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關(guān)于完善政府采購(gòu)預(yù)算管理制度的思考
作者：徐玉堂 上傳時(shí)間：2009-5-25 0:0
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以來(lái)，政府采購(gòu)取得了顯著成效，規(guī)范了采購(gòu)行為，維護(hù)了國(guó)家利益，促進(jìn)了廉政建設(shè),增強(qiáng)了政府的宏觀(guān)調(diào)控能力，節(jié)約了財(cái)政資金，提高了資金使用效率。但是政府采購(gòu)又是一項(xiàng)復(fù)雜而有效的的財(cái)政支出制度，在實(shí)施、操作、監(jiān)督管理中，仍存在許多問(wèn)題，需進(jìn)一步規(guī)范、完善、探索、創(chuàng)新、提高。推進(jìn)政府采購(gòu)與預(yù)算管理相結(jié)合是完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，對(duì)建設(shè)全面預(yù)算體系、嚴(yán)肅預(yù)算的執(zhí)行都具有重意義。
一、正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)預(yù)算管理制度
政府采購(gòu)預(yù)算不是獨(dú)立的預(yù)算體系，而是部門(mén)預(yù)算的一個(gè)組成部分。政府采購(gòu)預(yù)算也不同于政府采購(gòu)計(jì)劃，因?yàn)檎少?gòu)計(jì)劃是財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施管理的一種方式，是對(duì)列入政府采購(gòu)預(yù)算中的采購(gòu)項(xiàng)目，在采購(gòu)組織實(shí)施形式、采購(gòu)方式、政府采購(gòu)資金實(shí)行財(cái)政直接撥付范圍、政府采購(gòu)預(yù)算的補(bǔ)報(bào)及政府采購(gòu)項(xiàng)目的調(diào)整程序等方面做出的具體規(guī)定，其目的是指導(dǎo)政府采購(gòu)預(yù)算外資金；政府采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出總預(yù)算的有機(jī)組成部分，其采購(gòu)資金的來(lái)源分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金；政府采購(gòu)預(yù)算按性質(zhì)可分為貨物類(lèi)采購(gòu)預(yù)算、工程類(lèi)采購(gòu)預(yù)算以及服務(wù)類(lèi)采購(gòu)預(yù)算。
二、政府采購(gòu)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題
我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理起步較晚，尚處于探索和完善階段，在實(shí)踐過(guò)程中，還存在著不少的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
1、一些部門(mén)和單位對(duì)政府采購(gòu)政策還不太了解，在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)存在漏報(bào)等行為；或?qū)φ少?gòu)預(yù)算編制不重視，導(dǎo)致在部門(mén)預(yù)算審核過(guò)程中出現(xiàn)一些明顯屬于政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目不實(shí)行政府采購(gòu)的現(xiàn)象。
2、各級(jí)、各單位財(cái)政狀況的差別使政府采購(gòu)預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一，政府采購(gòu)預(yù)算在執(zhí)行中存在著一定的隨意性，長(zhǎng)期以來(lái)人們已經(jīng)形成了分散采購(gòu)管理習(xí)慣，對(duì)目前實(shí)行的政府采購(gòu)程序很不適應(yīng)，在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行的問(wèn)題。如公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)比例偏低，采購(gòu)過(guò)程透明度不高，采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)單一，制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)檔案資料建設(shè)與保管、政府采購(gòu)管理人員的配備等政府采購(gòu)基礎(chǔ)工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)等。
3、在政府采購(gòu)預(yù)算制度建設(shè)與執(zhí)行方面，政府采購(gòu)預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，政府采購(gòu)預(yù)算不完整，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購(gòu)還有相當(dāng)部分沒(méi)有納入政府采購(gòu)預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)的管理、采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產(chǎn)管理之間沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，缺乏相互間協(xié)調(diào)和配合。在政府采購(gòu)實(shí)際操作中，部分用戶(hù)單位不顧實(shí)際需要，隨意提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和檔次，導(dǎo)致價(jià)值數(shù)萬(wàn)元的電腦被當(dāng)作打字機(jī)，高級(jí)彩色復(fù)印機(jī)“大材小用”地被當(dāng)作一般復(fù)印機(jī)使用等現(xiàn)象大量存在。
4、政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算沒(méi)有同步編制，結(jié)果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有資金保證。政府采購(gòu)預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗糙、敷衍塞責(zé)。編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)采購(gòu)預(yù)算金額的確定基本上不以“市場(chǎng)價(jià)”為參照依據(jù)，而是人為地以一個(gè)整數(shù)來(lái)估算、公共支出項(xiàng)目不能細(xì)化到政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄，有的編報(bào)的采購(gòu)項(xiàng)目不符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無(wú)財(cái)力進(jìn)行采購(gòu)。政府采購(gòu)資金來(lái)源沒(méi)有保證，預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大。
三、進(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算管理制度的思考
政府采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出預(yù)算的重要組成部分，是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)，也是政府采購(gòu)工作環(huán)節(jié)中最關(guān)鍵的部分。因此政府采購(gòu)工作首要的任務(wù)就是建立科學(xué)合理的政府采購(gòu)預(yù)算管理體系。這就要求各部門(mén)及預(yù)算單位必須加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)制度與政策的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行政府采購(gòu)法；要加大對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算管理的宣傳力度，提高各級(jí)各部門(mén)對(duì)編制政府采購(gòu)預(yù)算的認(rèn)識(shí)，確保政府采購(gòu)預(yù)算編制的順利推行，高質(zhì)量地完成政府采購(gòu)預(yù)算編制任務(wù)；健全制度，完善政府采購(gòu)財(cái)務(wù)管理體系，保證政府采購(gòu)資金的及時(shí)支付，促進(jìn)整個(gè)政府采購(gòu)工作規(guī)范有序地發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下三方面工作。
�。ㄒ唬┩晟普少�(gòu)預(yù)算的編制制度。
1、政府采購(gòu)預(yù)算編制的原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算的過(guò)程中，必須堅(jiān)持這樣一些原則：一是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)的原則。支出預(yù)算表中屬于政府采購(gòu)預(yù)算范圍的項(xiàng)目，要單獨(dú)列入政府采購(gòu)預(yù)算表，并按政府采購(gòu)的要求填報(bào)有關(guān)項(xiàng)目。二是政策性原則。政府采購(gòu)預(yù)算編制必須以國(guó)家有關(guān)方針、政策和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度為依據(jù)，根據(jù)完成事業(yè)計(jì)劃和行政工作任務(wù)的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點(diǎn)，兼顧一般，實(shí)事求是地編制預(yù)算。三是實(shí)用性原則。單位在安排政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，要精打細(xì)算，不能過(guò)于超前，但在滿(mǎn)足工作需要的前提下可適當(dāng)超前，以避免項(xiàng)目剛投入使用即落后現(xiàn)象的發(fā)生。四是可靠性原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，既要把根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要應(yīng)該采購(gòu)的項(xiàng)目考慮好，還應(yīng)注意政府采購(gòu)資金的來(lái)源是否可靠，有無(wú)保證等問(wèn)題是否存在，不預(yù)留缺口。五是完整性原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，必須將單位取得的財(cái)政撥款和其他各項(xiàng)收入以及各項(xiàng)支出形成的政府采購(gòu)，完整、全面地反映在單位預(yù)算中，不得在預(yù)算之外另留收支項(xiàng)目。
2、政府采購(gòu)預(yù)算編制基本要求。編制政府采購(gòu)預(yù)算必須做到：一是由各部門(mén)根據(jù)其職能和社會(huì)發(fā)展需要，統(tǒng)一編制反映本部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。按定員、定額確定人員經(jīng)費(fèi)，按支出標(biāo)準(zhǔn)確定公務(wù)經(jīng)費(fèi)。統(tǒng)一的部門(mén)預(yù)算為確定政府采購(gòu)的品目目錄、編制政府采購(gòu)預(yù)算和制定政府采購(gòu)計(jì)劃奠定了基礎(chǔ)。二是編制政府采購(gòu)預(yù)算必須與國(guó)庫(kù)集中支付制度相結(jié)合。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，意味著由集中支付機(jī)關(guān)根據(jù)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算按實(shí)際支出的時(shí)間和金額從國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付。三是編制政府采購(gòu)預(yù)算必須結(jié)合單位的支出計(jì)劃。政府采購(gòu)資金包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，因此，編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，對(duì)具有預(yù)算外資金的單位，必須結(jié)合年度支出計(jì)劃，將預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一編制政府采購(gòu)預(yù)算。
3、政府采購(gòu)預(yù)算的編制。一是推行預(yù)算編制聽(tīng)證制。編制或調(diào)整采購(gòu)預(yù)算實(shí)行“聽(tīng)證制”，以廣泛接受有關(guān)各方的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。從宏觀(guān)上說(shuō)，采購(gòu)預(yù)算制定是否科學(xué)合理、客觀(guān)公正直接關(guān)系到財(cái)政政策的貫徹，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利發(fā)展；從微觀(guān)上說(shuō)，采購(gòu)資金擬安排的項(xiàng)目、分配的標(biāo)準(zhǔn)等，既要照顧到一些部門(mén)和行業(yè)的特殊性，向重點(diǎn)方面傾斜，又要體現(xiàn)各部門(mén)之間的公平合理性，同時(shí)還要防范和遏制各個(gè)環(huán)節(jié)上的腐敗行為，這就要求采購(gòu)預(yù)算的編制過(guò)程必須公開(kāi)透明、公平合理。在編制政府預(yù)算前，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家、采購(gòu)預(yù)算編制人員及其他相關(guān)部門(mén)代表共同參與討論，以廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)和建議，為編制一套科學(xué)、規(guī)范的采購(gòu)預(yù)算奠定基礎(chǔ)。二是細(xì)化編制的內(nèi)容。要將財(cái)政預(yù)算的每一筆資金盡可能地細(xì)化，深入細(xì)化到二級(jí)、三級(jí)科目，使預(yù)算本身的定量因素不斷增大，便于對(duì)預(yù)算支出加強(qiáng)定量分析。采購(gòu)預(yù)算要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化定量、定額管理。標(biāo)準(zhǔn)化定量、定額是財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)，在制定標(biāo)準(zhǔn)化定員、定額過(guò)程中，必須遵循編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一、需要與可能相統(tǒng)一、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、簡(jiǎn)便易行等原則。三是加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的審核，審核的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的完整性、合理合法性、真實(shí)必要性和關(guān)聯(lián)性。
�。ǘ┘訌�(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)之間的溝能與協(xié)調(diào)。
政府采購(gòu)預(yù)算編制必須符合公平與效率的要求，使公共資源能夠得到優(yōu)化配置，使通過(guò)政府采購(gòu)而形成的公共性資產(chǎn)得到充分合理使用，使不同公共部門(mén)的公共活動(dòng)得到正常開(kāi)展。要做到這一點(diǎn)，政府預(yù)算編制和管理部門(mén)必須對(duì)各個(gè)預(yù)算單位的公共性資產(chǎn)的占有和使用情況及對(duì)市場(chǎng)情況預(yù)以充分的了解。這就要求改變政府預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理與國(guó)有資產(chǎn)管理之間相互脫節(jié)的現(xiàn)狀，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的支撐下，實(shí)現(xiàn)信息互享，從整體上提高預(yù)算資金安排的效率與完成可行。
�。ㄈ┻M(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行制度
1、設(shè)立“政府采購(gòu)資金專(zhuān)戶(hù)”， 政府采購(gòu)資金收支都應(yīng)由設(shè)在專(zhuān)業(yè)銀行的賬戶(hù)加以反映，各單位和各部門(mén)的政府采購(gòu)資金收付必須通過(guò)這一賬戶(hù)集中辦理。設(shè)立了資金專(zhuān)戶(hù)后，在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，政府采購(gòu)支出一旦發(fā)生，采購(gòu)資金就可以由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接撥給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或工程承建單位。
2、實(shí)行政府采購(gòu)監(jiān)管職能與采購(gòu)職能相分離。要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法的要求，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)監(jiān)管職能與政府集中采購(gòu)職能的分離與分設(shè)，徹底改變政府采購(gòu)工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采購(gòu)管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)依法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但不直接參與具體政府采購(gòu)事務(wù)；集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)受托代理采購(gòu)人組織采購(gòu)活動(dòng)，但無(wú)權(quán)支付貨款；采購(gòu)單位不直接采購(gòu)，但擁有最后驗(yàn)收簽單權(quán)；財(cái)務(wù)部門(mén)憑采購(gòu)單位的簽單才能支付貨款。要加強(qiáng)預(yù)算單位分散采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理，要全面、準(zhǔn)確和及時(shí)地發(fā)布政府采購(gòu)需求信息和定點(diǎn)供應(yīng)商的貨物供應(yīng)信息，解決政府采購(gòu)中的信息不對(duì)稱(chēng)和不充分問(wèn)題，確保分散采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)透明，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的逆向選擇問(wèn)題必須予以堅(jiān)決查處。
3、政府采購(gòu)資金與人員經(jīng)費(fèi)分離。預(yù)算單位的人員工資由財(cái)政直達(dá)個(gè)人賬戶(hù)，將現(xiàn)行財(cái)政支出中用于單位或部門(mén)的設(shè)備購(gòu)置、會(huì)務(wù)、房屋修繕、車(chē)輛購(gòu)置和維護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)資金分門(mén)別類(lèi)地從總預(yù)算中單獨(dú)編制，將資金納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，由國(guó)庫(kù)集中支付。
4、政府采購(gòu)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分離。改革過(guò)去部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，財(cái)政預(yù)算部門(mén)審定計(jì)劃的做法，將政府采購(gòu)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)，預(yù)算部門(mén)只負(fù)責(zé)編制政府采購(gòu)預(yù)算，不管政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算執(zhí)行部門(mén)只按照政府采購(gòu)預(yù)算具體執(zhí)行。這樣各司其職，才能保證政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性，提高政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的透明度。
5、強(qiáng)化預(yù)算控制、資金使用控制和項(xiàng)目決策控制。在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，嚴(yán)格按政府審查批準(zhǔn)的預(yù)算組織實(shí)施，除特殊情況外，一律不得變更采購(gòu)項(xiàng)目。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度，將采購(gòu)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍，按政府采購(gòu)制度規(guī)定的程序規(guī)范化運(yùn)作，對(duì)采購(gòu)資金的撥付、使用、清算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。采購(gòu)資金都要通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商。
6、建立項(xiàng)目審批制度、操作控制制度和項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度。各單位根據(jù)工作需要和財(cái)務(wù)情況，向財(cái)政部門(mén)提交年度采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)再根據(jù)資金支付能力，區(qū)分輕重緩急提出審查意見(jiàn)報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。通過(guò)明確的操作管理程序，在預(yù)算、采購(gòu)、付款、核算、決策的各個(gè)操作環(huán)節(jié)，實(shí)行相互控制制度，有效防范違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。通過(guò)建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)政府采購(gòu)支出進(jìn)行單獨(dú)核算，以監(jiān)督采購(gòu)質(zhì)量，提高資金使用效益。
7、在政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施期間，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。預(yù)算部門(mén)參與具體項(xiàng)目的監(jiān)督工作。政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，如合同報(bào)價(jià)全面超過(guò)采購(gòu)預(yù)算中核定指標(biāo)、節(jié)余資金使用等，將有政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算部門(mén)共同協(xié)商解決。
一、正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)預(yù)算管理制度
政府采購(gòu)預(yù)算不是獨(dú)立的預(yù)算體系，而是部門(mén)預(yù)算的一個(gè)組成部分。政府采購(gòu)預(yù)算也不同于政府采購(gòu)計(jì)劃，因?yàn)檎少?gòu)計(jì)劃是財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施管理的一種方式，是對(duì)列入政府采購(gòu)預(yù)算中的采購(gòu)項(xiàng)目，在采購(gòu)組織實(shí)施形式、采購(gòu)方式、政府采購(gòu)資金實(shí)行財(cái)政直接撥付范圍、政府采購(gòu)預(yù)算的補(bǔ)報(bào)及政府采購(gòu)項(xiàng)目的調(diào)整程序等方面做出的具體規(guī)定，其目的是指導(dǎo)政府采購(gòu)預(yù)算外資金；政府采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出總預(yù)算的有機(jī)組成部分，其采購(gòu)資金的來(lái)源分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金；政府采購(gòu)預(yù)算按性質(zhì)可分為貨物類(lèi)采購(gòu)預(yù)算、工程類(lèi)采購(gòu)預(yù)算以及服務(wù)類(lèi)采購(gòu)預(yù)算。
二、政府采購(gòu)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題
我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理起步較晚，尚處于探索和完善階段，在實(shí)踐過(guò)程中，還存在著不少的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
1、一些部門(mén)和單位對(duì)政府采購(gòu)政策還不太了解，在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)存在漏報(bào)等行為；或?qū)φ少?gòu)預(yù)算編制不重視，導(dǎo)致在部門(mén)預(yù)算審核過(guò)程中出現(xiàn)一些明顯屬于政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目不實(shí)行政府采購(gòu)的現(xiàn)象。
2、各級(jí)、各單位財(cái)政狀況的差別使政府采購(gòu)預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一，政府采購(gòu)預(yù)算在執(zhí)行中存在著一定的隨意性，長(zhǎng)期以來(lái)人們已經(jīng)形成了分散采購(gòu)管理習(xí)慣，對(duì)目前實(shí)行的政府采購(gòu)程序很不適應(yīng)，在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行的問(wèn)題。如公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)比例偏低，采購(gòu)過(guò)程透明度不高，采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)單一，制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)檔案資料建設(shè)與保管、政府采購(gòu)管理人員的配備等政府采購(gòu)基礎(chǔ)工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)等。
3、在政府采購(gòu)預(yù)算制度建設(shè)與執(zhí)行方面，政府采購(gòu)預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，政府采購(gòu)預(yù)算不完整，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購(gòu)還有相當(dāng)部分沒(méi)有納入政府采購(gòu)預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)的管理、采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產(chǎn)管理之間沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，缺乏相互間協(xié)調(diào)和配合。在政府采購(gòu)實(shí)際操作中，部分用戶(hù)單位不顧實(shí)際需要，隨意提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和檔次，導(dǎo)致價(jià)值數(shù)萬(wàn)元的電腦被當(dāng)作打字機(jī)，高級(jí)彩色復(fù)印機(jī)“大材小用”地被當(dāng)作一般復(fù)印機(jī)使用等現(xiàn)象大量存在。
4、政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算沒(méi)有同步編制，結(jié)果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有資金保證。政府采購(gòu)預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗糙、敷衍塞責(zé)。編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)采購(gòu)預(yù)算金額的確定基本上不以“市場(chǎng)價(jià)”為參照依據(jù)，而是人為地以一個(gè)整數(shù)來(lái)估算、公共支出項(xiàng)目不能細(xì)化到政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄，有的編報(bào)的采購(gòu)項(xiàng)目不符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無(wú)財(cái)力進(jìn)行采購(gòu)。政府采購(gòu)資金來(lái)源沒(méi)有保證，預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大。
三、進(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算管理制度的思考
政府采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出預(yù)算的重要組成部分，是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)，也是政府采購(gòu)工作環(huán)節(jié)中最關(guān)鍵的部分。因此政府采購(gòu)工作首要的任務(wù)就是建立科學(xué)合理的政府采購(gòu)預(yù)算管理體系。這就要求各部門(mén)及預(yù)算單位必須加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)制度與政策的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行政府采購(gòu)法；要加大對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算管理的宣傳力度，提高各級(jí)各部門(mén)對(duì)編制政府采購(gòu)預(yù)算的認(rèn)識(shí)，確保政府采購(gòu)預(yù)算編制的順利推行，高質(zhì)量地完成政府采購(gòu)預(yù)算編制任務(wù)；健全制度，完善政府采購(gòu)財(cái)務(wù)管理體系，保證政府采購(gòu)資金的及時(shí)支付，促進(jìn)整個(gè)政府采購(gòu)工作規(guī)范有序地發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下三方面工作。
�。ㄒ唬┩晟普少�(gòu)預(yù)算的編制制度。
1、政府采購(gòu)預(yù)算編制的原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算的過(guò)程中，必須堅(jiān)持這樣一些原則：一是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)的原則。支出預(yù)算表中屬于政府采購(gòu)預(yù)算范圍的項(xiàng)目，要單獨(dú)列入政府采購(gòu)預(yù)算表，并按政府采購(gòu)的要求填報(bào)有關(guān)項(xiàng)目。二是政策性原則。政府采購(gòu)預(yù)算編制必須以國(guó)家有關(guān)方針、政策和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度為依據(jù)，根據(jù)完成事業(yè)計(jì)劃和行政工作任務(wù)的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點(diǎn)，兼顧一般，實(shí)事求是地編制預(yù)算。三是實(shí)用性原則。單位在安排政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，要精打細(xì)算，不能過(guò)于超前，但在滿(mǎn)足工作需要的前提下可適當(dāng)超前，以避免項(xiàng)目剛投入使用即落后現(xiàn)象的發(fā)生。四是可靠性原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，既要把根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要應(yīng)該采購(gòu)的項(xiàng)目考慮好，還應(yīng)注意政府采購(gòu)資金的來(lái)源是否可靠，有無(wú)保證等問(wèn)題是否存在，不預(yù)留缺口。五是完整性原則。在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，必須將單位取得的財(cái)政撥款和其他各項(xiàng)收入以及各項(xiàng)支出形成的政府采購(gòu)，完整、全面地反映在單位預(yù)算中，不得在預(yù)算之外另留收支項(xiàng)目。
2、政府采購(gòu)預(yù)算編制基本要求。編制政府采購(gòu)預(yù)算必須做到：一是由各部門(mén)根據(jù)其職能和社會(huì)發(fā)展需要，統(tǒng)一編制反映本部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。按定員、定額確定人員經(jīng)費(fèi)，按支出標(biāo)準(zhǔn)確定公務(wù)經(jīng)費(fèi)。統(tǒng)一的部門(mén)預(yù)算為確定政府采購(gòu)的品目目錄、編制政府采購(gòu)預(yù)算和制定政府采購(gòu)計(jì)劃奠定了基礎(chǔ)。二是編制政府采購(gòu)預(yù)算必須與國(guó)庫(kù)集中支付制度相結(jié)合。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，意味著由集中支付機(jī)關(guān)根據(jù)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算按實(shí)際支出的時(shí)間和金額從國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付。三是編制政府采購(gòu)預(yù)算必須結(jié)合單位的支出計(jì)劃。政府采購(gòu)資金包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，因此，編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，對(duì)具有預(yù)算外資金的單位，必須結(jié)合年度支出計(jì)劃，將預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一編制政府采購(gòu)預(yù)算。
3、政府采購(gòu)預(yù)算的編制。一是推行預(yù)算編制聽(tīng)證制。編制或調(diào)整采購(gòu)預(yù)算實(shí)行“聽(tīng)證制”，以廣泛接受有關(guān)各方的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。從宏觀(guān)上說(shuō)，采購(gòu)預(yù)算制定是否科學(xué)合理、客觀(guān)公正直接關(guān)系到財(cái)政政策的貫徹，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利發(fā)展；從微觀(guān)上說(shuō)，采購(gòu)資金擬安排的項(xiàng)目、分配的標(biāo)準(zhǔn)等，既要照顧到一些部門(mén)和行業(yè)的特殊性，向重點(diǎn)方面傾斜，又要體現(xiàn)各部門(mén)之間的公平合理性，同時(shí)還要防范和遏制各個(gè)環(huán)節(jié)上的腐敗行為，這就要求采購(gòu)預(yù)算的編制過(guò)程必須公開(kāi)透明、公平合理。在編制政府預(yù)算前，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家、采購(gòu)預(yù)算編制人員及其他相關(guān)部門(mén)代表共同參與討論，以廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)和建議，為編制一套科學(xué)、規(guī)范的采購(gòu)預(yù)算奠定基礎(chǔ)。二是細(xì)化編制的內(nèi)容。要將財(cái)政預(yù)算的每一筆資金盡可能地細(xì)化，深入細(xì)化到二級(jí)、三級(jí)科目，使預(yù)算本身的定量因素不斷增大，便于對(duì)預(yù)算支出加強(qiáng)定量分析。采購(gòu)預(yù)算要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化定量、定額管理。標(biāo)準(zhǔn)化定量、定額是財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)，在制定標(biāo)準(zhǔn)化定員、定額過(guò)程中，必須遵循編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一、需要與可能相統(tǒng)一、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、簡(jiǎn)便易行等原則。三是加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的審核，審核的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的完整性、合理合法性、真實(shí)必要性和關(guān)聯(lián)性。
�。ǘ┘訌�(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)之間的溝能與協(xié)調(diào)。
政府采購(gòu)預(yù)算編制必須符合公平與效率的要求，使公共資源能夠得到優(yōu)化配置，使通過(guò)政府采購(gòu)而形成的公共性資產(chǎn)得到充分合理使用，使不同公共部門(mén)的公共活動(dòng)得到正常開(kāi)展。要做到這一點(diǎn)，政府預(yù)算編制和管理部門(mén)必須對(duì)各個(gè)預(yù)算單位的公共性資產(chǎn)的占有和使用情況及對(duì)市場(chǎng)情況預(yù)以充分的了解。這就要求改變政府預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理與國(guó)有資產(chǎn)管理之間相互脫節(jié)的現(xiàn)狀，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的支撐下，實(shí)現(xiàn)信息互享，從整體上提高預(yù)算資金安排的效率與完成可行。
�。ㄈ┻M(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行制度
1、設(shè)立“政府采購(gòu)資金專(zhuān)戶(hù)”， 政府采購(gòu)資金收支都應(yīng)由設(shè)在專(zhuān)業(yè)銀行的賬戶(hù)加以反映，各單位和各部門(mén)的政府采購(gòu)資金收付必須通過(guò)這一賬戶(hù)集中辦理。設(shè)立了資金專(zhuān)戶(hù)后，在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，政府采購(gòu)支出一旦發(fā)生，采購(gòu)資金就可以由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接撥給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或工程承建單位。
2、實(shí)行政府采購(gòu)監(jiān)管職能與采購(gòu)職能相分離。要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法的要求，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)監(jiān)管職能與政府集中采購(gòu)職能的分離與分設(shè)，徹底改變政府采購(gòu)工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采購(gòu)管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)依法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但不直接參與具體政府采購(gòu)事務(wù)；集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)受托代理采購(gòu)人組織采購(gòu)活動(dòng)，但無(wú)權(quán)支付貨款；采購(gòu)單位不直接采購(gòu)，但擁有最后驗(yàn)收簽單權(quán)；財(cái)務(wù)部門(mén)憑采購(gòu)單位的簽單才能支付貨款。要加強(qiáng)預(yù)算單位分散采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理，要全面、準(zhǔn)確和及時(shí)地發(fā)布政府采購(gòu)需求信息和定點(diǎn)供應(yīng)商的貨物供應(yīng)信息，解決政府采購(gòu)中的信息不對(duì)稱(chēng)和不充分問(wèn)題，確保分散采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)透明，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的逆向選擇問(wèn)題必須予以堅(jiān)決查處。
3、政府采購(gòu)資金與人員經(jīng)費(fèi)分離。預(yù)算單位的人員工資由財(cái)政直達(dá)個(gè)人賬戶(hù)，將現(xiàn)行財(cái)政支出中用于單位或部門(mén)的設(shè)備購(gòu)置、會(huì)務(wù)、房屋修繕、車(chē)輛購(gòu)置和維護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)資金分門(mén)別類(lèi)地從總預(yù)算中單獨(dú)編制，將資金納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，由國(guó)庫(kù)集中支付。
4、政府采購(gòu)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分離。改革過(guò)去部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，財(cái)政預(yù)算部門(mén)審定計(jì)劃的做法，將政府采購(gòu)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)，預(yù)算部門(mén)只負(fù)責(zé)編制政府采購(gòu)預(yù)算，不管政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算執(zhí)行部門(mén)只按照政府采購(gòu)預(yù)算具體執(zhí)行。這樣各司其職，才能保證政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性，提高政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的透明度。
5、強(qiáng)化預(yù)算控制、資金使用控制和項(xiàng)目決策控制。在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，嚴(yán)格按政府審查批準(zhǔn)的預(yù)算組織實(shí)施，除特殊情況外，一律不得變更采購(gòu)項(xiàng)目。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度，將采購(gòu)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍，按政府采購(gòu)制度規(guī)定的程序規(guī)范化運(yùn)作，對(duì)采購(gòu)資金的撥付、使用、清算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。采購(gòu)資金都要通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商。
6、建立項(xiàng)目審批制度、操作控制制度和項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度。各單位根據(jù)工作需要和財(cái)務(wù)情況，向財(cái)政部門(mén)提交年度采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)再根據(jù)資金支付能力，區(qū)分輕重緩急提出審查意見(jiàn)報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。通過(guò)明確的操作管理程序，在預(yù)算、采購(gòu)、付款、核算、決策的各個(gè)操作環(huán)節(jié)，實(shí)行相互控制制度，有效防范違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。通過(guò)建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)政府采購(gòu)支出進(jìn)行單獨(dú)核算，以監(jiān)督采購(gòu)質(zhì)量，提高資金使用效益。
7、在政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施期間，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。預(yù)算部門(mén)參與具體項(xiàng)目的監(jiān)督工作。政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，如合同報(bào)價(jià)全面超過(guò)采購(gòu)預(yù)算中核定指標(biāo)、節(jié)余資金使用等，將有政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算部門(mén)共同協(xié)商解決。