2010年年末，全國財政工作會議在北京召開。“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”這樣的表述第一次出現(xiàn)在財政部部長謝旭人的財政工作報告中。
這或許意味著，緊隨著2010年企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的全面建立之后，內(nèi)控風(fēng)暴也將席卷行政事業(yè)單位。
勢之所趨
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”在財政部財政科學(xué)研究所科研處處長趙云旗看來絕不是一句平淡無奇的表述，恰恰是這簡短的一句話，似乎傳遞了“十二五”財政發(fā)展改革將會加強(qiáng)行政事業(yè)單位財政資金使用效益考 核的一個重要信號。
趙云旗分析認(rèn)為，中國改革開放30年的重要任務(wù)是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)，財政發(fā)展改革主要體現(xiàn)在健全財政體制上。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟和完善，財政管理工作逐步走向科學(xué)化和精細(xì)化，而在這方面，行政事業(yè)單位相對薄弱。
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也是防范財政風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。”趙云旗說。
財政部網(wǎng)站發(fā)布的“十二五”財政發(fā)展改革基本思路中，“建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成地方政府規(guī)范舉債、合理融資、風(fēng)險可控、運(yùn)行高效的長效機(jī)制”這樣的內(nèi)容被放在了十分突出的位置。
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控 制建設(shè)也是加強(qiáng)財政績效管理的必然要求，更是完善財政績效評價體系的必然趨勢。”趙云旗說。
長期以來，有些行政事業(yè)單位習(xí)慣了“有錢就花，沒錢就要”，花錢沒計劃，使用沒效益。“財政部門對行政事業(yè)單位的資金使用沒有績效評價，也使得財政績效評價不完整。”趙云旗說。
內(nèi)控薄弱致問題頻發(fā)
“35個部門本級和83個所屬單位因項目預(yù)算編制不夠細(xì)化、執(zhí)行不嚴(yán)格等，造成擠占和挪用預(yù)算資金9.22億元。”“兩個部門本級和25個所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，新增項目或提高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補(bǔ)貼1.73億元。”“1個部門本級和6個所屬 單位采取虛報或重復(fù)申報項目等方式，多申領(lǐng)財政資金2962.68萬元。”“14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元，未在法定賬簿內(nèi)核算。”……這是2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中的摘要。
國家審計是對行政事業(yè)單位的財政、財務(wù)收支進(jìn)行的審計，確定其財政、財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高財政性資金的使用效益。不可否認(rèn)的是，在已公布可查閱的有關(guān)行政事業(yè)單位的審計報告中可見，即使是在中央部門預(yù)算執(zhí)行過程中，與財務(wù)相關(guān)的內(nèi)部控制仍存在不可忽視的問題。
一位長期在審計局負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位審計的官員在接受記者采訪時透露，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題大致可以歸納為三類：一是以權(quán)代法，領(lǐng)導(dǎo)說了算，排斥內(nèi)部會計制度的建立和實施；二是雖建有規(guī)章制度，但有章不循，形同虛設(shè)；三是缺乏監(jiān)督，沒有相應(yīng)的內(nèi)審制度。
在審計過程中，他們經(jīng)常遇到行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作比較薄弱、資金轉(zhuǎn)移挪用、虛列開支、假發(fā)票、固定資產(chǎn)統(tǒng)計不實等等問題。但問題發(fā)生后，除了要求其限期整改，真正予以處罰的很少，即使有處罰，力度也不是很大，顯然無法達(dá)到警示的效果。
“有的單位建的辦公大樓都已經(jīng)投入使用了，但其既沒有經(jīng)過招標(biāo)也沒用經(jīng)過中介機(jī)構(gòu)審計，嚴(yán)重違反規(guī)定。還有的單位不設(shè)固定資產(chǎn)總賬或明細(xì)賬，固定資產(chǎn)的增減不予體現(xiàn)，無法進(jìn)行會計核算。”上述審計局官員不無憂慮地說。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的原因是多方面的。
其一，在行政事業(yè)單位中，既有全額財政撥款單位，也有差額撥款單位，還有自收自支單位。相對于企業(yè)而言，這些單位更關(guān)注資金的安全性，而對于加強(qiáng)成本管理和資金使用效益考核考慮較少，其建立內(nèi)控制度的積極性和主動性明顯弱于企業(yè)。
其二，在行政事業(yè)單位，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批情況還比較普遍，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字，有些費(fèi)用基本都可以報銷，重大事項沒有實行集體審批決策。而在目前行政事業(yè)單位體制下，財務(wù)會計的授權(quán)機(jī)制使會計人員的監(jiān)督權(quán)力無法得到真正發(fā)揮。
其三，行政事業(yè)單位財會人員的業(yè)務(wù)水平普遍參差不齊。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位的會計人員要求持證上崗并且具備3年以上的工作經(jīng)驗。但在現(xiàn)實中，一方面，很多單位的會計人員存在年齡老化、知識結(jié)構(gòu)陳舊的問題；另一方面，很多單位也聘用了一些不符合條件的會計人員。
或與企業(yè)內(nèi)控體系協(xié)調(diào)
在財政部、證監(jiān)會等六部委聯(lián)合發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范及其配套指引后，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成，同時確定了分步實施時間表。那么，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制將會如何設(shè)計呢？對此，趙云旗認(rèn)為，行政事業(yè)單位和企業(yè)性質(zhì)不同，業(yè)務(wù)也存在較大差異性，因而在風(fēng)險管理的控制點上也會有差異。
“行政事業(yè)單位要結(jié)合本單位的實際情況吸收借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的先進(jìn)經(jīng)驗。”據(jù)一位接近政策制定者的人士介紹，早在2006年財政部已經(jīng)會同有關(guān)部門在當(dāng)時成立的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會中專門設(shè)立了行政事業(yè)單位（政府及非營利組織）內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)咨詢專家組。設(shè)計者當(dāng)時也傾向于行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系應(yīng)當(dāng)與企業(yè)內(nèi)控體系保持協(xié)調(diào)，即應(yīng)該由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成。比如，內(nèi)部控制的過程觀，合法合規(guī)、報告可靠、資產(chǎn)安全，效率效果、發(fā)展戰(zhàn)略等控制目標(biāo)，以及內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通，內(nèi)部監(jiān)督等要素，對行政事業(yè)單位同樣適用。
“當(dāng)然，差異也是明顯的。比如，行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)和企業(yè)有較大區(qū)別，在內(nèi)部環(huán)境中簡單套用董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層顯然不適當(dāng)。”上述接近政策制定者的人士說。