“財(cái)稅立法中仍存在級別低的情況，22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例；包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來預(yù)算法有些基本的制度還沒有規(guī)定，如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國庫制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容，這些都需要增補(bǔ)作為我國稅收的最大部分，流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距都比較大，其立法層級亟待提高”
劉隆亨教授
今年“兩會”結(jié)束之前，溫家寶總理在例行的記者招待會上特別提到了公共財(cái)政的問題，并被媒體廣泛稱贊為一大“亮點(diǎn)”。他在回答記者提問時(shí)明確表示要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。
這意味著公共財(cái)政的收支分配和實(shí)施應(yīng)有法律依據(jù)，并應(yīng)嚴(yán)格按照人民代表大會通過的預(yù)算來確定和執(zhí)行，逐步減少我國財(cái)政支出過程中存在的“任意性”和“長官意志”等現(xiàn)象，同時(shí)呼喚民眾有更強(qiáng)的納稅人意識，履行納稅義務(wù)，尊重和維護(hù)納稅人權(quán)利。
那么，未來五年，新一屆政府推進(jìn)財(cái)政體制改革的目標(biāo)和進(jìn)程將伴隨著哪些重大立法項(xiàng)目？我國的財(cái)稅法律體系又將呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)？本報(bào)記者就此獨(dú)家專訪了中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)會會長、全國人大常委會預(yù)算工委的特邀專家劉隆亨教授。
【財(cái)稅立法滯后問題突出】
2003年開始實(shí)施的十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，共計(jì)76件法律的制定與修訂，其中財(cái)稅立法占到8件，包括國有資產(chǎn)法、統(tǒng)一企業(yè)所得稅法、預(yù)算法修訂、個(gè)人所得稅法修訂、審計(jì)法修訂、稅收基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法以及反洗錢法。五年過去，十屆全國人大常委會完成了《企業(yè)所得稅法》的修訂，《個(gè)人所得稅法》第三次、第四次修訂，《審計(jì)法》的修訂和《反洗錢法》的制定，《預(yù)算法》的修訂也進(jìn)入起草階段。
“再加上1993年制定的《注冊會計(jì)師法》，2000年第二次修訂施行的《會計(jì)法》，2001年第二次修訂和施行的《稅收征管法》，2002年制定的《政府采購法》，到目前為止，財(cái)稅法體系中已有九部法律�！眲⒙『嗾f，“但從依法治國、依法治稅、依法理財(cái)，尤其是從財(cái)稅法律效力的角度來看，即財(cái)稅立法的確定力、實(shí)施的執(zhí)行力、行為的約束力目前仍存在不小的差距�！�
今年70歲高齡的劉隆亨是新中國財(cái)稅法律體系的見證者和立法參與者，在回顧現(xiàn)有的整個(gè)財(cái)稅法體系時(shí)，他將這個(gè)體系劃分成4個(gè)層次，除了全國人大及全國人大常委會制定和修訂的法律外，還依次包括國務(wù)院頒布的財(cái)稅行政法規(guī)，國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、關(guān)稅主管部門分別或聯(lián)合有關(guān)部門頒布的一系列財(cái)稅行政規(guī)章，以及省級地方人大和政府頒布有關(guān)財(cái)政稅收地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。
2003年至2007年10月10日，國務(wù)院頒布了有關(guān)財(cái)稅行政法規(guī)34件，確立了包括收支兩條線、國有資產(chǎn)評估、農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項(xiàng)規(guī)定、出口退稅、中央與地方預(yù)算收支、石油特別收益金等一系列關(guān)系國計(jì)民生的重要制度。
財(cái)政部發(fā)布了22件規(guī)章，稅務(wù)總局發(fā)布了29件規(guī)章和規(guī)范性文件，海關(guān)總署發(fā)布了18件有關(guān)關(guān)稅的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，此外財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)與央行等部門還聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)財(cái)稅的18件行政規(guī)章。
在省級地方人大和政府層面，五年來各省市、自治區(qū)在車船稅、土地使用稅、政府基金管理等方面都頒布了一系列規(guī)范性文件。
“可見，四個(gè)層面從不同角度構(gòu)成了我國的財(cái)稅法體系，這個(gè)體系已經(jīng)基本形成，縱橫交錯(cuò)，覆蓋面也比較廣�！眲⒙『啾硎荆暗�，其中法制滯后的問題也比較突出。”
他具體解釋說，財(cái)稅立法中仍存在級別低的情況，比如22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例，雖然不是所有稅種都要通過全國人大立法，但也不能總是停留在暫行條例的層級上；同時(shí)，有些法律條文的規(guī)定仍比較粗，操作性差，陳舊滯后，甚至還包括上世紀(jì)50年代公布的條例；內(nèi)外不統(tǒng)一的問題還沒有得到徹底解決，比如房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅、農(nóng)村耕地占用稅、筵席稅等；包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來。
“由于立法不完善，執(zhí)法機(jī)關(guān)有各種‘通知’又‘通知’、‘解釋’再‘解釋’，不利于公共財(cái)政的規(guī)范性和嚴(yán)密實(shí)施。”劉隆亨總結(jié)說。
【財(cái)政法領(lǐng)域：預(yù)算法修訂出臺迫在眉睫】
從個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高、到取消利息稅的討論，從開征遺產(chǎn)稅、到物業(yè)稅是否會在房價(jià)高居不下時(shí)開征的爭議等等，近兩年來，公眾對于稅收立法的關(guān)注程度日益提高，幾乎每一次重大稅收立法的過程中，都伴隨著廣泛的公眾討論。
“這是一個(gè)好的現(xiàn)象，但相對于稅法所受到的關(guān)注而言，財(cái)政法就沒有受到這樣程度的重視了。但實(shí)際上我們學(xué)財(cái)稅法的人都知道，財(cái)政法才是整個(gè)財(cái)稅法的基礎(chǔ)�！眲⒙『嗾f。
他認(rèn)為，經(jīng)過過去五年國家在稅法方面的大量工作，未來五年財(cái)稅立法的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到財(cái)政法上來。一方面由于多年擱置，相關(guān)財(cái)政法的制定修訂更顯得急迫；另一方面，立法機(jī)關(guān)也有能力騰出手來加快研究財(cái)政立法。
“黨的十七大報(bào)告中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅改革和財(cái)稅立法這項(xiàng)重要的工作，我認(rèn)為首先重要的就是預(yù)算法的修訂迫在眉睫�！眲⒙『嗾f，“預(yù)算法是我國財(cái)政收支的基本法律制度，也是市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的基本法，是財(cái)稅法律體系的核心”。
1993年全國人民代表大會通過了預(yù)算法并于1994年實(shí)施。十幾年來，預(yù)算法對克服預(yù)算的隨意性、提高預(yù)算的編制質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，保證財(cái)政預(yù)算的收支分配起了重要的作用，但是現(xiàn)在看來有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)。比如五級政權(quán)五級預(yù)算的格局已被突破；有些基本的制度還沒有規(guī)定，如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國庫制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容，這些都需要增補(bǔ)。
“上一屆全國人大常委會已經(jīng)開始修訂的準(zhǔn)備工作，但進(jìn)展并不十分順利，我們應(yīng)當(dāng)全力以赴，盡早完成此項(xiàng)立法工作�！眲⒙『啾硎�。
在預(yù)算法之外，劉隆亨建議說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國債法和國有資產(chǎn)法這三部重要法律也需盡快制定出臺。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)失靈和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要法律，目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，比如美、德、澳、日、韓等都有這種法律。劉隆亨認(rèn)為，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為現(xiàn)在比較零碎，隨意性大，需要進(jìn)行法律規(guī)范，包括支付的原則、支付的形式、支付的規(guī)模、支付預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)黨的十七大報(bào)告中提出的“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共領(lǐng)域服務(wù)投入”。
1997年亞洲金融危機(jī)后我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，國債的發(fā)行數(shù)額很大，尤其是1998至2002年國家發(fā)行的僅長期建設(shè)國債就達(dá)6600億元，近幾年雖然國債發(fā)行數(shù)額減少但還繼續(xù)發(fā)行。時(shí)至今日，財(cái)政部發(fā)行的開戶記賬式國債就已經(jīng)是第十七期了，國債已成為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策工具，也在國民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用。劉隆亨表示，雖然我國在上世紀(jì)90年代制定過《國庫券條例》，但是在國債這個(gè)重大的問題上，必須上升為法律，用法律來規(guī)范發(fā)行國債的規(guī)模、用途和程序以及還本付息的辦法和法律責(zé)任，并注意債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和地方發(fā)行債券的問題。
國有資產(chǎn)法也是關(guān)系我國社會主義所有制的基本法律。劉隆亨介紹說，長期以來我們都依據(jù)這方面的行政法規(guī)，尤其是十六大確定的和十屆全國人大第一次會議規(guī)定的國有資產(chǎn)管理體制的重大改革所發(fā)生的變化，有必要和可能上升為法律。包括國有資產(chǎn)的范圍與原則、體制與主管機(jī)關(guān)及職責(zé)，國有資產(chǎn)的經(jīng)營、監(jiān)督與責(zé)任等制度的法制化、規(guī)范化。
“除了這些大法，我們還有政府采購法和注冊會計(jì)師法需要修訂，不動產(chǎn)評估法和行業(yè)協(xié)會法等需要制定，這些都是財(cái)政方面的重要法律，社會影響重大，可見財(cái)政立法任務(wù)還比較重�！眲⒙『嗾f。
【稅法領(lǐng)域：擴(kuò)大資源稅、開征環(huán)保稅】
2008年1月1日起，新企業(yè)所得稅法施行，結(jié)束了我國內(nèi)外資企業(yè)所得稅不統(tǒng)一的歷史，也使我國所得稅方面的法律要求基本得到滿足。
“相比之下，流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距就比較大了�！眲⒙『嗾f，“流轉(zhuǎn)稅是我國稅收的最大部分，其立法層級亟待提高�！�
所謂流轉(zhuǎn)稅，主要包括增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅和海關(guān)代收的關(guān)稅四大稅種，前三個(gè)稅種的法律依據(jù)都是1994年施行至今的暫行條例。然而14年來實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，僅增值稅收入就已約占每年我國稅收總收入的40%左右，并且逐漸由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過渡，如此毫無爭議的“第一大稅種”多年來仍只有一個(gè)暫行條例，勢必將妨礙執(zhí)法的嚴(yán)肅性和法律效力。
劉隆亨認(rèn)為，隨著中國加入WTO，關(guān)稅收入逐年減少，其財(cái)政功能也隨之下降，甚至將來可能出現(xiàn)零關(guān)稅。拋開關(guān)稅不論，增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅這三大稅種中至少應(yīng)先有一個(gè)稅種提高到法律層級上。
“我一直建議，第一步先把這三個(gè)暫行條例上升為正式條例，第二步把其中的增值稅條例或者營業(yè)稅條例，在條件成熟時(shí)再上升為法律�！眲⒙『嗾f。
不過，在未來五年稅收立法的框架藍(lán)圖中，劉隆亨尤為重視的是資源環(huán)保稅的改革。他認(rèn)為，只有資源稅擴(kuò)大征收范圍并及時(shí)開征環(huán)保稅，才能更有助于構(gòu)建和諧社會。
劉隆亨建議說，一方面我們可以擴(kuò)大征收范圍方面，由現(xiàn)在的6個(gè)稅目可擴(kuò)展到9個(gè)稅目，增加地上地下水資源與灘涂、森林資源、油頁巖與礬石巖等稀缺礦產(chǎn)資源；另一方面在稅率和計(jì)稅依據(jù)方面，1994年實(shí)施的單位稅額與當(dāng)前的資源價(jià)格明顯偏低，需要提高稅率，并改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征，這也更符合國際通行的做法，符合資源供給價(jià)格走向的自然規(guī)律和人們消費(fèi)的社會規(guī)律。
而環(huán)保稅則是國家為了保護(hù)環(huán)境，利用其國家政治行政上的權(quán)力，依法無償?shù)亍?qiáng)制地、相對固定地向一切污染或損害環(huán)境的單位和個(gè)人征收稅金或?qū)嵨锏母鞣N稅收。鑒于環(huán)境稅收在世界范圍內(nèi)的興起，生態(tài)環(huán)境稅已構(gòu)成未來稅收的重要組成部分。雖然我國長期以來有了不少環(huán)境稅收的優(yōu)惠政策，但是環(huán)境稅收在國家稅制中仍然分散和落后。
“我們必須從制度上、財(cái)政資金上長期穩(wěn)定地解決我國環(huán)境保護(hù)的問題，適時(shí)開征環(huán)保稅才是現(xiàn)實(shí)的選擇�！眲⒙『嗾f。
據(jù)了解，目前我國在環(huán)保收費(fèi)方面的主要項(xiàng)目包括排污收費(fèi)、資源補(bǔ)償收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)等。而有關(guān)環(huán)保稅開征的討論中，征稅對象和范圍是爭議焦點(diǎn)問題，涉及到環(huán)境費(fèi)稅改革的深度和力度。環(huán)境稅費(fèi)不分，費(fèi)擠稅和環(huán)境保護(hù)資金短缺與不到位，也只有通過適當(dāng)范圍的環(huán)境稅的征收來解決。
“我認(rèn)為環(huán)境稅的稅目應(yīng)當(dāng)包括三方面，即把排污收費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)和污染物產(chǎn)品收費(fèi)分別改成排污收稅、生態(tài)環(huán)境收稅和污染物產(chǎn)品收稅�！眲⒙『嗾f，“這么建議是因?yàn)槭召M(fèi)量比較大、稅的構(gòu)成要素也比較接近，這不僅必要，而且是可行的�！�
此外，劉隆亨表示，以稅收征管法為核心的程序法、個(gè)人所得稅法的改革深化、地方稅收制度體系的健全以及盡快開征社會保障稅等都是未來五年稅收立法過程中值得注意的部分。
