《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》系列解讀之六

深化改革，激發(fā)活力，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展

——《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》解讀之六

注冊會計師行業(yè)是現(xiàn)代專業(yè)服務(wù)業(yè)的重要組成部分，是完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)市場秩序和社會公眾利益的重要力量之一。注冊會計師行業(yè)管理工作是我國會計管理工作的重要內(nèi)容。扎實(shí)推進(jìn)注冊會計師行業(yè)各項(xiàng)改革，充分激發(fā)會計服務(wù)市場活力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，是貫徹落實(shí)《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的重要舉措，也是推動我國注冊會計師行業(yè)健康規(guī)范可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、深化改革，激發(fā)活力，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的重要意義

《規(guī)劃綱要》以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財政中心工作，將注冊會計師行業(yè)管理作為會計管理的重要組成部分，對大力發(fā)展會計服務(wù)市場、推動注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展作出了重大的全局性的規(guī)劃和安排。

（一）推進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的有力保障。

注冊會計師是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。作為我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要一環(huán)，注冊會計師通過審計鑒證等活動能夠有效提高國民經(jīng)濟(jì)信息特別是會計信息的透明度和可信度，對維護(hù)市場秩序和經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、優(yōu)化社會資源配置具有重要的促進(jìn)和保障作用。市場經(jīng)濟(jì)既是信息經(jīng)濟(jì)，也是信用經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，注冊會計師行業(yè)越重要，對行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管的要求也就越高。自1980年我國恢復(fù)重建注冊會計師制度以來，伴隨著《注冊會計師法》及系列配套規(guī)章制度的頒布實(shí)施，特別是經(jīng)過20世紀(jì)90年代末的脫鉤改制和2009年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2009〕56號）（以下簡稱國辦56號文件）的發(fā)布及做大做強(qiáng)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國注冊會計師行業(yè)基本制度體系、行業(yè)管理規(guī)范體系和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略體系不斷完善，行業(yè)管理不斷走向制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，行業(yè)綜合實(shí)力和國際影響力顯著提升。注冊會計師行業(yè)已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要專業(yè)力量。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，需要注冊會計師行業(yè)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步做強(qiáng)做實(shí)，激發(fā)活力，充分發(fā)揮保障服務(wù)作用。

（二）推進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展是落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署的現(xiàn)實(shí)要求。

黨的十八大以來，國務(wù)院在加強(qiáng)資本市場建設(shè)、強(qiáng)化審計工作、發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、增強(qiáng)外貿(mào)競爭新優(yōu)勢、推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、深化國有企業(yè)改革、加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)等文件中對注冊會計師基礎(chǔ)服務(wù)作用的發(fā)揮提出了新的更高要求。例如：2014年12月，李克強(qiáng)總理在接見全國審計機(jī)關(guān)先進(jìn)集體和先進(jìn)工作者代表時發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要“引入社會力量參與審計，增強(qiáng)審計的公信力”；《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）提出，“支持會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等依法對企業(yè)財務(wù)、納稅情況、資本驗(yàn)資、交易行為等真實(shí)性合法性進(jìn)行鑒證，依法對上市公司信息披露進(jìn)行核查把關(guān)”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》提出“強(qiáng)化對國有和國有控股企業(yè)走出去經(jīng)營活動的監(jiān)督與管理，加強(qiáng)經(jīng)營狀況審計，完善國有企業(yè)境外經(jīng)營業(yè)績考核和責(zé)任追究制度，確保國有資本的安全與效益，防止國有資產(chǎn)流失”；《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕30號）提出“建立行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的管理體系，完善中介服務(wù)執(zhí)業(yè)規(guī)則與管理制度，提高中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任”；《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）提出，在2020年前建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，建立健全政府財務(wù)報告審計和公開機(jī)制。為貫徹落實(shí)上述政策、精神，注冊會計師行業(yè)需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想，健全完善相關(guān)體制機(jī)制，強(qiáng)化市場監(jiān)管，不斷提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量和社會公信力，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革保駕護(hù)航。

（三）推進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展是提升行業(yè)整體實(shí)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的有力支撐。

“十一五”和“十二五”時期，注冊會計師行業(yè)管理牢牢把握貫徹落實(shí)國辦56號文件的工作主線，在創(chuàng)新行業(yè)管理體制機(jī)制、服務(wù)行業(yè)做強(qiáng)做大、提升行業(yè)地位影響等方面實(shí)現(xiàn)了一系列突破，推動了大中小型會計師事務(wù)所的協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2015年底，全國共有會計師事務(wù)所8300多家（含分所），執(zhí)業(yè)注冊會計師101221人，行業(yè)從業(yè)人員超過30萬人。2015年，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)總收入656億元，“十二五”時期實(shí)現(xiàn)增長75%，年收入超過20億元的事務(wù)所達(dá)6家，過10億元的事務(wù)所達(dá)12家。在規(guī)模實(shí)力增強(qiáng)的同時如何做到更強(qiáng)，如何充分調(diào)動各方面的積極性和主動性，激發(fā)會計服務(wù)市場活力，推進(jìn)事務(wù)所在服務(wù)全面小康建設(shè)和供給側(cè)改革過程中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和跨越發(fā)展，是“十三五”時期行業(yè)面臨的重大課題，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)探索、發(fā)展，著力解決制約行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的深層次矛盾和體制機(jī)制障礙。

二、深化改革，激發(fā)活力，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)

雖然注冊會計師行業(yè)在“十二五”時期取得巨大進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了加快發(fā)展。但是由于起步較晚、基礎(chǔ)薄弱、外部環(huán)境欠佳等多種原因，我國注冊會計師行業(yè)創(chuàng)新能力不足、國際競爭力不強(qiáng)等問題仍然突出，一些制約行業(yè)發(fā)展的風(fēng)險因素仍然存在，行業(yè)發(fā)展的潛力活力還沒有充分釋放，行業(yè)發(fā)展和管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相比仍有一定差距，需要繼續(xù)大膽探索，奮發(fā)作為。

（一）會計師事務(wù)所專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展。

會計服務(wù)屬于高端服務(wù)業(yè)，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。加快服務(wù)業(yè)發(fā)展已成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要標(biāo)志。相對于其他服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，會計服務(wù)市場的活力尚未全面有效激發(fā)，仍存在巨大的拓展提升空間。隨著我國改革開放的不斷深入和資本市場的發(fā)展，注冊會計師審計鑒證等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的市場容量不斷擴(kuò)大，同時也衍生出大量新型的經(jīng)濟(jì)鑒證、社會監(jiān)督和咨詢服務(wù)需求，拓展了注冊會計師的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。雖然部分會計師事務(wù)所在新業(yè)務(wù)領(lǐng)域作了一些有益的探索，但總的來看，我國注冊會計師行業(yè)抓住機(jī)遇、主動作為的意識還不強(qiáng)，對新業(yè)務(wù)的研究和開發(fā)力度欠缺，在一定程度上還存在“等靠要”的思想。事務(wù)所審計業(yè)務(wù)、企業(yè)業(yè)務(wù)比重畸高的狀況尚未根本改變，不僅制約了業(yè)務(wù)創(chuàng)新和提質(zhì)增效，而且抑制了注冊會計師服務(wù)效能的更大體現(xiàn)和更廣認(rèn)同。如何擺脫低端傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的制約，盡快開拓新業(yè)務(wù)、闖出新天地，是事務(wù)所轉(zhuǎn)型升級、跨越發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（二）會計師事務(wù)所布局和內(nèi)部治理有待進(jìn)一步優(yōu)化。

會計師事務(wù)所作為鑒證和增信機(jī)構(gòu)，采用合伙組織形式是國際慣例。經(jīng)過“十一五”和“十二五”時期的大力發(fā)展，我國會計師事務(wù)所已基本形成大中小會計師事務(wù)所協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局，合伙所占比逐年提升，由2010年的37%提高到目前的44%，但離合伙所作為行業(yè)主流的預(yù)期仍有較大差距。由于歷史原因和多方面因素，目前有限責(zé)任會計師事務(wù)所和普通合伙會計師事務(wù)所在規(guī)模、業(yè)務(wù)執(zhí)行等諸多方面存在重疊，既未充分發(fā)揮合伙組織形式的優(yōu)越性，也造成了因責(zé)任承擔(dān)方式不同而形成的不公平競爭。近年來，隨著合伙組織形式和合伙文化的大力推廣，部分事務(wù)所在內(nèi)部治理方面進(jìn)行了有益的探索，內(nèi)部治理和一體化管理水平有了較大飛躍。但整體來看，與國際事務(wù)所以及行業(yè)發(fā)展需求相比仍有較大差距，制約了事務(wù)所的健康發(fā)展，需要下大力氣予以解決。

（三）注冊會計師人才隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

自財政部實(shí)施會計人才培養(yǎng)工程以來，我國注冊會計師行業(yè)人才綜合素質(zhì)不斷提升。但是由于一些歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國注冊會計師人才隊(duì)伍仍然存在著結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，復(fù)合型、創(chuàng)新型、國際型人才仍不能滿足行業(yè)需求。與此同時，近年來會計師事務(wù)所人才流失問題突出。據(jù)統(tǒng)計，目前年均凈增注冊會計師905人，大體相當(dāng)于每8家事務(wù)所年均凈增1人，而同期行業(yè)人才流失率多在15%-20%，有的事務(wù)所高達(dá)30%左右。注冊會計師是行業(yè)發(fā)展的最大“資本”和核心“資產(chǎn)”，長此以往，行業(yè)發(fā)展的人才基礎(chǔ)和發(fā)展后勁將受到影響。

（四）會計師事務(wù)所國際化建設(shè)與監(jiān)管有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

在做強(qiáng)做大“走出去”戰(zhàn)略的引領(lǐng)推動下，我國注冊會計師行業(yè)的國際化程度和國際影響力有了顯著提升，但仍明顯滯后于中國資本“走出去”腳步，海外市場拓展能力明顯不足，與“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施后日益增強(qiáng)的國際商業(yè)需求形成明顯反差。注冊會計師行業(yè)整體收入水平雖明顯提高，但對品牌建設(shè)的投入和關(guān)注度不夠，本土?xí)嫀熓聞?wù)所尚不具備參與國際會計服務(wù)市場競爭的絕對實(shí)力。隨著我國會計服務(wù)市場開放的不斷深入，將會有越來越多的外籍中國注冊會計師加入我國會計師事務(wù)所，參與事務(wù)所經(jīng)營管理，為我國事務(wù)所國際化發(fā)展提供重要人力基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)拓展渠道，相應(yīng)也帶來了監(jiān)管風(fēng)險。如何在推動國際化的同時有效規(guī)避市場開放可能帶來的新風(fēng)險新挑戰(zhàn)，維護(hù)國家和行業(yè)利益是未來一段時期行業(yè)管理工作必須面對和解決的重要問題。

三、深化改革、激發(fā)活力，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和措施要求

針對新時期注冊會計師行業(yè)面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，《規(guī)劃綱要》提出了“十三五”時期促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的六大主要任務(wù)。

（一）加強(qiáng)注冊會計師行業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)。

具體任務(wù)包括：推動《注冊會計師法》修訂；加緊完成《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》（財政部令第24號）的修訂，制定非注冊會計師擔(dān)任特殊普通合伙會計師事務(wù)所合伙人管理辦法、事務(wù)所組織形式轉(zhuǎn)換暫行規(guī)定等配套文件，同時做好現(xiàn)有規(guī)范性文件的清理和修訂工作；完善注冊會計師考試、注冊、職業(yè)保險等制度，提升行業(yè)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量。

《注冊會計師法》自1993年頒布實(shí)施以來，為整個行業(yè)的恢復(fù)重建和規(guī)范發(fā)展提供了重要保障。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和各項(xiàng)改革的不斷深入推進(jìn)，許多新情況、新問題逐漸涌現(xiàn)并積累，制約了行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，迫切要求我們從法律層面予以研究解決。2014年8月，全國人大常委會配合行政審批制度改革對《注冊會計師法》進(jìn)行了修訂，取消和下放了部分行政審批項(xiàng)目。但這一有限修訂遠(yuǎn)不能滿足行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管的需要。在前期工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八大以來黨中央和國務(wù)院對注冊會計師行業(yè)的新要求，我們將繼續(xù)加大對注冊會計師職能、地位、業(yè)務(wù)執(zhí)行、管理體制等問題的研究，推動《注冊會計師法》的全面修訂?！稌嫀熓聞?wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》（財政部令第24號）的修訂目前已近尾聲，待提交部務(wù)會審議通過后即可發(fā)布實(shí)施。配合實(shí)施工作，我們正在抓緊制定非注冊會計師擔(dān)任特殊普通合伙會計師事務(wù)所合伙人管理辦法、事務(wù)所組織形式轉(zhuǎn)換暫行規(guī)定等配套文件。24號令修訂通過后，我們還將對現(xiàn)有的行業(yè)規(guī)范性文件進(jìn)行清理，保證相關(guān)條款清晰一致，便于執(zhí)行。此外，我們還將適時研究完善注冊會計師考試、注冊、職業(yè)保險、特種業(yè)務(wù)執(zhí)行等制度，規(guī)范注冊會計師行為，提高審計質(zhì)量，為行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障和政策支持。

《規(guī)劃綱要》各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開政府部門、行業(yè)協(xié)會、會計師事務(wù)所和注冊會計師的共同努力。各級財政部門要配合做好修法基礎(chǔ)研究，深入了解本地區(qū)注冊會計師行業(yè)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和趨勢，梳理制約行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，探索促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的有效措施，為修法提供建設(shè)性意見建議；還要未雨綢繆，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過廣泛宣傳、現(xiàn)場解答、政策解釋、跟蹤實(shí)施效果等多種方式，認(rèn)真組織好本地區(qū)24號令的宣傳培訓(xùn)和貫徹落實(shí)工作。會計師事務(wù)所要牢固樹立法制觀念和規(guī)則意識，根據(jù)24號令及其配套文件的要求，主動排查問題，依法依規(guī)執(zhí)行業(yè)務(wù)，不斷增強(qiáng)執(zhí)業(yè)責(zé)任意識和風(fēng)險控制水平，在守法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身品牌的跨越發(fā)展。

（二）大力拓展注冊會計師業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

具體任務(wù)包括：不斷拓展會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)領(lǐng)域，支持會計師事務(wù)所拓展涉稅服務(wù)、管理會計咨詢、司法會計鑒定等新型業(yè)務(wù)；研究建立公共部門注冊會計師審計制度；研究制定政府購買注冊會計師專業(yè)服務(wù)制度等。

近年來，按照黨中央、國務(wù)院部署要求，財政部大力推動注冊會計師行業(yè)開拓新業(yè)務(wù)、新領(lǐng)域，在企業(yè)內(nèi)控審計與咨詢、醫(yī)院高校基金會審計、管理會計咨詢、預(yù)算績效評價等方面取得積極進(jìn)展，但與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求和行業(yè)自身發(fā)展需求相比還有較大差距。為此，一要結(jié)合國家戰(zhàn)略和財政中心工作，抓緊研究建立以政府綜合財務(wù)報告為主線的公共部門注冊會計師審計制度，增強(qiáng)配套制度安排的嚴(yán)肅性和約束力，從法制體系和體制機(jī)制上破除注冊會計師實(shí)施公共部門審計的準(zhǔn)入障礙；二要細(xì)化落實(shí)政府購買注冊會計師專業(yè)服務(wù)管理制度，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，規(guī)范購買程序，夯實(shí)經(jīng)費(fèi)保障；三要切實(shí)加強(qiáng)注冊會計師專業(yè)勝任能力建設(shè)，做好人才隊(duì)伍儲備，鼓勵和引導(dǎo)會計師事務(wù)所加大研究培訓(xùn)力度，提高技術(shù)和專業(yè)服務(wù)能力。

各級財政部門要加大對注冊會計師行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的政策扶持，推動行業(yè)拓展高端型、高技術(shù)含量、高附加值業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)業(yè)范圍逐步覆蓋經(jīng)濟(jì)社會重點(diǎn)領(lǐng)域。同時，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定完善有利于事務(wù)所吸引和留住優(yōu)秀人才的政策措施，提高事務(wù)所核心競爭力。會計師事務(wù)所要在鞏固做好傳統(tǒng)審計鑒證業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上開拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加大新業(yè)務(wù)研究與開發(fā)力度，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級對專業(yè)服務(wù)的需求，不斷優(yōu)化服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)服務(wù)供給能力，同時切實(shí)履行行業(yè)人才培養(yǎng)義務(wù)和社會責(zé)任，培養(yǎng)招攬高端復(fù)合型注冊會計師人才，加大人才建設(shè)投入，培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

（三）完善會計師事務(wù)所組織形式。

具體任務(wù)包括：大力推廣合伙組織形式，推動大中型會計師事務(wù)所廣泛采用特殊普通合伙組織形式，鼓勵小型會計師事務(wù)所優(yōu)先采用普通合伙組織形式；適當(dāng)、適度限制有限責(zé)任會計師事務(wù)所從事關(guān)系公眾利益的高風(fēng)險業(yè)務(wù)，維護(hù)市場公平競爭環(huán)境，保障社會公眾利益。

根據(jù)《合伙企業(yè)法》和國辦56號文件精神，我部自2010年開始推動大中型會計師事務(wù)所采用特殊普通合伙組織形式。截至2013年底，40家證券資格事務(wù)所全部轉(zhuǎn)制為特殊普通合伙組織形式。實(shí)踐證明，特殊普通合伙組織形式有利于事務(wù)所做強(qiáng)做大、優(yōu)化治理、增強(qiáng)風(fēng)險意識和提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，符合大中型事務(wù)所持續(xù)健康發(fā)展的需要，已得到行業(yè)和社會普遍認(rèn)可。為推動大中型事務(wù)所廣泛采用特殊普通合伙組織形式，正在修訂的24號令在原普通合伙和有限責(zé)任的基礎(chǔ)上正式增加了特殊普通合伙組織形式，明確了申請條件和審批程序，預(yù)計將有相當(dāng)數(shù)量的中型事務(wù)所采用或轉(zhuǎn)制為特殊普通合伙組織形式。與此同時，根據(jù)《注冊會計師法》第二十四條有限所設(shè)立相關(guān)規(guī)定，依據(jù)風(fēng)險與責(zé)任承擔(dān)相匹配的原則，擬適當(dāng)適度限制有限所業(yè)務(wù)范圍，如不能從事證券服務(wù)等關(guān)系公眾利益的高風(fēng)險業(yè)務(wù)等。

各級財政部門一是要繼續(xù)大力宣傳合伙制，引導(dǎo)和鼓勵新設(shè)事務(wù)所采用合伙組織形式；二是要根據(jù)我部正在制定的轉(zhuǎn)制細(xì)則做好有限責(zé)任事務(wù)所轉(zhuǎn)制為特殊普通合伙或普通合伙組織形式相關(guān)工作，符合轉(zhuǎn)制條件的，要提供便利、加快辦理，保證事務(wù)所業(yè)務(wù)和經(jīng)營的連續(xù)性；三是要加大對合伙所的政策扶持，形成重大業(yè)務(wù)優(yōu)先選擇合伙所的市場氛圍。會計師事務(wù)所要根據(jù)自身定位和發(fā)展需要，從戰(zhàn)略高度認(rèn)真選擇組織形式。有限責(zé)任轉(zhuǎn)制為合伙的，不僅是形式的轉(zhuǎn)換，更是管理理念和模式的轉(zhuǎn)換，要結(jié)合轉(zhuǎn)制契機(jī)大力培育人合、事合、心合、志合的合伙文化，不斷優(yōu)化治理，提高執(zhí)業(yè)水平。

（四）優(yōu)化大中小會計師事務(wù)所協(xié)調(diào)發(fā)展合理布局。

具體任務(wù)包括：指導(dǎo)會計師事務(wù)所加強(qiáng)內(nèi)部治理和總分所一體化管理，完善大中小會計師事務(wù)所合理布局，進(jìn)一步推動大型會計師事務(wù)所做強(qiáng)做大，促進(jìn)中小型會計師事務(wù)所健康、規(guī)范發(fā)展。

歷經(jīng)改革開放尤其是近年來的政策引導(dǎo)和加快發(fā)展，我國注冊會計師行業(yè)已經(jīng)形成大中小事務(wù)所服務(wù)對象和執(zhí)業(yè)領(lǐng)域各有側(cè)重的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。在此基礎(chǔ)上，大體形成證券所與非證券所有序發(fā)展、齊頭并進(jìn)的競爭格局。在證券所行列，包括“四大”在內(nèi)的11家H股資格事務(wù)所和其他證券所之間又呈現(xiàn)出新型競爭關(guān)系。隨著行政審批制度改革的推進(jìn)以及合伙制的推廣，當(dāng)前以證券資格為標(biāo)志的競爭格局將發(fā)生一定變化，需要我們及早謀劃，做好政策引導(dǎo)。一是繼續(xù)扶持大型會計師事務(wù)所做強(qiáng)做大。要進(jìn)一步加強(qiáng)對H股資格事務(wù)所的后續(xù)管理，給予一定政策傾斜，鼓勵大型事務(wù)所以從事H股審計業(yè)務(wù)為契機(jī)，不斷提升綜合實(shí)力和品牌知名度；二是積極促進(jìn)中型會計師事務(wù)所健康發(fā)展。中型事務(wù)所是行業(yè)穩(wěn)定與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要穩(wěn)步擴(kuò)大中型所數(shù)量和規(guī)模，在行業(yè)內(nèi)形成200家左右具有較高專業(yè)勝任能力和綜合服務(wù)水平的第二梯隊(duì)；三是科學(xué)引導(dǎo)小型會計師事務(wù)所規(guī)范發(fā)展。引導(dǎo)和督促小型事務(wù)所規(guī)范管理運(yùn)作、嚴(yán)格質(zhì)量控制，創(chuàng)新發(fā)展模式、服務(wù)方式和技術(shù)手段，深化專項(xiàng)領(lǐng)域服務(wù)，使小型事務(wù)所成為面向小規(guī)模企事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的主體力量。

各地事務(wù)所的規(guī)模數(shù)量與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，各級財政部門在做好促進(jìn)本地區(qū)大中小事務(wù)所協(xié)調(diào)發(fā)展、公平競爭的同時，要有大局意識，對在本地執(zhí)行業(yè)務(wù)的外地事務(wù)所或外地事務(wù)所在本地設(shè)立的分所一視同仁，做好監(jiān)管與服務(wù)。會計師事務(wù)所要進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量控制和內(nèi)部管理，全面加強(qiáng)總分所一體化管理，切實(shí)做到在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息管理等方面的實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一。

（五）加強(qiáng)注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管。

具體任務(wù)包括：落實(shí)行政審批制度改革和簡政放權(quán)要求，簡化會計師事務(wù)所設(shè)立審批和變更備案，健全會計師事務(wù)所退出機(jī)制；研究探索改進(jìn)會計師事務(wù)所選聘方式和審計費(fèi)用支付方式，著力增強(qiáng)獨(dú)立性；改進(jìn)中央企業(yè)審計輪換制度，探索大型企業(yè)集團(tuán)“主審+參審”審計模式；適應(yīng)金融改革和多層次資本市場發(fā)展要求，完善會計師事務(wù)所從事證券期貨審計業(yè)務(wù)管理制度；加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，研究解決對會計師事務(wù)所多頭檢查、重復(fù)檢查等問題，探索聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。

我部高度重視注冊會計師行業(yè)監(jiān)管工作，多年來財政部門和行業(yè)協(xié)會相互配合，形成了一套較為完備和科學(xué)的涵蓋事務(wù)所設(shè)立退出及業(yè)務(wù)執(zhí)行全過程的監(jiān)管制度，有力推動了行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。十八大以來，改革開放的不斷深入對行業(yè)監(jiān)管提出了更高要求，需要監(jiān)管部門狠抓落實(shí)。一是配合行政審批制度改革，進(jìn)一步簡化事務(wù)所審批和備案事項(xiàng)，激發(fā)市場活力。2014年以來，我部已取消境外事務(wù)所設(shè)立代表處審批，下放境外事務(wù)所臨時執(zhí)業(yè)審批，下一步擬取消事務(wù)所跨省遷移審批、放寬準(zhǔn)入條件、大幅簡化審批和備案材料，嚴(yán)格事中事后管理。二是強(qiáng)化獨(dú)立性要求，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量和行業(yè)社會公信力。研究探索改進(jìn)事務(wù)所選聘方式和審計費(fèi)用支付方式，確保事務(wù)所獨(dú)立于被審計單位，公平公正發(fā)表審計意見。著力研究改進(jìn)中央企業(yè)審計輪換制度，在保證獨(dú)立性的前提下，適時、適當(dāng)延長審計輪換期，降低輪換成本，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。同時探索對大型企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)“主審+參審”審計模式，鼓勵適當(dāng)充分競爭。三是改進(jìn)完善事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)監(jiān)管。配合金融改革和多層次資本市場發(fā)展要求，全面加強(qiáng)對會計師事務(wù)所和注冊會計師從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的全過程監(jiān)管，進(jìn)一步完善證券審計業(yè)務(wù)監(jiān)管體制機(jī)制，探索建立首席合伙人主體責(zé)任和簽字合伙人（注冊會計師）登記管理制度，持續(xù)提升行業(yè)誠信度和公信力，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。四是協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決事務(wù)所多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查等問題。理順事務(wù)所監(jiān)管體制，分清各部門監(jiān)管責(zé)任，探索建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，形成資格管理和業(yè)務(wù)監(jiān)督，行政監(jiān)管與自律管理相互配合，各有分工的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。五是升級完善財政會計行業(yè)管理信息系統(tǒng)，提高行業(yè)管理信息化水平。繼續(xù)完善系統(tǒng)對內(nèi)的審批、備案等日常管理業(yè)務(wù)功能，強(qiáng)化系統(tǒng)對外的查詢、業(yè)務(wù)申辦等功能，滿足服務(wù)對象和信息公開需求。探索利用現(xiàn)有系統(tǒng)建立完善注冊會計師、會計師事務(wù)所誠信檔案，相關(guān)記錄通過適當(dāng)方式納入全國信用信息共享平臺。

各級財政部門要根據(jù)誰審批誰監(jiān)管的原則切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)。一是嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。按照行政許可法和行業(yè)法規(guī)要求，切實(shí)履行合伙人（股東）、會計師事務(wù)所及其分支機(jī)構(gòu)資格管理職責(zé)，認(rèn)真做到程序合法、過程公開、結(jié)果透明，通過多種方式暢通與當(dāng)?shù)毓ど滩块T的聯(lián)系，嚴(yán)格防范未取得事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可進(jìn)入市場的情況。二是強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。切實(shí)扭轉(zhuǎn)“重審批，輕監(jiān)管”現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變管理理念，改進(jìn)監(jiān)管方式，強(qiáng)化事務(wù)所事中事后監(jiān)管。要充分利用行業(yè)信息管理系統(tǒng)，做好對事務(wù)所的動態(tài)監(jiān)管，提高日常監(jiān)督的針對性和有效性。三是嚴(yán)格執(zhí)法。加大實(shí)地檢查力度，對事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、一體化管理等開展日常及專項(xiàng)檢查，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，加大懲治力度，主動公開檢查結(jié)果，接受社會監(jiān)管。

（六）推進(jìn)會計服務(wù)市場開放。

具體任務(wù)包括：堅持平等互利原則，抓好雙邊、多邊會計服務(wù)市場開放談判和跨境審計監(jiān)管合作；鼓勵會計師事務(wù)所開展跨境服務(wù)，規(guī)范會計師事務(wù)所跨境執(zhí)業(yè)行為，發(fā)揮會計師事務(wù)所在中國企業(yè)、中國資本“走出去”過程中的積極作用；指導(dǎo)支持會計師事務(wù)所以成員所模式為主流構(gòu)建國際網(wǎng)絡(luò)、參與國際競爭，重點(diǎn)扶持大型會計師事務(wù)所創(chuàng)建民族品牌國際會計網(wǎng)絡(luò)或在加盟的國際會計網(wǎng)絡(luò)中日益發(fā)揮重要影響。

多年來，我部秉持平等互利、合作共贏的原則認(rèn)真開展會計服務(wù)市場對外開放和磋商談判，不斷深化注冊會計師行業(yè)國際交往與合作，維護(hù)行業(yè)和國家利益。我國會計服務(wù)市場開放較早，且開放水平較高，但進(jìn)出失衡，國際市場空間拓展不足等問題依然存在。為此，一是在會計服務(wù)市場開放談判磋商中積極爭取優(yōu)惠或保障政策，暢通我國會計師事務(wù)所“走出去”途徑，不斷拓展國際市場；二是協(xié)調(diào)相關(guān)部門繼續(xù)研究完善支持會計師事務(wù)所“走出去”的系列配套政策，在專業(yè)人員流動、外匯、稅收等方面提供便利，引導(dǎo)國內(nèi)“走出去”企業(yè)優(yōu)先選擇國內(nèi)事務(wù)所；三是按照“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的原則，允許取得中國注冊會計師資格的境外人員來境內(nèi)執(zhí)業(yè)并擔(dān)任會計師事務(wù)所合伙人（股東），支持其在中國發(fā)展興業(yè)；四是繼續(xù)支持大型事務(wù)所以成員所模式構(gòu)建國際網(wǎng)絡(luò)、參與國際競爭，提升民族品牌；五是深入跨境審計服務(wù)研究，規(guī)范跨境審計服務(wù)與監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)全球化和會計國際化趨勢下，跨境審計業(yè)務(wù)的數(shù)量和形式日益增多，既包括國內(nèi)事務(wù)所跨境執(zhí)行的審計業(yè)務(wù)（如為國內(nèi)企業(yè)境外上市提供服務(wù)），也包括境外事務(wù)所跨境執(zhí)行的審計業(yè)務(wù)（如來境內(nèi)臨時執(zhí)業(yè)），需要分類研究，加強(qiáng)監(jiān)管，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)信息安全和投資者合法權(quán)益。

各級財政部門一是要嚴(yán)格按照《境外會計師事務(wù)所在中國內(nèi)地臨時執(zhí)行審計業(yè)務(wù)》和《會計師事務(wù)所從事中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》開展審批、備案和后續(xù)監(jiān)管工作，并做好相應(yīng)的統(tǒng)計分析和上報工作；二是認(rèn)真開展外籍中國注冊會計師在境內(nèi)設(shè)立事務(wù)所或成為事務(wù)所合伙人（股東）相關(guān)事宜的審批和備案工作，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，維護(hù)有序競爭市場秩序；三是鼓勵和支持本地事務(wù)所與具有地緣優(yōu)勢的境外事務(wù)所依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)合作，提升國際化水平。會計師事務(wù)所要苦練內(nèi)功、固本強(qiáng)基，在做強(qiáng)做大國內(nèi)所的基礎(chǔ)上謀劃全球網(wǎng)絡(luò)布局，認(rèn)真做好戰(zhàn)略籌劃和人才儲備，打造民族品牌，同時要注重與“走出去”企業(yè)及其他專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如律師、信用評級機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)為中國企業(yè)走出去提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

深化改革、激發(fā)活力，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。各級財政部門和會計師事務(wù)所一定要按照《規(guī)劃綱要》及解讀的要求，認(rèn)真抓好各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和政策措施的貫徹落實(shí)，不斷更新管理理念、創(chuàng)新管理方式、提高管理效能，推進(jìn)我國注冊會計師行業(yè)全面進(jìn)步，為繼續(xù)深化改革、服務(wù)國家建設(shè)而不懈努力！