作為一種對(duì)健康有危害、但從現(xiàn)實(shí)角度又難以根本禁止的產(chǎn)業(yè)，我國(guó)對(duì)煙草業(yè)實(shí)行著較為嚴(yán)格的專賣體制；而從對(duì)抗全球煙草業(yè)競(jìng)爭(zhēng)及稅收角度著眼，我國(guó)舊有的煙草體制又顯然已難以適應(yīng)新的市場(chǎng)形勢(shì)，如何健康有序地發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)，成為新時(shí)期煙草業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)。
近年來嘗試在專賣體制下引入市場(chǎng)機(jī)制的中國(guó)煙草業(yè)改革，應(yīng)該說取得了一定成效。目前我國(guó)卷煙企業(yè)已從四年前180多家減少為31家，而財(cái)稅收入?yún)s翻了一番，在全國(guó)財(cái)稅收入大幅增長(zhǎng)的背景下，煙草業(yè)在全國(guó)財(cái)稅總收入中依然占到近8%的比重。
但《瞭望》新聞周刊近期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于改革并未從根本上觸動(dòng)煙草行業(yè)的計(jì)劃體制，中國(guó)煙草業(yè)正面臨改革“變種”之后的多重困局。受訪的業(yè)內(nèi)人士指出，“專賣不等于計(jì)劃，如果不對(duì)目前的煙草業(yè)改革進(jìn)行必要調(diào)整，改革可能會(huì)走向其反面，成為行業(yè)發(fā)展新的體制性障礙。”
“地方財(cái)稅依賴”讓改革變味
“煙草一打噴嚏，我們就感冒；煙草一感冒，我們就發(fā)燒”——云南省玉溪市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人的這個(gè)比喻，某種程度上是地方財(cái)政“煙草依賴”的形象說法。
玉溪是我國(guó)的煙草大市，其煙草業(yè)產(chǎn)值長(zhǎng)期占全市GDP的50%以上，稅收更占到全市財(cái)政總收入80%以上，以至于2000年紅塔集團(tuán)產(chǎn)品出現(xiàn)波動(dòng)后，玉溪市的財(cái)稅收入竟出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。
本刊記者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，類似的財(cái)稅結(jié)構(gòu)，在一些煙草大市不同程度地存在，從縣到州市乃至省區(qū)。由于“嚴(yán)格專賣、寓禁于征”的行業(yè)稅收特點(diǎn)，目前我國(guó)煙草行業(yè)總體稅負(fù)約55%，這在有效地抑制產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張的同時(shí)，也使一些地方財(cái)政患上了“煙草依賴癥”，高額的消費(fèi)稅、增值稅以及由此產(chǎn)生的城建稅、教育附加稅等，成為地方財(cái)政的重要來源。
“煙廠可真是財(cái)神爺。無論是大煙廠還是小煙廠，只要有煙廠，財(cái)政的日子就好過”，一位轄區(qū)內(nèi)沒有煙廠的貧困縣縣長(zhǎng)曾不無羨慕地告訴本刊記者。
“對(duì)于煙廠所在地來說，煙廠的財(cái)稅貢獻(xiàn)確實(shí)不能輕易變化”，一位煙草大省的財(cái)政廳負(fù)責(zé)人說，按照現(xiàn)有分稅制政策，中央對(duì)地方財(cái)政返還的依據(jù)是1993年的稅收基數(shù)，對(duì)于有卷煙生產(chǎn)的地區(qū)來說，當(dāng)時(shí)的基數(shù)包含了煙草的“絕對(duì)貢獻(xiàn)”，如果煙稅突然沒有了，當(dāng)?shù)氐幕鶖?shù)就失去了很大的一塊，也就失去了中央財(cái)政的返還，“那日子還真過不下去了”。
與此同時(shí)，由于這種“財(cái)稅依賴”，地方政府對(duì)煙廠“百般呵護(hù)”，一種極而言之的說法是，“卷煙廠要縣領(lǐng)導(dǎo)8時(shí)到煙廠去開會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)推到8時(shí)10分�！�
而這種呵護(hù)，在業(yè)內(nèi)人士看來卻是“煙草業(yè)不能承受之重”：地方政府作為公共服務(wù)部門把那么多的精力投在卷煙企業(yè)上，某種程度上已使煙草行業(yè)的市場(chǎng)化取向改革受到太多羈絆，并最終制約的是行業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。
以這幾年行業(yè)內(nèi)大張旗鼓展開的“聯(lián)合重組”為例。從優(yōu)化產(chǎn)品資源、做大做強(qiáng)品牌的要求出發(fā)，全行業(yè)展開了企業(yè)間的兼并重組，雖然截至目前全行業(yè)已由180多家減為31家，但因?yàn)橹亟M涉及生產(chǎn)指標(biāo)的增減，涉及已有的財(cái)稅利益的增減，所以基本實(shí)行的是“確定基數(shù)、同比例增減”的妥協(xié)政策，其間談判非常艱難。記者曾聽到一位州委書記與此轄區(qū)內(nèi)欲參加重組的卷煙廠廠長(zhǎng)的交談：“廠長(zhǎng)，無論你怎么重組、怎么變化，你得保我們地方的利益�！�
國(guó)家煙草專賣局特聘經(jīng)濟(jì)研究員程永照分析認(rèn)為，由于“財(cái)稅依賴”的牢固存在，今后的“聯(lián)合重組”將面臨更大的困難。此前完成的重組尚主要在各個(gè)省省內(nèi)的企業(yè)間進(jìn)行，雖然也有州縣的巨大阻力，進(jìn)程磕磕碰碰，終究容易完成。下一步若要在不同省區(qū)間進(jìn)行，如果中央確定的稅收基數(shù)繼續(xù)存在，重組已基本不可能。作為煙草大省的云南9個(gè)卷煙廠重組為3個(gè)后，原計(jì)劃3個(gè)并為一個(gè)，成為國(guó)內(nèi)的旗艦企業(yè)，但終究因各種利益膠著而未成。
一些改革則因地方政府的“倍加呵護(hù)”而未能發(fā)揮預(yù)期效果。比如“工商分離”改革，其原意是使工業(yè)企業(yè)與商業(yè)企業(yè)在體制上分離，讓商業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)來源于產(chǎn)品的銷售，從而打破地方封鎖，建立全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。然而調(diào)查顯示，各地為了追求地方財(cái)政收入的最大化，仍在改頭換面、花樣翻新地進(jìn)行地方封鎖，而對(duì)本地卷煙企業(yè)加大行政保護(hù)力度。據(jù)2006年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)36個(gè)名優(yōu)卷煙品牌中，18個(gè)對(duì)省內(nèi)市場(chǎng)依賴度在50%以上�！柏�(cái)稅依賴”已成為目前煙草行業(yè)地區(qū)封鎖、布局分散、計(jì)劃固化等種種弊端的根源。
受訪的業(yè)內(nèi)人士指出，煙草業(yè)要健康發(fā)展，就需要下決心消除煙草在地方財(cái)稅中的“基數(shù)”地位，去除地方政府的“財(cái)政依賴”。道理很簡(jiǎn)單，如果煙草企業(yè)繳納多少稅與地方政府的最終既得利益關(guān)系不大，地方政府地方保護(hù)、阻礙改革的驅(qū)動(dòng)力就不存在，從而使煙草企業(yè)和品牌走向全面市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)。
就此，有關(guān)專家提出了兩種解決辦法：一是煙草消費(fèi)稅改在銷售環(huán)節(jié)繳納。消費(fèi)稅是煙草稅收的大頭，但長(zhǎng)期以來我國(guó)消費(fèi)稅的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行，這導(dǎo)致了有卷煙廠的地區(qū)不惜用行政手段保護(hù)地產(chǎn)卷煙，地方封鎖愈演愈烈。而改在銷售環(huán)節(jié)繳納后，變?yōu)椴还苁悄睦锏臒�，賣煙賣得多稅收就高，煙草的地區(qū)封鎖就會(huì)土崩瓦解。
二是將煙草消費(fèi)稅單列出來分解。具體做法是以某年為基礎(chǔ)年，將煙草消費(fèi)稅單獨(dú)剝離后重新確立中央對(duì)地方稅收返還的新基數(shù)，從而確定煙草消費(fèi)稅的固定數(shù)。固定數(shù)一旦確定就不再與地方煙草消費(fèi)稅增減掛鉤，而是每年返還給地方，從而使地方財(cái)政和煙草稅收基本脫離。
專賣不等于計(jì)劃
“說起來，卷煙廠長(zhǎng)是最好當(dāng)?shù)牧�，只要有�?jì)劃，你按照計(jì)劃組織生產(chǎn)就行，肯定就能贏利。嚴(yán)格說起來，卷煙廠廠長(zhǎng)只相當(dāng)于車間主任。”談及煙草行業(yè)的計(jì)劃色彩，一位業(yè)內(nèi)人士不無揶揄。
煙草生產(chǎn)的指令性計(jì)劃管理是我國(guó)煙草專賣制度的重要內(nèi)容，曾經(jīng)為維護(hù)專賣制度、保證高額稅收發(fā)揮過重要作用。但本刊記者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的計(jì)劃管理已經(jīng)嚴(yán)重影響了資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而制約了品牌的“做強(qiáng)做大”。
據(jù)介紹，目前的卷煙生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)管理有“全”、“細(xì)”、“嚴(yán)”的特點(diǎn)。說“全”，是指計(jì)劃指標(biāo)貫穿了卷煙從原料組織、生產(chǎn)安排到銷售服務(wù)等每個(gè)環(huán)節(jié)；說“細(xì)”，是指計(jì)劃指標(biāo)要求到了生產(chǎn)牌號(hào)、生產(chǎn)規(guī)格、生產(chǎn)日期等每項(xiàng)具體行為；說“嚴(yán)”，是指隨著監(jiān)控管理技術(shù)的到位，計(jì)劃管理已經(jīng)越來越嚴(yán)格，若有違反計(jì)劃之舉，后果十分嚴(yán)重。
不久前本刊記者到紅河卷煙廠采訪時(shí)吃驚地發(fā)現(xiàn)：工人早已放假，先進(jìn)的生產(chǎn)線上空空蕩蕩。紅河卷煙廠廠長(zhǎng)邱建康（邱建康新聞，邱建康說吧）告訴記者，盡管市場(chǎng)有需求，但沒有生產(chǎn)計(jì)劃，我們只能放假。邱建康（邱建康新聞，邱建康說吧）在煙草行業(yè)摸爬滾打了30多年，是從一線生產(chǎn)工人成長(zhǎng)起來的企業(yè)管理者，這位熟悉煙草業(yè)的業(yè)內(nèi)人士指出：“行政計(jì)劃不可能優(yōu)化配置資源，這已經(jīng)被無數(shù)的實(shí)踐所證明，煙草業(yè)也不例外。僵化的計(jì)劃總是與實(shí)際脫節(jié)，限制了企業(yè)作為一個(gè)真正的市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)�！�
在接受采訪中，一些煙草業(yè)人士結(jié)合多年的探索實(shí)踐認(rèn)為，煙草的“計(jì)劃指標(biāo)管理”已經(jīng)暴露了越來越多的弊端和問題，成為卷煙企業(yè)乃至整個(gè)行業(yè)發(fā)展的難以逾越的障礙。
一是管理創(chuàng)新活力不足。沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也就剝奪了企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)獲得發(fā)展的基本權(quán)利，使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失去了動(dòng)力和活力。目前冗員蕪雜、人浮于事、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題普遍存在于煙草企業(yè)。一個(gè)卷煙廠廠長(zhǎng)透露，該廠近2000人，實(shí)際減少一半也不影響生產(chǎn)。
二是資源布局不能優(yōu)化。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，產(chǎn)業(yè)應(yīng)該向原料、工藝、裝備、人才、成本等有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域集中，但在生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)包含著財(cái)稅利益、財(cái)稅基數(shù)的管理模式下，計(jì)劃指標(biāo)輕易很難調(diào)整。目前卷煙生產(chǎn)的現(xiàn)狀是，不同省市和企業(yè)卷煙的生產(chǎn)效益、市場(chǎng)需求程度大不相同，但由于指標(biāo)調(diào)整涉及地方財(cái)稅基數(shù)而始終難有大的調(diào)整動(dòng)作。
三是企業(yè)品牌難以做大做強(qiáng)。從世界范圍看，卷煙生產(chǎn)行業(yè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著、生產(chǎn)集中度最高的行業(yè)之一，例如美國(guó)國(guó)內(nèi)的卷煙市場(chǎng)由五個(gè)公司占有，五個(gè)公司生產(chǎn)的12種品牌的卷煙就占有76.6%的市場(chǎng)份額。但在專賣方式日漸嚴(yán)密、計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)格控制的體制下，有指標(biāo)就意味著有高額利稅，在客觀上起到了“保護(hù)落后、排斥競(jìng)爭(zhēng)”的作用，行業(yè)不能“優(yōu)勝劣汰”，產(chǎn)品有市場(chǎng)不能擴(kuò)大規(guī)模，產(chǎn)品無市場(chǎng)可以賣指標(biāo)。以云南紅河卷煙廠為例，上世紀(jì)90年代初定的指標(biāo)為9萬箱，此后多年不變，依靠的是買指標(biāo)、聯(lián)營(yíng)加工等方式做大企業(yè)規(guī)模，至今雖然年生產(chǎn)量已達(dá)到100多萬箱，但歷年來用于買指標(biāo)的費(fèi)用就在20億元以上。
四是市場(chǎng)化改革遭遇阻力。由于省際間計(jì)劃指標(biāo)難以調(diào)整，一切改革均在“計(jì)劃”內(nèi)進(jìn)行，計(jì)劃的牢籠不破，市場(chǎng)化改革難以從根本上取得突破：“聯(lián)合重組”在省內(nèi)完成后很難跨省進(jìn)行，“工商分離”的地方封鎖在變換花樣。
采訪中，邱建康指出，專賣不等于計(jì)劃，專賣強(qiáng)調(diào)的是限定特定機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，目的是保證高額稅收，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)的是限制盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)。在稅收政策不完善、稅收監(jiān)管不到位的條件下，計(jì)劃管理在強(qiáng)化專賣、保證稅收方面有作用，但在稅收征管方式日漸完善的條件下，應(yīng)在堅(jiān)持專賣的條件下取消計(jì)劃管理，這是中國(guó)煙草行業(yè)市場(chǎng)化取向改革成功的根本條件，也是中國(guó)煙草業(yè)未來發(fā)展的惟一出路。
“如果從控制煙草發(fā)展的角度出發(fā)，考慮目前煙草行業(yè)稅利較高的實(shí)際，只要提高稅收和價(jià)格，使煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)水平接近市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，有沒有專賣都能憑借價(jià)格杠桿控制總量，這是毫無疑問的�！鼻窠ǹ嫡f。
相反，在取消了計(jì)劃指標(biāo)并提高稅收后，專賣應(yīng)該強(qiáng)化而不是弱化�！叭∠�(jì)劃指標(biāo)、實(shí)行充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是現(xiàn)階段進(jìn)一步維護(hù)和完善煙草專賣體制的客觀要求，是煙草專賣體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑”。
關(guān)鍵是，在沒有計(jì)劃指標(biāo)束縛后，煙草行業(yè)就真正有了優(yōu)勝劣汰機(jī)制，大浪淘沙，歷經(jīng)市場(chǎng)洗禮后，中國(guó)才能崛起可與世界煙草巨頭抗衡的優(yōu)秀企業(yè)。
以稅收促“優(yōu)勝劣汰”
從建立“優(yōu)勝劣汰機(jī)制、推進(jìn)專賣資源優(yōu)化組合”考慮，一些煙草行業(yè)人士建議，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步增加卷煙企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，使一些占有煙草生產(chǎn)指標(biāo)但經(jīng)營(yíng)水平不高的卷煙企業(yè)無利可圖，主動(dòng)退出市場(chǎng)。
“坦率地講，卷煙企業(yè)是非常有錢的”，一位業(yè)內(nèi)人士這樣告訴本刊記者，“隨便一個(gè)中等經(jīng)營(yíng)水平、規(guī)模不大的卷煙廠，如果銷售收入能有20億元，稅利就是10多億元，企業(yè)自己掌握的利潤(rùn)就有三四億元。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，這是不可想象的。”
在調(diào)查中本刊記者明顯地感受到，卷煙企業(yè)在各地均是“財(cái)神爺”。以某煙草大省為例，其2006年全年銷售收入約為700億元，在上繳約400億元稅收后，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)仍高達(dá)100億元。
“說到底，這是一個(gè)稅負(fù)問題”，一位財(cái)稅官員說，他認(rèn)為，作為一個(gè)有廣闊消費(fèi)市場(chǎng)的行政壟斷行業(yè)，煙草的贏利是沒有問題的，目前，我國(guó)煙草行業(yè)總體稅負(fù)約55%，表面看稅負(fù)已然不低，但利潤(rùn)率依然保持為20%，遠(yuǎn)高于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，“這表明，煙草行業(yè)的稅負(fù)依然很有潛力”。
“企業(yè)有一定的贏利能力，對(duì)企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)、保持持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)該說是有積極意義的，但是，如果整個(gè)行業(yè)的贏利水平遠(yuǎn)高于社會(huì)平均水平，就不正常了，這會(huì)阻礙行業(yè)的優(yōu)勝劣汰和改革發(fā)展”，熟稔煙草行業(yè)的人士說。
據(jù)介紹，為了從整體上提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，近年來全國(guó)煙草行業(yè)展開了行業(yè)內(nèi)的聯(lián)合重組，但由于煙草企業(yè)普遍贏利較好，且這些贏利還牽扯過多的地方利益，地方政府和企業(yè)本身都不愿意被兼并，從而大大增加了重組的難度，影響了重組的進(jìn)程。
“只要有100萬箱的規(guī)模，即使經(jīng)營(yíng)水平很低，即使不生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也可以通過定向加工、聯(lián)營(yíng)加工等方式有五六億元的利潤(rùn)，過上滋潤(rùn)的日子。在這樣的優(yōu)越環(huán)境下，誰愿意被兼并？”談及此，邱建康不無焦慮，在其看來，專賣資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中是我國(guó)卷煙企業(yè)做強(qiáng)做大的基礎(chǔ)和前提，但由于卷煙企業(yè)總體利潤(rùn)空間過大，一些經(jīng)營(yíng)水平不高的卷煙企業(yè)照樣有存活的條件，從而影響了優(yōu)勢(shì)企業(yè)的壯大。
記者在調(diào)查中還了解到，由于煙草企業(yè)普遍贏利水平較高，自有資金量過大，這給企業(yè)負(fù)責(zé)人的管理提出了更高要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，總體上說來，煙草行業(yè)的多元化投資量不小，但效益不理想。2006年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)云南煙草的專項(xiàng)審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)賬面資產(chǎn)為333億元，其中10多億元已經(jīng)流失；而企業(yè)負(fù)責(zé)人在財(cái)務(wù)上栽跟頭更是屢見不鮮，挪用巨額資金、私分“小金庫”，甚至“案中案”還牽涉到省部級(jí)官員……一位煙草人士說：“對(duì)于一個(gè)規(guī)模較大的卷煙廠廠長(zhǎng)來說，私分了上千萬元的資金可能他都記不起來�！�
“適者生存、優(yōu)勝劣汰是企業(yè)的生存法則，如果是單單煙草企業(yè)悠哉游哉，沒有生存壓力，這就阻礙了行業(yè)的資源優(yōu)化配置，并從根本上抑制了行業(yè)的做大做強(qiáng)，并會(huì)使這個(gè)行業(yè)成為一個(gè)非常糟糕的行業(yè)”，一位研究人員說。
從提升企業(yè)管理水平、促進(jìn)行業(yè)“優(yōu)勝劣汰”的要求，一些業(yè)內(nèi)人士建議給煙草企業(yè)適當(dāng)增加稅負(fù)，“在稅負(fù)提高后，一些經(jīng)營(yíng)水平不高、產(chǎn)品市場(chǎng)不好的卷煙企業(yè)就難以生存，生產(chǎn)指標(biāo)的含金量也相應(yīng)降低，這有利于降低行業(yè)兼并重組的成本，有利于行業(yè)資源的優(yōu)化配置，而在煙草業(yè)擁有社會(huì)平均利潤(rùn)后，將倒逼卷煙企業(yè)節(jié)約成本，集約經(jīng)營(yíng)，提高管理水平，從而減少腐敗的可能。
“而政府增加的稅收，可以通過轉(zhuǎn)移支付，以平衡全國(guó)范圍內(nèi)的收入差距，而不是像現(xiàn)在這樣以保護(hù)落后、抑制競(jìng)爭(zhēng)力的方式"均衡"發(fā)展”——采訪中，一位財(cái)經(jīng)研究者這樣說。
