3月22日，國家能源局煤炭司司長方君實(shí)在《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》新聞發(fā)布會(huì)上明確表示：“煤炭資源稅改革的方向是由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，但是由于煤炭資源稅改革比較復(fù)雜，例如煤炭價(jià)格就比較多，有坑口價(jià)、平倉價(jià)等，最終的改革方案還在設(shè)計(jì)中。”
中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)一位政策研究專家告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者：“2月份，國家能源局、財(cái)政部稅政司、中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)等相關(guān)部門剛完成一份關(guān)于加快推進(jìn)煤炭資源稅改革的調(diào)研報(bào)告。未來將會(huì)選出一個(gè)或幾個(gè)省市試點(diǎn)，然后推行到全國。”
過去兩年來，煤炭資源稅改革呼聲四起。就在2011年11月1日，隨著《國務(wù)院關(guān)于修改暫行條例的決定》的實(shí)施，原油、天然氣從價(jià)計(jì)征改革已在全國推行。但煤炭并未納入改革范疇，一般煤炭稅率依然沿襲從量計(jì)征模式，維持1994年的水平，為每噸0.3-5元。
由于資源稅是地方稅種，煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征后，地方收入將會(huì)增加，有利于緩解目前地方財(cái)政普遍緊張的情況。但接受采訪的多位專家表示，目前煤炭約占一次能源的70%，又處于賣方市場(chǎng)地位，一旦資源稅改革鋪開，企業(yè)成本上升，勢(shì)必將成本壓力轉(zhuǎn)嫁到電力、鋼鐵等下游產(chǎn)業(yè)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)會(huì)有一定的影響。
企業(yè)地方博弈
煤炭資源稅改革為從價(jià)計(jì)征已無懸念，但是采取單一抑或差別的稅率模式以及具體推出時(shí)機(jī)、試點(diǎn)城市等，還有待決策者進(jìn)一步確定。
資源稅實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)和促進(jìn)國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入而征收的一種稅收。目前，資源稅征稅范圍包括石油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色非金屬礦原礦、有色金屬礦原礦以及鹽等，計(jì)征方式主要是從量計(jì)征。
已經(jīng)有18年歷史的從量計(jì)征辦法廣受詬病。從量計(jì)征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對(duì)資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵(lì)企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。
“尤其是目前煤炭價(jià)格高位運(yùn)行時(shí)，仍然采用從量計(jì)征，稅負(fù)過低，不能反映環(huán)境污染和資源耗減的外部成本。從量計(jì)征無法從稅收上反映價(jià)格變動(dòng)，削弱了資源稅對(duì)資源利用效率的作用。”廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對(duì)本報(bào)記者表示。
若推行資源稅從價(jià)計(jì)征，煤炭企業(yè)普遍反映稅負(fù)加大，希望出臺(tái)與之配套的政策，取消一些涉煤基金和行政性收費(fèi)，統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系。而飽受地方債困擾和土地財(cái)政收入減少的地方政府，卻可以因此獲得可觀的稅收紅利，正積極游說和推動(dòng)改革。
近幾年來，能源資源大省頻頻反映由于稅制設(shè)計(jì)失衡，地方?jīng)]有共享發(fā)展成果，尤其是資源品價(jià)格上漲，當(dāng)?shù)啬茉雌髽I(yè)賺得盆滿缽滿，但地方財(cái)政收入?yún)s不見增長。
內(nèi)蒙古發(fā)改委一位官員對(duì)本報(bào)記者表示：“我們正在給國家打報(bào)告反映，2011年內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)量已經(jīng)位列全國第一，內(nèi)蒙古有條件作為煤炭資源稅的試點(diǎn)省市。此外，內(nèi)蒙古作為八大陸上風(fēng)電基地之一，我們也呼吁過改變風(fēng)電行業(yè)的增值稅管理辦法，這些呼吁都是希望把經(jīng)濟(jì)收入更多地留在當(dāng)?shù)亍?rdquo;
“稅制改革伴隨著利益再分配，資源稅改革短期可能導(dǎo)致中央對(duì)地方的讓利，導(dǎo)致能源央企和地方政府的博弈。”林伯強(qiáng)說。
地方的增收賬本
據(jù)剛剛頒布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》顯示，“十二五”期間年新開工建設(shè)規(guī)模為7.4億噸，2015年煤炭產(chǎn)量控制在39億噸左右。假設(shè)煤炭資源稅率定為5%，按環(huán)渤海動(dòng)力煤海運(yùn)煤炭網(wǎng)本期價(jià)格775元/噸作粗略估算，2015年全國煤炭資源稅涉及金額約為1500億元，年均增長約300億元。
財(cái)政部財(cái)科所所長賈康表示，較低的資源稅率難以合理調(diào)節(jié)資源的開采和使用量，由此帶來的亂采亂挖、浪費(fèi)問題十分嚴(yán)重。尤其是近幾年，資源類產(chǎn)品價(jià)格上漲很快，在價(jià)格上漲過程中，資源型企業(yè)的收入增加很多，而政府的稅收卻沒有因此得到絲毫的增長。煤炭領(lǐng)域推廣資源稅改革可能會(huì)復(fù)制石油和天然氣模式，首先在一個(gè)地區(qū)試點(diǎn)，之后慢慢推廣。
去年資源稅改革靴子落地之前，國家批準(zhǔn)新疆先行試點(diǎn)了一年，以增加地方財(cái)政收入，改善民生。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，新疆試點(diǎn)資源稅改革一年當(dāng)?shù)刎?cái)政增收明顯。新疆在未進(jìn)行從價(jià)計(jì)征的2010年1-6月，油氣資源稅收入僅為3.71億元，而在實(shí)施從價(jià)征收的7-12月，油氣資源稅收入高達(dá)21.64億元。
今年兩會(huì)上，內(nèi)蒙古和新疆都向國務(wù)院報(bào)送了關(guān)于進(jìn)行煤炭資源稅改革試點(diǎn)的請(qǐng)示。新疆兩會(huì)代表建議，希望盡快開展新疆煤炭資源稅改革試點(diǎn)工作，適時(shí)推動(dòng)鐵、銅、鎳、鉛、鋅礦產(chǎn)等其他資源稅的改革。
內(nèi)蒙古代表團(tuán)在一份建議中指出，在目前煤炭資源供求關(guān)系緊張、價(jià)格高位運(yùn)行的形勢(shì)下，煤炭資源稅采用從量定額計(jì)征方式，沒有適當(dāng)反映煤炭的稀缺性和不可再生性、煤炭的市場(chǎng)價(jià)值、煤炭開采的環(huán)境損害成本。
2011年內(nèi)蒙古煤炭資源稅實(shí)現(xiàn)29.5億元，僅占同期內(nèi)蒙古地方財(cái)政總收入的1.3%.經(jīng)測(cè)算，如果煤炭資源稅實(shí)行從價(jià)定率改革執(zhí)行5%的稅率，剔除產(chǎn)量增加因素，2012年全年將帶動(dòng)內(nèi)蒙古稅收收入凈增約80億元。
這份建議還指出，若改為執(zhí)行5%稅率，比2011年提高3.7%，與內(nèi)蒙古煤炭生產(chǎn)企業(yè)高達(dá)50%以上的平均利潤率相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)在可以承受范圍之內(nèi)。
煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)上述專家向本報(bào)記者表示，煤炭資源稅的推出要考慮到對(duì)煤炭行業(yè)，下游企業(yè)以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，要統(tǒng)籌兼顧，資源稅增收的部分要切實(shí)用在修復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、提高資源大省經(jīng)濟(jì)和民生上。
