昨日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議了授權(quán)國(guó)務(wù)院減免利息稅的議案，這意味著呼吁很久的取消或調(diào)整利息稅政策或?qū)⒊雠_(tái)。從上調(diào)印花稅開始，人們對(duì)一系列稅收調(diào)控政策、法律的出臺(tái)程序等事宜似乎還有所疑惑，我們有必要梳理一下我國(guó)稅收立法的現(xiàn)狀。
稅收立法權(quán)限的三個(gè)等級(jí)
按照效力等級(jí)的劃分，我國(guó)稅收立法權(quán)限實(shí)際上分為三個(gè)等級(jí)：第一等級(jí)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法，制定和頒布有關(guān)國(guó)家稅收的基本法律。如《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》和去年修訂的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》等�；诒玖⒎�(quán)限等級(jí)制定的稅法規(guī)范稱之為稅收法律。
第二等級(jí)分為兩個(gè)層次。第一層次是國(guó)務(wù)院制定有關(guān)稅收的行政法規(guī)；或是根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，擬定的暫行規(guī)定和條例。比如，增值稅暫行條例等等。
第二層次是具體行使財(cái)政稅收管理職能的財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)職能部門，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院授權(quán)制定稅收行政規(guī)章。基于本立法權(quán)限等級(jí)制定的稅法規(guī)范統(tǒng)稱為行政法規(guī)和規(guī)章。比如，前些日子，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部關(guān)于調(diào)整印花稅稅率的決定就是屬于此類權(quán)限。
第三等級(jí)就是各省、自治區(qū)、直轄市等地方性稅收法規(guī)。
應(yīng)以國(guó)家立法為主行政立法為輔
對(duì)稅收立法權(quán)進(jìn)行合理配置，是稅收法治的政治基礎(chǔ)。在法治化水平較高的國(guó)家，稅收立法權(quán)的分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少存在一個(gè)由最高立法機(jī)構(gòu)通過的法律依據(jù)。
我國(guó)稅收立法權(quán)的劃分一直沒有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實(shí)際劃分是由國(guó)務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定的。在授權(quán)情況下，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列稅收行政法規(guī)，使現(xiàn)行的稅收法規(guī)主要以大量的稅收行政法規(guī)為主。在中國(guó)目前23個(gè)稅法中，只有《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》是全國(guó)人大立法制定的。
從立法權(quán)配置角度來(lái)看，全國(guó)人大的立法權(quán)有必要得到進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)各不相同，在社會(huì)生活中發(fā)揮著各自不同的職能作用，二者在行使立法權(quán)上也各有其特點(diǎn)。二者的區(qū)別不僅僅是一個(gè)稅法的外在表現(xiàn)形式問題，還是一個(gè)涉及到在稅收立法上如何處理國(guó)家立法權(quán)和行政立法權(quán)的關(guān)系，如何劃分不同立法主體間的立法權(quán)限以及稅法的地位、效力和實(shí)施效果等方面的重大原則性問題。
就目前我國(guó)法治建設(shè)的總體情況和稅收立法的基本格局而言，應(yīng)以國(guó)家立法為核心，行政立法為輔助，以盡量避免稅收立法的低層次化。這也是稅收法定主義原則和依法治稅的必然要求。因此，在稅收立法權(quán)的橫向劃分上首先應(yīng)加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)在稅收立法中的主導(dǎo)地位和相應(yīng)權(quán)力，相應(yīng)地逐步縮小國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法范圍。
加強(qiáng)專家在稅收立法中的作用
從立法程序來(lái)看，稅收作為合法侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將聽證制度作為必須履行的立法環(huán)節(jié)。我國(guó)以往的稅收立法，一般在公布前民眾對(duì)其內(nèi)容知之甚少。稅法的制定和修改調(diào)整對(duì)公眾切身利益的影響巨大，很多時(shí)候立法進(jìn)程尚無(wú)一個(gè)可以讓公眾了解的順暢途徑。
因此，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定公眾參與立法過程、表達(dá)意見的途徑，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布立法計(jì)劃和進(jìn)程，并設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和專門程序收集、處理和反饋民意，保證稅收立法公開化、透明化，才不至于造成因政策變動(dòng)而導(dǎo)致的不必要恐慌。
從立法的質(zhì)量來(lái)看，加強(qiáng)專家在稅收立法中的作用。稅收立法需要技術(shù)、復(fù)雜專業(yè)知識(shí)、信息收集，專家在這方面長(zhǎng)年的積累研究、實(shí)踐，能夠?yàn)橹贫ǜ茖W(xué)合理的稅收法律提供知識(shí)儲(chǔ)備。但目前，專家在稅收立法過程中的作用還未充分發(fā)揮，利用專家的工作并未成為立法中的一項(xiàng)制度規(guī)定，其參與立法工作的范圍也很局限。
更為重要的是，現(xiàn)在稅收要發(fā)揮調(diào)控作用更需要考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多方面的目標(biāo)，需要系統(tǒng)化和長(zhǎng)期化的綜合考量，通過借鑒、吸收、論證專家意見，我國(guó)的稅收立法可以朝更科學(xué)、更有效率的方向邁進(jìn)，而不是僅僅拆東墻補(bǔ)西墻，發(fā)揮的僅僅是救火隊(duì)的作用。這個(gè)問題在我們歷年來(lái)的印花稅稅率調(diào)整、利息所得稅恢復(fù)征收等問題上表現(xiàn)得比較突出。
我國(guó)目前以稅收行政法規(guī)為主的稅法體系不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)最終是要構(gòu)建一個(gè)以稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔的稅法體系。
