非稅收入作為政府收入體系的一個組成部分，對其加強規(guī)范化管理，建立合理的非稅收入分配秩序，是構(gòu)建公共財政框架的重要內(nèi)容之一，同時也是整頓和規(guī)范財經(jīng)秩序，從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。近幾年，各級政府對非稅收入都進一步加強了管理，通過收繳分離、罰繳分離、收支分離，全面推行部門預算、國庫集中支付和政府采購管理的改革，加大了綜合財政預算管理力度和財政性資金調(diào)控力度，使非稅收入管理在收費行為、執(zhí)法行為、收支行為等方面逐步規(guī)范，但是受舊的體制和習慣作法等種種因素的影響，非稅收入征繳、分配環(huán)節(jié)仍然存在著一些問題，應引起審計機關(guān)的重視。

　　一、存在的問題

　　（一）違規(guī)取得非稅收入。

　　一是違規(guī)收費或罰款。一些部門擅自出臺收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍，人為地增加收費環(huán)節(jié)，有的甚至搭車收費，有的部門的收費罰款沒有一個基本的標準，完全由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大、隨意性強。個別單位存在的亂收費或亂罰款，嚴重破壞了非稅收入征管的嚴肅性。二是混淆不同性質(zhì)的非稅收入界限。一方面，對行政事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費性質(zhì)界定不清為由，想方設法通過各種途徑規(guī)避財政專戶管理，把一些行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)化為經(jīng)營服務性收費收取，為單位或小團體謀取利益。另一方面，由于受利益趨使，為爭取到更多的經(jīng)費，執(zhí)收單位不按規(guī)定執(zhí)收，“以罰代法”、“以罰代收”現(xiàn)象時有發(fā)生。

　�。ǘ�）擅自減免非稅收入。

　　一是有的地方政府為了招商引資，給入戶本地的企業(yè)以優(yōu)惠政策，各執(zhí)收單位往往存在以緩代免、先征后返的方式來變相減免非稅收收入，甚至直接就不征收，尤其在土地收費方面顯現(xiàn)突出。二是隨著收支脫鉤、部門預算的推行，一些部門和單位產(chǎn)生了等、靠財政資金的依賴思想，部分執(zhí)收單位缺乏收費積極性，從而放松了對行政事業(yè)性收費緩、減、免的審批，造成部分非稅收入流失。三是部分單位對非稅收入的征收力度力度不夠，不能嚴格按照規(guī)定的標準或時限收取，不能夠應收盡收。

　�。ㄈ�）未按規(guī)定將非稅收入納入預算管理或財政專戶管理。

　　一是滯留應上繳的非稅收入。有的部門不按規(guī)定及時解繳，把征收的非稅收入長期滯留在單位賬戶上，收入征繳進度不準確，跨年解繳或長期占用非稅收入資金。二是坐支非稅收入。“收支兩條線”管理范圍包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入，也包括諸如國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等政府取得的其他非稅收入，個別單位是上有政策，下有對策，將收取的非稅收入不積極主動地及時足額上繳財政專戶或金庫，隨意挪用、坐收坐支。三是罰沒物資及暫扣款、暫扣物品管理上存在很大漏洞。個別單位的罰沒物資和暫扣款物手續(xù)不清，有的單位為了得到更多的罰沒返還款而借暫扣款形式罰款，有的甚至隨意處置這些款物，導致國有資產(chǎn)流失。

　�。ㄋ模┦召M票據(jù)管理不規(guī)范。

　　一方面，非稅收入票據(jù)主要使用的是財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，且通過市、鎮(zhèn)兩級財政部門統(tǒng)一管理。但交通、國土、公路等一些部門的專用票據(jù)則是由上級主管部門管理，這些單位在上級主管部門領取票據(jù)后，不到財政部門登記、核銷，直接使用這些票據(jù)收取非稅收入，雖然要求到財政部門備案，但往往備案不及時，財政部門又缺乏有效的監(jiān)督手段，使這部分資金游離于財政監(jiān)管之外。另一方面，少數(shù)部門單位收費和票據(jù)管理混亂。主要表現(xiàn)在少數(shù)部門單位對收費和罰沒票據(jù)管理松懈，不按規(guī)定使用財政統(tǒng)一收費票據(jù)，有的開票收款長期不結(jié)賬，有轉(zhuǎn)讓、代開、串開、遺失票據(jù)等現(xiàn)象，有的罰沒款不用規(guī)定罰沒票據(jù)，直接坐支罰沒款。

　�。ㄎ澹┎粚⒎嵌愂杖爰{入法定帳冊核算，隨意支配。

　　一是有的單位和部門法制觀念淡薄，無視國家財經(jīng)法紀，將取得的非稅收入放入帳外帳管理，隨意花銷，失去財務監(jiān)控，逃避財政監(jiān)督，形成資金“體外循環(huán)”。二是個別部門或單位將非稅收入收費項目下放到所屬事業(yè)單位、企業(yè)或社會團體收取，形成了單位財務收支體外循環(huán)。

　�。�六）非稅收入分配使用不公。

　　目前，各級政府對部分政府非稅收入雖然進行了政府調(diào)劑使用，但對余下的還是延續(xù)誰收費誰使用的辦法，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。各部門對非稅收入享有一定的支配權(quán)和使用權(quán)，因各部門、各單位之間因為各自非稅收入豐裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，財政無力全額調(diào)配和使用本應由政府統(tǒng)一安排的財力，收費單位和部門仍有較大部分資金的使用權(quán)，財政只是將資金匯集按比例進行政府調(diào)控，余下部分又如數(shù)撥給單位，在不同部門中形成多個等級、多種待遇。

　�。ㄆ撸┡灿梅嵌愂杖氚才诺闹С�。

　　非稅收入中的一部分資金如基礎設施配套費、價格調(diào)節(jié)基金、散裝水泥專項資金、墻體材料專項資金、扶困基金、土地出讓金等無論是在專戶管理，還是在預算內(nèi)管理，都有其規(guī)定的專項用途，資金使用部門應嚴格按照各項資金的使用范圍來作為支出的標準和依據(jù)，發(fā)揮專用資金的使用效益。無論是在財政分配環(huán)節(jié)還是在具體部門使用環(huán)節(jié)都不同程度存在擠占挪用的問題。在分配環(huán)方面節(jié)將專項資金用于平衡預算，在使用環(huán)節(jié)方面用于彌補經(jīng)費不足或發(fā)放各種補貼，并隨意提高或擴大補貼、津貼標準和范圍。

　　二、對存在的問題產(chǎn)生原因的分析

　�。ㄒ唬┦艿胤交虿块T利益驅(qū)動。一是部分執(zhí)收執(zhí)罰單位對非稅收入管理缺乏正確的認識，錯誤地認為非稅收入屬于單位自有資金，自收自用、多收多用，政府調(diào)控、財政管理非稅收入屬于多此一舉，部分單位為了滿足本單位資金的需要，沒有將非稅收入全額納入預算管理“籠子”， 將部門和單位的局部利益置于全局利益之上，因而，導致部分非稅收入形成體外循環(huán)，逃避了職能部門的監(jiān)督，截留、挪用非稅收收入的情況在一定程度上還存在。二是有的地方政府為本區(qū)域的利益，為了取得在招商引資等工作的最大成效，便在稅與非稅方面收繳方面出臺政策，給予入戶本地域的企業(yè)以一定的減免措施，導致非稅收入不能應收盡收。

　　（二）稅收收入相對短缺，部分部門或單位主要依賴非稅收入維持生存，因此，對非稅收入中的罰沒收入和行政事業(yè)性收費收入，未實行嚴格意義上的收支脫鉤，導致違規(guī)取得非稅稅收入�，F(xiàn)行收費體制是誰收費、誰使用，收費主體支配收費資金，收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門扣除一定的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯(lián)系緊密，這在一定程度上助長了少數(shù)行政執(zhí)法部門濫收濫罰，影響了經(jīng)濟環(huán)境。

　�。ㄈ�）征繳部門遵守財經(jīng)紀律的不強，法制觀念淡薄。一是認識不清， 由于非稅收入大部分在預算外，一直把非稅收入等同于預算外收入，視之為既得部門利益。于是，私設小金庫、自收自支等都形成于預算外收入，其征收、分配、使用和監(jiān)督均比較隨意、粗糙，弊端重重。二是少數(shù)部門代征工作混亂，內(nèi)部管理不嚴，缺乏應有的財務監(jiān)督機制，擅自減征、免征和截留、挪用非稅收入的的違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　（四）監(jiān)督管理不利也導致違紀現(xiàn)象時常發(fā)生。一是監(jiān)管部門力度不夠，對一些部門和單位截留、挪用非稅收入的行為，得不到及時糾正和相應的處罰，助長了征繳和使用非稅收入的單位和部門僥幸心理。二是財政部門安排綜合預算時，將應返還給征收部門的資金不能及時撥付到位。影響了收費單位積極性，使執(zhí)收單位產(chǎn)生消極抵觸情緒，也嚴重影響了部門非稅收入資金不能及時、足額上繳財政。

　　三、針對存在的問題提出幾點建議

　　（一）加強宣傳，進一步提高對加強非稅收入管理重要性的認識。通過各種渠道宣傳好加強非稅收入管理的重要性在于，可以提高整個財政資金的使用效率，同時政府可以集中一部分資金辦幾件大事，改變對非稅收入“所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”的理念存在模糊的認識，打消一些單位對其部門組織的收入政府加以監(jiān)督、調(diào)控的抵觸想法，宣傳到位、認識到位，使執(zhí)收單位既提高征收的積極性，自覺服從政府的統(tǒng)一管理，同時將收費政策，將收費標準、范圍、內(nèi)容公示于眾，解決部門之間分配不均，對優(yōu)化地方投資環(huán)境，推動招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟都有極大的促進作用。

　�。ǘ�）強化重點收入監(jiān)管，提高管理水平。一是財政部門對非稅收入實行嚴格的管理，要對單位銀行帳戶進行清理，取消不合理的過渡帳戶，確立收支專戶，通過這種形式的專戶管理手段，可以保證各項收入全額繳入財政專戶，規(guī)范非稅收入的管理。二是對占非稅收入比例較大的土地出讓收入要強化征收和監(jiān)管。特別是對房地產(chǎn)開發(fā)的土地出讓，要嚴格實行“招、拍、掛”制度，杜絕隨意減免，堅持先交清費用，再發(fā)證。實行土地出讓金全額專戶管理制度，真正做到應收盡收。三是對非稅收入的重要組成部分的行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)取得的收入也要加強監(jiān)管，尤其是對增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等要作為管理的重點按政府非稅收入管理的要求全部納入財政專戶管理和綜合預算管理。

　　（三）嚴格非稅收入減免。一是要按照分級管理的原則，規(guī)范政府非稅收入減免制度，將減免審批權(quán)限統(tǒng)一集中到財政部門及其授權(quán)部門，改變當前由部門和單位自行減免收入的做法。二是要建立政府非稅收入減免申報制度。各執(zhí)收單位收取的屬于市級所有的各種行政性收費、事業(yè)性收費、政府性基金等非稅收入，凡涉及減免緩征的，要嚴格按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予減免緩征，并報財政部門和非稅收入管理機構(gòu)備案。對以上不按規(guī)定減免制度和減免程序造成非稅收入流失的，可以采取財政部門抵減責任單位的財政預算內(nèi)和財政專戶撥款的作法，情節(jié)特別嚴重的，要移交有關(guān)部門依法予以查處。

　�。ㄋ模�強化支出統(tǒng)籌力度，強化預算管理，規(guī)范支出行為。一是在綜合財政預算改革的框架下，將單位預算內(nèi)外各項財政資金和其他收入，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。堅決徹底改變對非稅收入按比例返還、收支掛鉤的管理模式，除有特定用途的非稅收入或個別需要補償征收成本支出外，非稅收入原則上應由政府統(tǒng)一安排使用，進入政府預算體系，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，遏制非稅收入支出中的不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，提高資金使用效益。二是在合理界定各執(zhí)收單位收費成本基礎上，強化對專項資金的�？顚Ｓ霉芾�。由于不同非稅收入征收有成本千差萬別，大多數(shù)非稅收入又具有特定收費用途，因此財政部門要合理地界定非稅收入征收成本，既可以從根本上促使執(zhí)收單位降低收費成本，也可以更好地支持各項事業(yè)的健康發(fā)展，努力改變收費單位長期以來收費收入基本用于人員開支，無任何專項投入的局面。切實提高財政可用資金，強化非稅收入的�？顚Ｓ眯再|(zhì)。

　�。ㄎ澹﹪栏穹嵌愂杖氲钠睋�(jù)管理。收費票據(jù)是預算外資金管理的重要手段。對現(xiàn)行票據(jù)應加強管理，統(tǒng)一規(guī)范并擴大票據(jù)覆蓋面，增加票據(jù)種類，強化收費稽查工作，充分發(fā)揮收費票據(jù)的源頭控管作用，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。票據(jù)的使用要做到統(tǒng)一領發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合，從源頭控制截留非稅收入的行為。通過統(tǒng)一印制、發(fā)放、核銷政府非稅收入票據(jù)，確保國家有關(guān)政府非稅收入管理政策的貫徹落實，充分發(fā)揮票據(jù)管理的職能作用。

　�。�六）建立激勵和制約機制，優(yōu)化非稅收入結(jié)構(gòu)。一方面，對部分非稅收入，如工本性行政性收費、政府性基金、國有資本經(jīng)營、彩票公益金收入等實行增收激勵政策，充分調(diào)動執(zhí)收單位積極性。建議各級政府建立年終考核結(jié)算制度，對執(zhí)行政策好的部門和單位予以激勵，反之，對應收未收和濫收濫罰的部門和單位要堅決予以處罰。另一方面，非稅收入的主要來源是行政事業(yè)性收費和罰沒收入，要堅持在促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展和依法行政的前提下，調(diào)整非稅收入增長的結(jié)構(gòu)。堅決抑制罰沒收入增長過快的勢頭，改善和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。要對非稅收入的一些領域進行有益的探索，比如利用政府投資的公用設施所做的廣告收入、國有資產(chǎn)的租賃收入、罰沒物品等，與有關(guān)部門積極配合，不斷壯大非稅收入規(guī)模，提高政府對非稅收入的調(diào)控能力。