別，沒有固定的模式和成熟的經(jīng)驗可循，實踐中不斷暴露的問題，已日趨引起各級政府和交通主管部門的高度重視。
1.融資手段單一，財務(wù)風(fēng)險日漸顯現(xiàn)。當(dāng)前，由于普通收費公路執(zhí)行非盈利性運作的規(guī)定以及受國家相關(guān)金融貨幣政策的限制，加之公路管理部門長期只習(xí)慣于向金融部門辦理借貸業(yè)務(wù)，融資意識和思路不夠超前和開闊，金融機構(gòu)在公路資本市場開發(fā)方面也疏于向普通收費公路推薦或經(jīng)營其他信貸品種，融資方式實際上僅依靠國內(nèi)商業(yè)銀行貸款，其他幾類融資方式僅存在理論上的可行性。同時，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模大、回收期長等因素所帶來的潛在風(fēng)險也日漸成為金融部門的投資顧慮，按期付息已成為公路部門穩(wěn)定現(xiàn)有貸款規(guī)模的有利因素，繼續(xù)新增貸款規(guī)模的難度很大。隨著負(fù)債的增加，過高的資產(chǎn)負(fù)債率勢必導(dǎo)致融資能力下降，一旦出現(xiàn)不利的收入形勢或國家執(zhí)行偏緊的金融貨幣政策，信貸資金進(jìn)一步收縮，財務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)難以避免。
2.地方政府部門重建輕投，公路建設(shè)融資缺乏政策保障。目前，公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性仍然是最主要的屬性和持點，政府部門在公路建設(shè)和融資過程中扮演著非常重要的角色，一方面，政府部門可制定行之有效的地方性法規(guī)和與之相配套的優(yōu)惠投資政策，加大地方資本金投入，加強行政指導(dǎo)和財政扶持，積極為公路建設(shè)創(chuàng)造良好的外部投融資環(huán)境，鼓勵其他資本源源不斷地注入公路建設(shè)市場；另一方面，一旦融資活動出現(xiàn)障礙或產(chǎn)生危機，政府可通過財政、行政手段進(jìn)行干預(yù)，保障公路融資活動的正常進(jìn)行。但現(xiàn)狀是，長期以來，地方政府對公路建設(shè)需求大，標(biāo)準(zhǔn)高，要求嚴(yán)，忽視地方資本金投入，過分依賴收費還貸政策，造成收費公路建設(shè)規(guī)模和負(fù)債規(guī)模不斷膨脹，導(dǎo)致收貸失衡。
3.政策性返還比例不合理，資金調(diào)配能力沒有實質(zhì)性的增強。多年來，省級主管部門在普通公路通行費收入的分配上，實行的是先提取3%的水利基金和1%的省級業(yè)務(wù)費后，再提取20%-50%的省統(tǒng)籌還貸資金，大大削弱了普通收費公路的整體還貸能力。實行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式后，盡管增加了試點地區(qū)站點收入的返還比例，資金調(diào)配能力有所提高，可基本滿足按期付息和少量還本需要，但與因公路周期性建設(shè)所新增的債務(wù)規(guī)模相比，資金缺口難以填補。此外，在收支兩條線管理模式下，各市每月分三次將通行費收入全額匯繳省財政專戶，市級收費管理中心財務(wù)報表中反映的資金儲備非常有限，與金融部門談判時，缺乏底氣，影響了融資的成功率。
4.公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，車輛流失嚴(yán)重，與高速公路之間缺乏資源互補機制。公路路網(wǎng)是由高速公路和與之相通的普通公路共同組成的，兩者相輔相成，缺一不可，隨著路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的逐步完善，普通收費公路車輛流失也更加嚴(yán)重。由于普通公路收費站點在規(guī)劃方面有非常嚴(yán)格的審批程序和設(shè)置要求，站點布局僅存在理論上的合理性，車輛通行費流失現(xiàn)象無法控制。另外，在高速公路的早期建設(shè)階段，部分資金是來自普通公路的通行收入，建成通車后按照企業(yè)化管理模式獨立運作，成為自主經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實體，收費標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)效益明顯高于普通收費公路：一方面，對普通收費公路債務(wù)不承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任；另一方面，其豐厚的效益削弱了普通收費公路的收費利益，加劇了普通公路的收貸失衡。因兩者在經(jīng)營性質(zhì)和管理體制方面差別巨大，矛盾突出，除整體捆綁并購普通收費公路經(jīng)營權(quán)外，在收費資源與債務(wù)關(guān)系上難以通過整合實現(xiàn)利益互補。
總之，試行“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，是貫徹落實《收費公路管理條例》的一項重要舉措，它對于現(xiàn)階段緩解收貸失衡矛盾，整合優(yōu)化資源配置，增強償債能力，拓展融資平臺，支持收費公路可持續(xù)滾動發(fā)展具有十分重要的作用，同時也是收費公路投融資體制和管理體制的一項重大變革和嘗試。“十一五”期間，新一輪的普通干線公路建設(shè)和改善的任務(wù)將十分繁重，資金的需求量巨大，面臨的矛盾也將更加突出。著眼未來，在“統(tǒng)收統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式的實施過程中，一定要理性分析客觀形勢，規(guī)范執(zhí)行國家法律法規(guī)，積極爭取并用好上級政策，重視協(xié)調(diào)和理順內(nèi)外利益關(guān)系，充分履行好行業(yè)管理職能，在觀念、制度和工作方法上解放思想，開拓創(chuàng)新。特別要在嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模、科學(xué)編制年度通行費收支和還本付息計劃、強化內(nèi)部管理、開源節(jié)流、增收節(jié)支等方面把好關(guān)，做好文章，規(guī)范管理，穩(wěn)步運作，為“十一五”公路規(guī)劃目標(biāo)的圓滿實現(xiàn)，提供重要保障。
