《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱五年規(guī)劃）提出，財政審計要以規(guī)范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平為目標。隨著該目標的確立，近幾年，我國財政審計工作得到了進一步發(fā)展，在健全財經(jīng)法規(guī)、規(guī)范財政管理、促進增收節(jié)支等方面發(fā)揮了較好的“經(jīng)濟衛(wèi)士”作用。但是，目前財政審計仍存在力度不夠、審計資源分散、審計層次不高等“瓶頸”問題，一定程度上制約了五年規(guī)劃目標的實現(xiàn)。筆者認為，當前應及時總結和梳理財政審計存在的主要問題和矛盾，深入分析其內(nèi)外部因素，在此基礎上采取有效措施，推動財政審計大格局的構建。

　　一、當前財政審計存在的主要問題

　?。ㄒ唬┴斦徲嫷姆秶鷥?nèi)容未呈現(xiàn)全覆蓋。

　　1．財政審計的橫向范圍不夠寬，部分財政資金處于審計“盲點”。

　　隨著公共財政制度的逐步確立和完善，公共財政的整體性要求財政審計把一般預算、基金預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和預算外資金等所有政府性資金全部納入審計視野。但目前的財政審計仍較多地偏重于預算執(zhí)行審計，即只涵蓋了一般預算、部分政府基金預算等，對于轉移支付審計和地方財政收支審計的重視還不夠，審計的力度、深度也不大，特別是對于政府性非稅收入（如土地出讓金等）、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算、地方政府債務等預算外財政資金的收支管理活動，目前財政審計就更少會予以關注，從而使這些與國計民生密切相關的財政資金游離于審計監(jiān)督之外。

　　2．審計的縱向鏈條不夠長，存在“重中間”、“輕兩端”的問題。

　　從財政資金管理的縱向鏈條看，財政資金的流程包括籌集、分配、撥付、管理、使用以及績效評價等各個縱向環(huán)節(jié)。但目前，受審計資源和觀念手段的制約，我國各級財政審計的鏈條均較短，難以完全深入到財政資金運行的每一環(huán)節(jié)。如，特派辦的財政審計僅關注了財政資金的撥付、管理和使用環(huán)節(jié)，只能借助上下聯(lián)動審計機制下的審計署及其派出局審計，來了解財政部等中央部門對財政資金的分配這一關鍵環(huán)節(jié)。但由于目前派出局、特派辦等各級財政審計的時間安排存在差異，因此，仍難以實際工作中做到對某項資金運行全過程的縱向審計監(jiān)督。同時，目前財政審計對預算管理的審計監(jiān)督中，也往往只審計預算的執(zhí)行這一“中間”環(huán)節(jié)，對預算編制、決算審簽這 “兩端”的關注度還不夠。

　　3．審計的評價內(nèi)容不夠全，存在重“真實、合法審計”、輕“效益審計”的問題。

　　提高財政資金使用效益，是財政審計的一個重要目標和發(fā)展方向。但目前財政審計對公共資金使用情況仍主要是進行真實、合法性審查，效益審計的角度仍停留在反映資金閑置、擠占挪用等表面問題上，在重點揭示和查處決策失誤、損失浪費等問題方面缺乏力度；對使用過程中是否貫徹節(jié)約、合理、有效原則，未能進行全面綜合分析和評價；對財政公共投資項目的可行性以及從體制、機制、制度層面分析影響財政資金使用效益原因并提出改進和完善的建議，促進財政資金使用效益的發(fā)揮方面仍有差距。

　?。ǘ┴斦徲嫷囊暯嵌ㄎ晃大w現(xiàn)高層次。

　　財政審計是國家審計的永恒主題。因此，財政審計的目標應定位在維護國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能上，要跳出財政、財務收支審計的局限，在更高層次和更深領域發(fā)揮財政審計的職能作用，凸顯其宏觀性、整體性和建設性。但目前財政審計在如何從更高角度看待問題、更深層次挖掘根源等方面還存在一定差距。

　　1.由“財”到“政”的立意拔高還不夠，未能有效評價宏觀政策執(zhí)行的實際效果。

　　目前，財政部門已從傳統(tǒng)的“聚財、理財、用財”向較成熟地運用財政杠桿、實現(xiàn)宏觀政策的功能轉變，但財政審計往往只關注于具體資金的收支、管理、使用等情況，未從更高角度去審查和分析財政資金所承擔的政策目標的實現(xiàn)情況，未反映資金、數(shù)字背后所體現(xiàn)的政策執(zhí)行效果問題。也就是說，目前的財政審計仍停留在單純的“預算執(zhí)行”上，未能有效揭示其實質(zhì)的“政策執(zhí)行”問題。

　　2．由“事”到“制”的深度挖掘還不夠，未能有效發(fā)揮促進財政體制改革、防范財政風險的建設性作用。

　　目前，財政審計對財政資金籌集、分配、撥付、使用等方面所發(fā)現(xiàn)的問題大多仍停留在就事論事的層面，對于產(chǎn)生問題的體制、機制、政策等深層次原因分析還不夠，沒有從如何深化財政體制改革、健全財政法制、提高政府績效水平，建立廉潔政府、績效政府、效能政府的高度分析問題，提出建議，未能體現(xiàn)財政審計的宏觀性、建設性作用。

　　3.由“點”到“面”的綜合提煉還不夠，未充分體現(xiàn)財政審計把握全局的宏觀性。

　　長期以來，財政審計偏重于對具體項目、具體單位的審計，對局部政府性資金了解的多，而對政府性資金總體情況掌握的少，沒有把財政預算執(zhí)行納入全部政府性資金這個大系統(tǒng)中去考量，審計報告的綜合性、宏觀性分析還不夠，反映的問題往往是"只見樹木，不見森林"，缺乏宏觀把握和總體分析。

　?。ㄈ┴斦徲嫷慕M織方式未展現(xiàn)大統(tǒng)籌。

　　由于財政審計涉及財政、稅收、社保、農(nóng)業(yè)、投資等多個專業(yè)審計部門，目前各部門尚未真正從國家財政審計大格局的層面來組織實施，未實現(xiàn)審計計劃、目標、人員、信息、成果等審計資源的科學統(tǒng)籌和有機整合。

　　1．審計的人力資源未有效整合。

　　目前，“各管一塊”的職責劃分體制導致財政審計實施中各專業(yè)部門的人員調(diào)配仍“各自為陣”，未能真正構建起“打破界限、協(xié)同作戰(zhàn)”的審計模式。同時，派出局與特派辦之間等上下聯(lián)動審計機制也尚未全面開展，“上審下”、“交叉審”與“同級審”未有效相結合，審計資源的“層級合力”還未形成。

　　2．審計的目標內(nèi)容未有效整合。

　　目前，財政審計大格局下的項目計劃安排、工作方案和信息要點仍然是由各專業(yè)部門分別編報后簡單匯總而成，有關審計目標、內(nèi)容和重點實際未形成整體，甚至時間安排也不夠統(tǒng)一，從而導致各專業(yè)部門開展財政審計時仍然“各走各路、各踏各步”。

　　3．審計的信息成果未有效整合。

　　財政審計大格局整合審計資源的主要途徑之一是通過審計資料共享，減少審計人員的重復勞動，提高審計效率。目前，各級財政審計交換信息資料的方式還比較落后，尚未形成一個成熟完善的審計信息成果共享平臺，嚴重影響了審計信息資源整合的實施效果。

　?。ㄋ模┴斦徲嫷募夹g手段未實現(xiàn)新突破。

　　1．信息化手段的應用發(fā)揮還不夠。

　　由于財政審計對象的信息化建設水平不統(tǒng)一，目前除海關審計軟件外，其他如稅收、社保、農(nóng)業(yè)等財政審計領域還未開發(fā)出通用的審計軟件，也沒有標準的數(shù)據(jù)接口能與稅務征管信息、國庫退入庫等系統(tǒng)實現(xiàn)有效地數(shù)據(jù)交換和共享，從而影響了財政審計的工作效率和成果提升。

　　2．缺乏科學化的操作指南和評價標準。

　　目前，國家審計尚未出臺新的專門規(guī)范財政審計實務的工作準則、操作指南和評價標準。審什么、怎么審等大多只能靠審計人員自己摸索，特別是審計評價方面也沒有一套通用的評價標準作指導和依據(jù)，大大影響了績效審計的深入發(fā)展。

　　3．審計的方法探索和經(jīng)驗總結還不夠。

　　近些年，財政審計在審計方法、手段上“吃老本”、“走老路”的現(xiàn)象較多，審計人員大多仍習慣用查賬等傳統(tǒng)技術方法來開展工作。同時，財政審計各專業(yè)部門的集中培訓和相互溝通較少，財政審計大格局下的審計經(jīng)驗、方法和典型案例尚未得到及時的總結和交流。

　　二、財政審計存在問題的原因分析

　?。ㄒ唬┩獠恳蛩貙ω斦徲嫷挠绊憽?

　　1.財政改革的不斷推進給財政審計帶來新的挑戰(zhàn)。

　　近些年，以建立“公共財政”和與之相配套的“民生財政”、“綠色財政”、“陽光財政”為目標的財政改革使財政收支結構、財政運行方式等發(fā)生著深刻變化。其具體表現(xiàn)是財政收支內(nèi)容和范圍發(fā)生變化、財政工作的機構和對象相應調(diào)整、財政考核內(nèi)容調(diào)整等。這些變化內(nèi)在地對政府審計特別是對財政審計的理念、方式、重點、范圍等提出了新的需求。適應公共財政、框架以及覆蓋范圍的變化，財政審計要適應其“公共性”，如“民生財政”要求審計關注“民本問題”，“綠色財政”要求審計關注生態(tài)文明和環(huán)境保護等等。同時，公共財政內(nèi)容和范圍的擴展也要求財政審計的重點做相應調(diào)整，要更加關注宏觀性、建設性、效益性等問題，關注經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的問題。

　　此外，隨著預算管理的逐漸完善，財政審計應當更加關注預算編制和決算審簽的合理、合法、效益上，從公平、公正的角度，審查支出標準和預算定額的制定是否科學，各項支出是否建立了完整的評估機制等。

　　2．政策法規(guī)相對滯后，制約了財政審計職能的發(fā)揮。

　　一是法律法規(guī)賦予審計的權限、手段尚不能完全滿足實際需要。由于財政審計與金融審計、企業(yè)審計等在查找線索、落實取證、分析提煉上所需要的程序方法、技術手段有所區(qū)別，相對而言有著更高、更細和更靈活的特點，而審計法等法律法規(guī)所賦予政府審計的權限尚不能與之完全匹配，從而導致財政審計常常“束手束腳”，對某些關鍵的、深層次的或者是總體的問題難以做到深入審查和全面分析。

　　二是財政審計所涉及的法規(guī)依據(jù)不完善，導致處理處罰標準難以界定。最典型是預算執(zhí)行的主體法律《預算法》已經(jīng)滯后，使財政審計的依據(jù)沒有科學的界定標準，同時地方政府對財政經(jīng)濟活動管理、考核機制也不完善，缺乏科學性、合理性，這些都給審計監(jiān)督帶來較大的困難。

　　三是對于財政審計所發(fā)現(xiàn)的問題，其事后責任追究機制也不完善，從而導致財政管理方面的問題屢查屢犯，影響了財政審計“推動改革、規(guī)范管理”的目標的實現(xiàn)。

　　3．現(xiàn)行體制帶來的財政審計困境。

　　一是受現(xiàn)行審計體制的局限。我國政府審計實行由上級審計機關和本級政府雙重領導的領導體制，這使得審計署難以最大化地整合各級審計機關的審計資源，影響了財政審計大格局的構建。

　　二是受政府重視和支持力度的影響。對于地方審計機關的財政審計而言，審財政就是在審政府。因此，一些地區(qū)的財政審計工作難免存在地方政府領導認識不足、重視不夠，支持力度不強的問題，使財政審計難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　三是受財政部門財權的制約。對于地方審計機關而言，目前審計經(jīng)費尚未垂直和獨立，仍由同級財政部門安排和撥付，一方面對財政進行審計，一方面在經(jīng)費上受制于財政部門，這種相互制約的關系影響了財政審計的執(zhí)法力度。

　?。ǘ┴斦徲嫶嬖趩栴}的內(nèi)因分析

　　1.審計計劃、方案的整合未體現(xiàn)系統(tǒng)化和靈活性。

　　目前，大格局下財政審計的總體計劃尚不能實現(xiàn)對全部政府性資金審計的要求。財政審計大格局的項目計劃和方案設計還不夠科學，往往只是各部門年度項目計劃和審計工作方案的簡單匯總，未經(jīng)科學的整合和專家論證、可行性研究，隨意性大，影響了財政審計的系統(tǒng)性、相關性和有效性。同時，由于上級部門統(tǒng)一計劃多、地方自主項目少，導致實際操作的基層審計機關和審計組缺乏系統(tǒng)化和有針對性的審計成果來反映各地財政管理水平，影響財政審計的宏觀性、建設性和針對性。

　　2．理論研究和方法探索落后于實踐發(fā)展的需要。

　　當前，財政審計的理論研究和思路創(chuàng)新嚴重滯后于財政審計實踐的需要。近年來，隨著以全部政府性資金為主線的財政審計大格局審計模式的不斷探索，財政審計遇到的新情況和新問題也層出不窮，迫切需要財政審計理論進行指導。而目前財政審計理論多數(shù)是對政策和法規(guī)的詮釋，對全部政府性資金審計的理論研究滯后，導致了財政審計的深入實踐遲緩，為宏觀經(jīng)濟服務功能難以有效發(fā)揮。此外，目前對于公共財政體系、財政體制改革、財政政策調(diào)整和預算管理等方面的審計理論研究也不夠系統(tǒng)、透徹，難以對提高財政審計實務的宏觀性、建設性和科學性發(fā)揮有效的指導作用。

　　3．財政審計隊伍建設相對滯后，人員結構和整體素質(zhì)亟待提高。

　　財政審計需要審計人員具有較強的宏觀分析能力，具備較豐富的宏觀經(jīng)濟知識以及財政、金融、投資等方面的知識，能熟練掌握財政體制、財政政策、財政管理和財政法規(guī)，善于從改革體制、完善機制、健全法制、規(guī)范管理、提高資金使用效益等方面分析問題和提出建議。

　　但從近幾年的財政審計隊伍來看，存在參差不齊的問題。有的思想上重視不夠，措施不力，沒有從審計事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位理解預算執(zhí)行審計是“永恒的主題”；有的習慣合規(guī)合法性審計，淡化了真實性審計，忽視了效益審計；有的分析問題、考慮問題的角度不高，宏觀意識不強，思想觀念陳舊；有的不善于學習積累和知識更新，對新的形勢變化、政策走向、改革措施等缺乏敏感性，在新形勢下對財政審計目標不明確，拿不出應對的思路和辦法；有的存在“厭審”和“畏難”情緒，對預算執(zhí)行審計工作的發(fā)展方向感到困惑和迷惘，缺乏進取精神。

　　4．財政審計實務的規(guī)范化建設滯后，缺乏科學的工作指南和評價標準。

　　審計工作的科學化、規(guī)范化和法制化是當今世界發(fā)展的大趨勢。但我國財政審計的規(guī)范性制度建設明顯落后于其他類政府審計。目前尚無財政審計法制方面的專門規(guī)范，財政審計的準則和標準、審計人員應承擔的審計責任以及如何防范審計風險等方面的制度都非常缺乏，從而導致一系列問題。如：審計方案的制定缺乏認真細致的審前調(diào)查和信息參考，點面結合欠佳，時間滯后等；審計實施方面，雖然制定了相應的審計規(guī)范，但有些環(huán)節(jié)、關節(jié)點無法包容進去，導致這些環(huán)節(jié)、關節(jié)點難于控制或失去控制。審什么，怎么審，相互如何配合等，沒有硬性規(guī)范；審計評價方面，還沒有一套審計評價標準作指導，效績審計還只停留在試點和理論探討階段，缺乏實用具體的評價標準，這些都影響了財政審計工作的深入開展。

　　5．審計成果分配機制建設滯后，制約了審計資源整合實效的發(fā)揮。

　　財政審計大格局涉及傳統(tǒng)的財政審計、社保審計、環(huán)保審計等多個業(yè)務部門，組織方式與一般的審計項目有很大的不同，但審計成果分配制度建設未得到相應重視和調(diào)整，仍處于滯后狀態(tài)。業(yè)績考核簡單地按照原來的考核機制進行，并未正視和解決不同部門的利益分配問題，直接導致了形式上財政審計大格局項目是一個整體，實際上執(zhí)行的各個部門有著各自的業(yè)績需求，“形聚有余、神聚不足”的現(xiàn)象比較突出。比如，在人力和時間等方面有限的情況下，為了完成自己的審計目標，各個部門往往自掃“門前雪”，遇到與自己成績無關的工作，能不做的就不做，不利于發(fā)揮整體合力，削弱了應有的團隊優(yōu)勢。

　　三、改進財政審計工作的幾點建議

　?。ㄒ唬┩貙拰徲媰?nèi)涵，促進財政審計的橫縱發(fā)展。

　　首先，做到審計領域范圍的“橫向”拓展，把全部政府性資金納入財政審計范疇。既審計一般預算收支，又審計預算外資金和各種政府性基金、政府債務、政府投資、國有資產(chǎn)的運行及其他財政財務收支；既要關注預算盤子里的資金，也要關注尚未納入預算管理的其他財政性資金；既延伸二、三級預算單位，也要延伸調(diào)查接受財政補助、涉及行政性收費的其他單位，實現(xiàn)政府性資金審計范圍的全覆蓋。

　　其次，做到審計跟蹤鏈條的“縱向”延伸，對財政資金的籌集、分配、管理、使用實行全過程審計。要積極貫徹審計跟進要求，改變過去側重于時點、單個、靜態(tài)和階段性事后監(jiān)督的做法，緊跟財政資金走向，推行“全程式預算跟蹤”，將預算編制、預算批復、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、決算、績效全面納入審計監(jiān)督范圍，采取“適時介入”、“重點介入”、“全程介入”等不同方式方法，對重點建設項目和重點專項資金開展跟蹤審計。

　　第三，做到審計評價內(nèi)容的層層推進，從關注“真實、合法性審計”到全面推進績效審計。要結合審計項目，注重從政策執(zhí)行、資源利用、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評價，促進建立科學的績效考核評價機制。

　?。ǘ┱{(diào)整審計視角，提升財政審計的宏觀層次。

　　一是由“點”到“面”，確保評價客觀度。財政審計要善于把握全局情況、分析整體趨勢，要從零散的單個問題中歸納、提煉出總體評價和普遍性問題，增強審計監(jiān)督評價的全面、客觀。

　　二是由“財”到“政”，確保立意高度。審計財政資金，要著眼于政府及財稅等部門執(zhí)行國家既定的大政方針、宏觀調(diào)控政策措施以及政策性資金使用情況，深入分析各項政策的綜合效應，保障政策落實的及時性和有效性。

　　三是由“事”到“制”，確保分析深度。財政審計要在發(fā)現(xiàn)問題的基礎上，深入關注體制、機制和制度建設的問題，加強對普遍性、傾向性和苗頭性問題的研究，從制度層面找原因，提建議，充分發(fā)揮財政審計建設性作用。

　　四是由“問”到“責”，確保監(jiān)督強度。財政審計在揭露違法違規(guī)問題的基礎上，要深入分析責任歸屬，避免只提問題、不講責任的局面，以促進問題整改和制度完善，有效發(fā)揮財政審計的監(jiān)督作用。

　?。ㄈ嫿üぷ鞲窬?，整合財政審計的資源、成果。

　　一是改進財政審計組織模式。堅持“統(tǒng)一審計計劃、統(tǒng)一審計方案，統(tǒng)一審計實施，統(tǒng)一審計報告，統(tǒng)一審計處理”的“五統(tǒng)一”原則，以計劃為載體整合審計力量，以方案為載體整合審計內(nèi)容，以報告為載體整合審計成果。

　　二是加強全方位溝通協(xié)調(diào)。要繼續(xù)推動各級財政審計及各業(yè)務部門間工作內(nèi)容、人員力量、審計成果的聯(lián)動機制，完善“上審下”、“交叉審”與“同級審”相結合的辦法，集中優(yōu)勢兵力、實施整體作戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計資源的“層級合力”，提高財政審計整體效能。

　　三是調(diào)整工作考核制度。財政審計大格局的內(nèi)容統(tǒng)籌、資源整合，不僅在于組織方式和工作機制的變化，更要相應調(diào)整項目考核辦法，從制度上保障財政審計各專業(yè)口審計成果的合理分配，以有效激勵各方構建財政審計大格局。

　　（四）深入研究探索，推動財政審計理論和實務的發(fā)展。

　　一是及時總結和創(chuàng)新財政審計理論。要密切結合財政審計發(fā)展的需要，深入研究和探討財政審計應拓寬的領域范圍以及如何提升審計的宏觀層次等等，解決“理論瓶頸”問題。

　　二是積極探索財政審計的新技術、新方法，最大化地應用計算機等現(xiàn)代化技術手段。比如，針對宏觀性強的特點，財政審計可以充分利用信息化條件來開展工作，通過信息交換平臺等來促進“點面結合”的全局效果。

　　三是研究制定財政審計的實務準則、操作指南及評價標準，促進“審什么、怎么審、如何評價”的專業(yè)化和標準化，特別是應盡快出臺財政資金績效審計的評價體系，促進績效審計的規(guī)范化。

　?。ㄎ澹┘訌婈犖榻ㄔO，構建財政審計人才庫。

　　財政審計對于政策理論水平和研究分析能力的要求較高，因此，能否做好財政審計關鍵還在人。為此，審計署可充分運用審計領軍及骨干人才機制，從大財政審計口（包括財政、農(nóng)業(yè)、社保、行政、投資及資源環(huán)保等）中甑別遴選出一批專家、能手構成穩(wěn)定的人才庫，經(jīng)常性開展研究探討，并邀請財政部、發(fā)改委及高等院校等專家、學者進行培訓輔導，再從人才庫中統(tǒng)一抽調(diào)人員到各項目進行指導，以人才庫發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，推動財政審計隊伍整體素質(zhì)的提升。