自會計師事務所學習實踐科學發(fā)展觀活動和行業(yè)黨建工作開展以來，部領導多次強調(diào)，學習實踐活動和行業(yè)黨建要努力做到“兩手抓、兩不誤、兩促進”，切實促進注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展。我司高度重視學習實踐活動和行業(yè)黨建，認真落實部領導指示精神，針對我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，以貫徹落實國務院辦公廳轉發(fā)我部《關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》（國辦發(fā)[2009]56號，以下簡稱“國辦56號文件”）文件為主線，充分發(fā)揮行政管理優(yōu)勢，結合會計師事務所的內(nèi)在規(guī)律和行業(yè)特點，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要的戰(zhàn)略出發(fā)，采取切實有效措施，為注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展辦大事做實事，以實際行動落實科學發(fā)展觀和行業(yè)黨建工作，取得了顯著成效，受到業(yè)內(nèi)充分肯定和廣泛好評。
一、著力推進會計師事務所優(yōu)化整合、做大做強，重點扶持10家左右具有核心競爭力的大型會計師事務所加快發(fā)展
“力爭通過5年左右的時間，重點扶持10家左右具有核心競爭力、能夠跨國經(jīng)營并提供綜合服務的大型會計師事務所”。這是國辦56號文件的核心內(nèi)容和主要發(fā)展目標之一。
為了培育我國大型會計師事務所，使其能夠承擔涉及國計民生和國家安全的大型骨干企業(yè)的審計及相關業(yè)務，我司會同有關方面，通過推進H股審計等政策措施，促進國內(nèi)會計師事務所在公平自愿前提下進行了前所未有的大規(guī)模優(yōu)化整合。此前，內(nèi)地企業(yè)赴港上市只能由“四大”審計，本土會計師事務所即使參與審計也不能簽發(fā)H股審計報告，理由是我國會計準則與國際不接軌，內(nèi)地注冊會計師不懂國際準則，這就是所謂“雙重審計”政策出臺的背景。“雙重審計”不符合公平競爭的市場規(guī)則，也不符合國際慣例。我國建立與國際趨同的會計審計準則體系并有效實施已有三年實踐，“雙重審計”的理由和基礎已不復存在，應當盡快取消。經(jīng)過我們不懈努力，與香港有關方面達成一致。2009年10月，我司會同證監(jiān)會會計部正式印發(fā)了《內(nèi)地會計師事務所從事H股企業(yè)審計業(yè)務試點方案》，確定了力爭從2010年起由內(nèi)地符合條件的會計師事務所從事H股審計的目標。
在這一強有力政策的引導下，本土會計師事務所紛紛采取行動，加大了強強聯(lián)合和優(yōu)化整合的力度。經(jīng)過這一輪優(yōu)化整合，截至2009年10月31日，年收入超過3億元的本土會計師事務所已達12家，其中年收入超過5億元的有5家；本土最大5家會計師事務所注冊會計師平均人數(shù)達到710人，與“四大”平均每家764人大體持平。整合后，證券期貨資格會計師事務所由過去的105家降至54家。
這次整合呈現(xiàn)出政策推動、自愿整合、強強聯(lián)合、徹底合并的顯著特征，整合后被合并的會計師事務所均按試點方案要求及時交回了證券許可證和執(zhí)業(yè)證書，不可能再走回頭路以原有資格執(zhí)業(yè)，這在我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展史上是從來沒有過的。會計師事務所通過優(yōu)化整合加快發(fā)展，也是國際會計公司做大做強的歷史經(jīng)驗。
根據(jù)試點工作方案的要求，近一個月來，由我司牽頭，監(jiān)督檢查局、中注協(xié)和證監(jiān)會會計部共同參與，對申請參加H股審計試點的會計師事務所進行了實地核查，目前核查工作已接近尾聲。從實地核查工作情況初步分析，本土大型會計師事務所在硬件、軟件等方面發(fā)生了巨大變化，具備了從事H股審計的條件和實力。許多會計師事務所反映，在國辦56號文件的鼓舞和H股審計政策的推動下，做大做強已經(jīng)駛入快車道，無論是否能在第一批取得H股審計資格，都會堅定不移地重組聯(lián)合。經(jīng)科學分析判斷，有理由相信，隨著行業(yè)黨建和學習實踐活動的不斷深化，國辦56號文件提出的重點扶持10家左右大型會計師事務所的目標一定能夠實現(xiàn)。
二、著力研究解決會計師事務所內(nèi)部治理尤其是分所管理中的突出問題，積極促進會計師事務所實現(xiàn)由大到強的飛躍
在學習實踐活動剛剛進入整改階段之際，我們就在前期已做大量工作的基礎上，及時制定發(fā)布了《會計師事務所分所管理暫行辦法》（財會[2010]2號，以下簡稱“暫行辦法”）。注冊會計師行業(yè)普遍認為，這是優(yōu)化會計師事務所內(nèi)部治理，提升會計師事務所競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進我國會計師事務所由大到強的重要舉措。
會計師事務所的總所與分所在法律上是一個法人，如果分所出現(xiàn)執(zhí)業(yè)質量問題，總所要承擔法律責任。目前，我國會計師事務所大都屬于有限責任公司組織形式，本輪優(yōu)化整合的10家左右年收入在3億元以上的本土會計師事務所以及200家中型會計師事務所，絕大部分在異地設有分所，其中較大規(guī)模的會計師事務所設立的分所一般在20-30家左右，基本遍布全國各地。嚴格控制分所執(zhí)業(yè)風險、切實加強對分所的管理，成為影響行業(yè)健康發(fā)展的突出問題。在這種情況下，必須通過行政管理手段予以強有力的推動，促進會計師事務所實行一體化管理，從而實現(xiàn)由大到強的飛躍。
早在起草國辦56號文件之時，我司就于2009年5月同步啟動了《暫行辦法》研究工作。2009年7月，我司赴浙江、四川等地進行專題調(diào)研，形成初稿后又在北京地區(qū)征求了部分會計師事務所的意見。2009年9月，征求了條法司、監(jiān)督檢查局和中注協(xié)的意見，并根據(jù)反饋情況做了修改。2009年12月，我司專門召開貫徹落實國辦56號文件精神天津、廣州座談會，同時集中征求了地方財政部門和證券資格會計師事務所對《暫行辦法》的意見，再次逐條逐句做了修改完善，形成了《暫行辦法》送審稿。在起草過程中，我們始終緊密圍繞國辦56號文件提出的“會計師事務所在結構調(diào)整、兼并重組、做強做大過程中，要重視資源的優(yōu)化配置和集中管理，完善治理結構、打造強有力的后臺支持系統(tǒng)，實現(xiàn)人事、財務、業(yè)務、技術標準和信息管理等方面的實質統(tǒng)一”的要求，把總所與分所在人事、財務、業(yè)務、技術標準和信息管理等方面實現(xiàn)實質性統(tǒng)一作為突破口，取得了會計師事務所內(nèi)部管理制度安排上的一系列創(chuàng)新。
在人員管理一體化方面，《暫行辦法》規(guī)定，會計師事務所應當制定統(tǒng)一的人力資源管理制度，包括聘用、定級、培訓、考核、獎懲和退出標準等，并在全所范圍內(nèi)有效執(zhí)行；分所負責人應當由總所統(tǒng)一委派、監(jiān)督和考核。在財務管理一體化方面，《暫行辦法》規(guī)定，會計師事務所應當對全所的業(yè)務收支、會計核算、利益分配、資金調(diào)度等進行統(tǒng)一管理與集中控制；分所收入、費用應當納入會計師事務所統(tǒng)一核算，收益應當按照會計師事務所統(tǒng)一的分配制度進行分配。在業(yè)務管理一體化方面，《暫行辦法》規(guī)定，會計師事務所應當制定統(tǒng)一的業(yè)務承接和管理制度，在全所范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務風險評估制度和分類分級管理制度。在技術標準一體化方面，《暫行辦法》規(guī)定，分所必須實行與總所統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)標準和質量控制制度，總所應當統(tǒng)一委派質量控制負責人和主審人員、輪換復核人員、親自審定高風險業(yè)務報告。在信息管理一體化方面，《暫行辦法》規(guī)定，會計師事務所應當結合自身發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營管理需要，不斷提高在業(yè)務管理、財務管理、人力資源管理等方面的信息化水平，并運用信息化手段加強對分所執(zhí)業(yè)質量和管理狀況的實時監(jiān)控。上述規(guī)定，大大增強了《暫行辦法》的科學性、針對性和指導性，必將有效地促進總所與分所之間的一體化管理，全面提高會計師事務所內(nèi)部治理水平，促進會計師事務所在苦練內(nèi)功的基礎上做大做強。
《暫行辦法》明確自2010年7月1日起施行，為會計師事務所留有半年的準備期和整改期。我們將認真做好《暫行辦法》的宣傳貫徹工作，指導各地財政部門強化對分所的行政監(jiān)管，對不符合相關條件和管理要求的分所要限期整改；在規(guī)定期限內(nèi)仍未完成整改的，將按《暫行辦法》規(guī)定予以撤銷。
三、著力促進各省級財政部門加強行政監(jiān)管，科學引導小型會計師事務所規(guī)范發(fā)展
我國小型會計師事務所分布廣、數(shù)量多，在全國7600多家會計師事務所中，除10家左右大型會計師事務所、200家左右中型會計師事務所外，絕大多數(shù)是小型會計師事務所。按照國辦56號文件要求，我部除負責全國注冊會計師行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃布局和宏觀政策制定外，側重于對210家大中型會計師事務所的行政監(jiān)管；各省級財政部門負責7000多家小型會計師事務所的行政監(jiān)管。如何科學引導小型會計師事務所規(guī)范發(fā)展，不僅關系到全國會計師事務所的合理布局和有序競爭，而且關系到整個行業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展�？茖W規(guī)范小型會計師事務所，已成為我國注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管的一個重要領域，也是各級財政部門特別是省級財政部門面臨的一項艱巨任務。
一是迅速行動、督促指導。在國辦56號文件發(fā)布后不久，劉玉廷司長給各省級財政部門會計機構負責人和分管廳領導撰寫親筆信，希望各地認真學習國辦56號文件精神，抓住機遇，緊急行動起來，結合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和注冊會計師行業(yè)實際情況，積極研究制定支持注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展、引導小型會計師事務所規(guī)范發(fā)展的政策措施，作為貫徹落實國辦56號文件的具體措施和辦法，報省級政府或省級政府辦公廳轉發(fā)，避免簡單照轉國辦56號文件。
二是大力宣傳、營造氛圍。通過《中國會計報》、行業(yè)網(wǎng)站等多種渠道，刊發(fā)了財政部有關負責人答記者問、8篇共約10萬字的系列政策解讀文章等，就國辦56號文件出臺背景、指導思想、基本原則、主要目標、政策措施、發(fā)展要求等進行深入淺出的講解，在業(yè)內(nèi)引起廣泛關注和良好反響，對各地財政部門和注冊會計師行業(yè)學習貫徹國辦56號文件發(fā)揮了重要作用。很多省級財政部門在結合本地實際起草并由省級政府轉發(fā)貫徹文件過程中，充分參考和借鑒了我司刊發(fā)的系列解讀文章。下一步，我們還將通過編發(fā)全國財政系統(tǒng)貫徹落實國辦56號文件“快報”等形式加大宣傳力度，并擇機形成財政簡報或專題報告。
三是精心部署、周密安排。我司先后在天津、廣州兩地召開由各地財政部門會計管理機構負責人和部分會計師事務所負責人參加的座談會，群策群力共商有效貫徹落實國辦56號文件的具體措施，科學引導小型會計師事務所在規(guī)范管理運作、嚴格質量控制的基礎上，創(chuàng)新發(fā)展模式、服務方式和技術手段，不斷挖掘市場需要，深化專項領域服務，要求各地研究在支持小型會計師事務所擴大代理記賬、稅務代理、外包業(yè)務、IT支持、個人理財、社區(qū)事務等咨詢服務領域的政策措施。
按照我部的統(tǒng)一部署，目前，各省級財政部門正加緊制定具體措施和辦法，湖北省政府辦公廳已正式印發(fā)了《關于促進全省注冊會計師行業(yè)科學發(fā)展的意見》，河北等幾個省級財政部門已將貫徹辦法上報省政府，近期即將發(fā)布，大部分省級財政部門將在春節(jié)前后將貫徹辦法上報省級政府轉發(fā)。可以預見，通過學習實踐活動和行業(yè)黨建工作的有力促進，在學習實踐活動整改階段和鞏固提高階段，全國各地將全部做到結合本地區(qū)注冊會計師行業(yè)發(fā)展實際，制定發(fā)布本地區(qū)貫徹落實國辦56號文件的具體措施和辦法，我國注冊會計師行業(yè)將步入快速發(fā)展的嶄新階段。
四、著力拓展會計師事務所執(zhí)業(yè)領域，為促進我國注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展提供實實在在的支持近期以來，根據(jù)國辦56號文件精神，借助學習實踐活動和行業(yè)黨建，我司積極主動地與國務院有關部門協(xié)商開拓會計師事務所執(zhí)業(yè)領域問題，取得了階段性成果。
一是分別與銀監(jiān)會、保監(jiān)會進行溝通，達成重要共識。我司劉玉廷司長連續(xù)出席兩部門組織召開的由各大商業(yè)銀行和保險公司高管人員參加的相關會議，深入解讀和廣泛宣傳國辦56號文件精神，特別強調(diào)重點扶持10家左右大型會計師事務所優(yōu)先承擔金融、保險企業(yè)審計業(yè)務，在有關部門和與會者中引起熱烈反響。各商業(yè)銀行和保險公司表示，要認真貫徹落實國辦56號文件精神，積極推動我國大型會計師事務所承接金融保險審計業(yè)務。
二是通過多種形式和渠道與國資委溝通，為我國大型會計師事務所優(yōu)先承接關系國計民生的大型骨干國有企業(yè)審計業(yè)務創(chuàng)造有利條件。國資委有關負責人明確表示，美國等西方發(fā)達國家對聘用外國會計師事務所通常有嚴格限制，我們要深刻吸取力拓等泄密案件的教訓，在中央企業(yè)審計中更多聘用大型會計師事務所提供服務，我國會計師事務所已經(jīng)快速成長起來，中央企業(yè)在聘用中介機構時要優(yōu)先考慮使用“國貨”。
三是大力推行企業(yè)內(nèi)部控制審計和醫(yī)院、高校財務報告注冊會計師審計制度。在我部會同審計署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中，明確規(guī)定要在上市公司和先行執(zhí)行的中央企業(yè)實行內(nèi)部控制自我評價制度和注冊會計師審計制度，聘請具有證券資格的會計師事務所進行審計并出具審計報告。這一制度的實質意義在于通過外部力量和市場約束促進企業(yè)全面提升經(jīng)營管理水平和風險防范能力，同時也為拓展會計師事務所執(zhí)業(yè)領域、加快注冊會計師行業(yè)發(fā)展提供了新的增長點，實現(xiàn)企業(yè)和會計師事務所的雙贏。醫(yī)療和教育一直是中央高度重視、社會各界矚目的重大民生問題，也是社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和財政加大民生保障的重點投入領域。去年，我司加快了醫(yī)院、高校會計制度改革步伐，印發(fā)了醫(yī)院、高校會計制度征求意見稿，經(jīng)反復修改完善，這兩個會計制度已經(jīng)成熟，擬在測試完成后報部領導核發(fā)。我們將在新的醫(yī)院、高校會計制度中明確要求引入注冊會計師審計，這不僅可以促進兩個制度有效實施，提高財政資金使用效益和財政科學化精細化管理水平，同時也將為注冊會計師行業(yè)開拓新的服務領域，促進服務對象和業(yè)務范圍逐步由企業(yè)擴展到非營利組織。日前，山西省財政廳已正式發(fā)文，要求醫(yī)院、高校從2009年年報開始實行注冊會計師審計，其他各省、自治區(qū)、直轄市也在抓緊研究制定類似辦法。
五、著力推進注冊會計師法修正工作并健全相關配套辦法，為行業(yè)發(fā)展提供法律保障
現(xiàn)行的《注冊會計師法》頒布于1993年，對規(guī)范注冊會計師行業(yè)管理發(fā)揮了重要作用。但歷經(jīng)16年的發(fā)展變遷，特別是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢，對加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)提出了很多新要求，迫切需要通過修法加以解決。比如，大型會計師事務所的培育和發(fā)展需要引入國際通行的特殊普通合伙組織形式，現(xiàn)行的組織形式已難以適應會計師事務所做大做強的要求。又如，目前行業(yè)中反映突出的會計師事務所數(shù)量增長偏快、規(guī)模偏小等問題，只有通過修法提高市場準入門檻才能從根本上予以解決。再如，加快推進現(xiàn)有中外合作會計師事務所本地化，也需要對注冊會計法的相應條款作出修改，等等。我司一直高度重視注冊會計師法修訂工作，配合條法司直接參與調(diào)研、起草等各項工作，積極推動修法進程。經(jīng)過不懈努力，目前《注冊會計師法》（修正案草案）已上報國務院法制辦。我們將繼續(xù)與條法司等單位加強溝通協(xié)作，推動《注冊會計師法》修正案早日頒布。
收費問題是困擾本土會計師事務所發(fā)展的主要矛盾之一，其中定價原則和機制是關鍵所在。在積極推動修訂《注冊會計師法》的同時，我司會同發(fā)改委價格司，加緊制定《會計師事務所服務收費管理辦法》。2009年，我司與發(fā)改委價格司組成聯(lián)合調(diào)研組，在北京、四川、廣東等地開展了深入調(diào)研，并召開不同規(guī)模的會計師事務所舉行了多次座談，形成了征求意見稿并面向社會廣泛征求意見，已趨于成熟，力爭在學習實踐活動整改階段聯(lián)合印發(fā)，同時指導各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際制定具體收費標準，破解本土會計師事務所長期收費偏低、低價競爭的難題。
此外，為配合《注冊會計師法》的修正，我司已經(jīng)啟動《會計師事務所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《會計師事務所執(zhí)業(yè)責任保險辦法》、《會計師事務所試行特殊普通合伙制有關規(guī)定》、《外商投資會計師事務所審批和監(jiān)督暫行辦法》等系列配套規(guī)章制度的修改完善和起草制定工作，促進注冊會計師行業(yè)管理法制化、規(guī)范化、制度化再上新臺階，以扎實有效的工作推動學習實踐活動和行業(yè)黨建不斷向縱深發(fā)展。