美國時間3月30日，美國商務(wù)部長卡洛斯。古鐵雷斯一紙對中國適用反補(bǔ)貼法的聲明，標(biāo)志著美國不對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”出口商品征收反補(bǔ)貼稅的判例正式終結(jié)，開創(chuàng)了美國對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”征收反補(bǔ)貼稅之先河。縱覽反補(bǔ)貼實踐的發(fā)展歷程，美國這項將給正常中美貿(mào)易帶來極大干擾的決策并不十分令人驚奇，而這項決策本身又是在重重政治動機(jī)下做出的。
“根據(jù)反補(bǔ)貼法的目的、非市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)以及國會特別針對這些國家的出口在其他法律中采取的行動，我們認(rèn)為蘇聯(lián)和民主德國對其出口到美國的鉀堿提供的利益不構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》第303節(jié)所說的贈與或資助……雖然這些利益可能刺激企業(yè)去完成中央政府為他們確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，它們不會對美國公司構(gòu)成反補(bǔ)貼稅要解決的不公平的競爭優(yōu)勢�！词拱堰@樣的刺激因素算作補(bǔ)貼，這些非市場經(jīng)濟(jì)國家的政府實際上是在補(bǔ)貼自己�！薄�1986年，美國聯(lián)邦上訴法院在喬治城鋼鐵公司訴美國案中的上述判決，奠定了美國對非市場經(jīng)濟(jì)體出口產(chǎn)品不適用反補(bǔ)貼稅的理論依據(jù)。正因為如此，雖然反補(bǔ)貼案件數(shù)量在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制中與反傾銷案件數(shù)量大致相當(dāng)，在各類案件中數(shù)量位居第二，且反補(bǔ)貼工具的使用者集中于美國、歐盟、加拿大等發(fā)達(dá)國家，但由于主要貿(mào)易伙伴長期未承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，中國出口商品很少遭受反補(bǔ)貼爭端困擾，與中國連續(xù)10多年位居世界反傾銷最大受害者的狀況形成了鮮明的對比。
然而，當(dāng)反傾銷、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、匯率壓力、知識產(chǎn)權(quán)等工具都不能遏止中國出口的高速增長之后，美國國內(nèi)進(jìn)口競爭產(chǎn)業(yè)和有關(guān)政客都無法抑制援引反補(bǔ)貼工具打擊中國出口商品的強(qiáng)烈沖動。早在1991年，美國拉斯科公司就針對中國電風(fēng)扇提出了反補(bǔ)貼申請，美國商務(wù)部雖然沒有通過該公司的申請，卻提出了非市場經(jīng)濟(jì)國家中市場導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)可與反補(bǔ)貼兼容的論點。十余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分別對中國戶外燒烤架、鋼鐵緊固件和復(fù)合地板征收臨時反補(bǔ)貼稅，是外國首次對中國商品實施反補(bǔ)貼措施；美國眾議院也于2005年7月27日以255∶168票通過《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，其主要內(nèi)容為準(zhǔn)許對來自非市場經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)口適用美國反補(bǔ)貼法，該法案發(fā)起者毫不諱言其本來目的就是針對中國商品，對華反補(bǔ)貼山雨欲來。2006年10月，美國俄亥俄州NewPage紙業(yè)公司要求美國政府對中國紙業(yè)企業(yè)進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，并對從中國進(jìn)口的銅版紙課征近100%的反傾銷稅，挑起了這場爭端；今年2月2日，美國貿(mào)易代表施瓦布宣布，美國已向WTO提出申訴，指責(zé)中國為國內(nèi)制造商提供補(bǔ)貼以刺激某些行業(yè)的出口；直到現(xiàn)在古鐵雷斯的聲明，美國對華反補(bǔ)貼政策的發(fā)展演變有跡可循。
盡管如此，經(jīng)濟(jì)因素僅僅是美國決定改變一項長期政策的基礎(chǔ)因素而已，政治動機(jī)對這項決策的直接影響要大得多。這種政治動機(jī)又表現(xiàn)在三個層次：
第一個層次，在美國國內(nèi)政治生活中，一些政客們需要滿足貿(mào)易保護(hù)主義集團(tuán)的要求。
第二個層次，鑒于小布什已經(jīng)因為伊拉克戰(zhàn)爭而深陷泥潭，為了贏得總統(tǒng)大選勝利，民主黨議員們要挾中期選舉獲勝余威而在一切可以發(fā)難的議題上“宜將剩勇追窮寇”；本來總體上相對客觀的行政部門也需要接受執(zhí)政黨爭取選舉勝利的需要�！罢呀�(jīng)努力運(yùn)用我們的反傾銷法應(yīng)對中國的不公平貿(mào)易。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了一個新階段，我們可以增加使用諸如反補(bǔ)貼法之類新的貿(mào)易救濟(jì)工具了。今天的中國已經(jīng)不是幾年前的中國。隨著中國的發(fā)展，我們的貿(mào)易政策工具要相應(yīng)發(fā)展，以確保美國人得到公平待遇。通過對去年10月（俄亥俄州NewPage紙業(yè)公司）的申訴采取行動，國家表明它繼續(xù)承諾為美國廠商、工人和農(nóng)民創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境�！薄谛乱惠喢绹偨y(tǒng)選戰(zhàn)已經(jīng)熱鬧開場、競爭者紛紛拿“敲打中國”作為“賣點”的環(huán)境下，古鐵雷斯在宣布對中國適用反補(bǔ)貼法時說的這些話怎么聽都很有競選味道。
假如說前兩個層次的政治動機(jī)相對常見的話，第3個層次的政治動機(jī)就顯得相當(dāng)“深遠(yuǎn)”了：中共十七大召開在即，外界預(yù)計政治局及中央委員會的大約一半將發(fā)生改變，美國統(tǒng)治集團(tuán)、至少是統(tǒng)治集團(tuán)中的一部分勢力希望借助貿(mào)易保護(hù)主義手段打擊中國核心產(chǎn)業(yè)部門，削弱中國執(zhí)政黨和政府對經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定性的控制能力，并誘導(dǎo)、脅迫中國的新領(lǐng)導(dǎo)集體服從美國。正如美國《基督教科學(xué)箴言報》文章所說的那樣：“對津貼的中國進(jìn)口產(chǎn)品征收更多的美國關(guān)稅，可能將有助于說服未來更年輕的領(lǐng)袖：中國需要更多的經(jīng)濟(jì)和民主自由�！蹦承┟绹蛡�?nèi)缫馑惚P打得很好，但事態(tài)未必能夠按照他們所希望的走向發(fā)展。毋庸諱言，就對美銅版紙貿(mào)易本身而言，這次反補(bǔ)貼初裁負(fù)面影響確實較大。根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，按照《商品名稱和編碼協(xié)調(diào)制度》（HS）分類，2006年我國出口“紙及紙板；紙漿、紙或紙板制品”53.97億美元，對美國出口“紙及紙板；紙漿、紙或紙制品”10.80億美元，即我國紙品出口1/5面向美國市場。按照美國商務(wù)部的聲明，2005-2006年間，中國對美出口的高亮度加膜紙（又稱高亮度涂布紙）增長了177%，2006年出口額為2.24億美元。雖然紙品貿(mào)易在我國出口總額中所占比例不大，銅版紙又是其中的一小部分，但問題是這次初裁可能是打開了潘多拉的盒子，對此，我們不可忽視。然而，也有幾項因素制約美國對華反補(bǔ)貼爭端升級激化。
首先，美國金融服務(wù)業(yè)不希望中美貿(mào)易爭端妨礙其躋身飛速發(fā)展的中國金融服務(wù)市場。按照美方統(tǒng)計，美國對華貿(mào)易逆差已經(jīng)從2005年的2015億美元上升到了去年的2326億美元，這是許多議員要求商務(wù)部改變不向非市場經(jīng)濟(jì)國家征收反補(bǔ)貼稅政策的原因，也是美國制造業(yè)支持對華貿(mào)易保護(hù)的基礎(chǔ)。在美國參議院金融委員會3月27日就對華經(jīng)濟(jì)關(guān)系機(jī)遇與挑戰(zhàn)舉行的聽證會上，美國最大鋼鐵制造商和回收商紐柯鋼鐵公司董事長兼總裁迪米科指責(zé)美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系存在諸多問題是因為中國沒有遵守國際貿(mào)易規(guī)則。全美制造業(yè)協(xié)會主席約翰。英格勒一直呼吁美國政府在對華貿(mào)易問題上更加強(qiáng)硬，古鐵雷斯宣布反補(bǔ)貼稅初裁決定后，他稱贊白宮的最新決定使美國公司在還擊“中國在貿(mào)易上的扭曲做法”時有了新的“援手”，充分體現(xiàn)了他們的這種立場。然而，中國國民收入正在迎來高速增長的臨界點，金融服務(wù)市場面臨前所未有的大發(fā)展，美國金融服務(wù)業(yè)正迫切希望進(jìn)入這個最有潛力的市場。中美兩國如果在貨物貿(mào)易上的爭端過度激化，勢必影響他們進(jìn)入中國市場。同樣是在3月27日的美國參議院聽證會上，從事退休金和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的Principal International公司董事長兼總裁索倫森倡議“與中國進(jìn)行接觸，特別是在金融服務(wù)領(lǐng)域。與世界其他國家相比，特別是與中國相比，金融服務(wù)業(yè)是美國最具競爭性的行業(yè)。如果我們把精力放在這方面的話，美國在這個領(lǐng)域的順差將會大幅度增長。而且它們需要我們，它們需要我們的養(yǎng)老金制度、我們的共同基金和我們的銀行業(yè)服務(wù)�！逼浯危词乖谪浳镔Q(mào)易領(lǐng)域，中美經(jīng)貿(mào)發(fā)展到今天，也早已形成你中有我、我中有你的格局。通用、波音、沃爾瑪?shù)缺姸嗥髽I(yè)巨頭要么很大比例的生產(chǎn)在中國國內(nèi)進(jìn)行，要么很大部分貨源來自中國，要么很大一部分利潤來自中國業(yè)務(wù)，美國挑起貿(mào)易爭端難免自傷。在紡織品、家具等眾多中國出口商品的爭端中，我們已經(jīng)看到了這一點；在紙品貿(mào)易中，我們還將看到這一點。就紙業(yè)而言，中國與美國之間的分工是森林資源豐富的美國向中國出口紙漿和廢紙，中國用這些原料造紙和生產(chǎn)紙制品，然后銷往包括美國在內(nèi)的世界各國。根據(jù)中國《海關(guān)統(tǒng)計》，2006年中國從美國進(jìn)口“紙及紙板；紙漿、紙或紙制品”5.45億美元，對美國出口“紙及紙板；紙漿、紙或紙制品”10.80億美元，就體現(xiàn)了這種分工關(guān)系，甚至中國去年評選出的女首富張茵也是靠從美國進(jìn)口廢紙起家的。如果真的爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，對于美國上游企業(yè)決非福音。古鐵雷斯的聲明導(dǎo)致美國金融市場大幅波動，在紐約上市的中資企業(yè)股價固然一瀉直下，道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)也一度跌逾百點，收盤下跌42點；美元兌日元急挫逾0.5日元。一些分析人士甚至將中美貿(mào)易戰(zhàn)列為二季度美股走勢最大風(fēng)險之一，就充分說明了這一點。
第三，中國出口總額中外資企業(yè)占據(jù)了半壁江山，在華外資企業(yè)出口傾向也普遍極為突出，出口占其營業(yè)收入總額比重通常超過70%，甚至接近100%.中國對美出口有相當(dāng)一部分屬于外資企業(yè)出口，包括美資企業(yè)對母國的出口。根據(jù)美國商務(wù)部2005年4月12日發(fā)布的進(jìn)出口關(guān)聯(lián)貿(mào)易（指美國母公司與海外子公司之間的貿(mào)易）統(tǒng)計報告，1992-2004年，關(guān)聯(lián)貿(mào)易在美國自華進(jìn)口中所占比重從10.5%一路上升到27.1%，在美國對華出口中所占比重從4.9%上升到14.2%，不屬于公司內(nèi)部貿(mào)易的在華美資企業(yè)對美出口還不包括在內(nèi)。此次美國對華反補(bǔ)貼案中受創(chuàng)者就包括外資企業(yè)。這樣，美國采取的保護(hù)主義措施將波及在華投資的本國企業(yè)和第三國，進(jìn)一步提高了保護(hù)主義措施的成本。
正因為如此，從經(jīng)貿(mào)視角來看，對美國最有利的辦法不是將爭端激化，而是將其控制在一定程度以內(nèi)，既向國內(nèi)利益集團(tuán)交待，也能避免代價過大。正是在3月27日的美國參議院聽證會上，與會者雖然立場觀點南轅北轍，但一個基本共識是美國應(yīng)該把雙邊經(jīng)貿(mào)問題提交給國際貿(mào)易組織仲裁，而不是試圖通過雙邊途徑來解決，無論是參議院金融委員會資深共和黨成員、前委員會主席格拉斯利，還是知名學(xué)者、哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)教授巴格瓦蒂，都要求與中國接觸解決問題，而不是沖突。正如格拉斯利表示的那樣，任何重要的關(guān)系都可能不時地出現(xiàn)一些困難的問題，關(guān)鍵在于如何對這些問題做出反應(yīng)。在對華經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題上，“讓我們承認(rèn)這個關(guān)系所帶來的好處，同時找出仍然存在的問題。讓我們表達(dá)我們的困惑，找到解決辦法。但是首先，我們要重新致力于通過接觸而不是退卻來改善我們與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系�！鄙踔凉盆F雷斯本人在發(fā)布反補(bǔ)貼決定時也仍然表示愿意與中國政府談判。
綜上所述，這場爭端應(yīng)該還是在可控范圍內(nèi)。當(dāng)然，美國決策者們之所以做出上述溫和表示，也有可能是在采取“溫水煮青蛙”的策略。究竟是哪一種情況，還需要我們有關(guān)部門根據(jù)它們掌握的信息進(jìn)一步判斷。在美國已經(jīng)邁出第一步的情況下，中國方面將如何應(yīng)對令人關(guān)注。直接的辦法當(dāng)然是有關(guān)企業(yè)赴美國起訴，但這種方法的弱點是游戲規(guī)則掌握在對方手里。因此，僅僅運(yùn)用這一方法還不夠，還需要發(fā)動美國的自由貿(mào)易主張者和受益者們共同努力。在必要情況下，我們也不宜完全排斥采用對等的貿(mào)易措施。
也許是巧合，也許是有意，古鐵雷斯發(fā)布這項聲明正值西俗愚人節(jié)前夕，事實將證明究竟誰是愚人。
