土地財政不可持續(xù)，已經(jīng)成為共識，然而如何解決基層政府的財政困難問題還沒有定論。隨著土地收入的減少，地方財政無以為繼的問題可能會比預(yù)想的要早到來。
受房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，土地收入正在減少。財政部部長謝旭人8月29日在全國人大常委會上作報告時指出，今年前7個月，國有土地使用權(quán)出讓收入13490億元，下降27.1%.
而此前中國指數(shù)研究院發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上半年全國130個城市土地出讓收入總額為7524億元，相對去年上半年的7875億元，同比下跌5.5%.其中，一線城市尤其遭受不小的沖擊。如北京土地收入驟減48%，而上海相比去年也減少了21.97%，浙江省會杭州上半年出讓土地獲得285億元，同比也減少了23.43%.
增財權(quán)還是減事權(quán)
過去中國經(jīng)濟在高增長的同時，總體債務(wù)在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中所占比例卻幾乎沒有變化，仍保持在20%左右的適當(dāng)水平。這主要是由于相當(dāng)部分的建設(shè)資金并非來自常規(guī)的財政撥款，而是來自地方政府從金融機構(gòu)獲得的貸款，從而累積起了高達(dá)12萬億元的地方政府債務(wù)。而這些地方政府債務(wù)的還本付息又大多依賴于土地收入，這就形成了廣受詬病的土地財政。
地方政府長期面對資金缺口是土地財政問題的根源。1994年的分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，這個框架增強了中央政府財政收入的比重，加強了中央的可調(diào)控財力和財政轉(zhuǎn)移支付能力，而地方政府則缺乏主體稅種，但仍要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財政顯得捉襟見肘。
可支配財力不足讓地方政府難以為自己直接投資的項目提供充足的資金，而在其市場化融資過程中，項目資本金也嚴(yán)重不足，這在很大程度上促成了當(dāng)前地方政府融資債務(wù)化、債務(wù)信貸化等一系列問題。事實上，這些年地方政府融資體系逐步豐富，凡是國外有的先進(jìn)的融資方式和工具，地方政府融資中都在吸收運用和創(chuàng)新。
但未能改變城市建設(shè)基本財源來自于稅收收入以外的狀況。國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰指出，“近年來真正支撐城市建設(shè)投資擴張的，是市政公用設(shè)施配套費、市政公用設(shè)施有償使用費、土地出讓金在內(nèi)的預(yù)算外收入的增長”。
這種情形在基層的縣級政府更為明顯。審計署最近公布了全國范圍內(nèi)抽取的54個縣財政性資金的審計結(jié)果。審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2011年在54個縣實現(xiàn)的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點。
雖然近年來，關(guān)于中央與地方的財政體系改革的呼聲不斷，其中要求賦予地方政府與其事權(quán)匹配的財權(quán)，但是，財政部財科所所長賈康也表達(dá)出疑問，如果沒有一個地方政府能夠確切的說出其事權(quán)范圍，那么該如何賦予其明確的財權(quán)？
事實上，此前，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會主任高強也表示，由于各級財政的支出范圍和支出責(zé)任的劃分一直不夠清晰，導(dǎo)致財力保障與支出責(zé)任匹配的財政體制一直未能真正建立。各級政府不斷出臺新的增加支出的政策，使地方財政和支出范圍，支出責(zé)任超過了財力可能范圍。
對于地方政府的投資沖動帶來的事權(quán)擴張，財政部財科所副所長劉尚希表示，隨著中國經(jīng)濟增長進(jìn)入新的階段，今后財政收入的低速增長將是常態(tài)，財政收入占GDP的高比例現(xiàn)象將難以再現(xiàn)，因此他提醒政府要學(xué)會過緊日子，首先要壓縮日常行政開支。
資源稅與房產(chǎn)稅：沖擊利益格局
除了控制投資沖動，不少專家也在開出藥方，為地方政府?dāng)U展財源。資源稅與房產(chǎn)稅就是一個主流觀點。雖然招致了眾多反對聲音，但是也沒有人提出其他更好的方案。
近年來，房產(chǎn)稅將要推廣的消息總是見于報端。最近一次是有媒體報道國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司巡視員叢明在第五屆中國企業(yè)稅務(wù)管理創(chuàng)新大會上透露，下一步我國房產(chǎn)稅將擴大試點范圍，并逐步建立房地產(chǎn)稅制度。房地產(chǎn)稅具體深化時間可能在今年底或明年初，房地產(chǎn)稅最終會在全國實施。
房產(chǎn)稅試點2011年1月在重慶、上海兩地推出，以現(xiàn)有房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)對部分個人住房征稅。而今年，《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》又提出要適時擴大房產(chǎn)稅試點范圍；同時，房地產(chǎn)稅還出現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中，規(guī)劃中明確提出“要研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。
與大多數(shù)人將房產(chǎn)稅與房價調(diào)控聯(lián)系一起不同，賈康是從構(gòu)建地方稅收體系的角度提出房產(chǎn)稅的設(shè)想。“所謂土地財政，我國實際生活中就是指地方政府單打一的靠土地批租，依靠一級市場交易環(huán)節(jié)取得收入。這種機制下，地方政府必然希望一次把錢拿足，因為地方政府既無稅收支柱財源，又不能名正言順地舉債。但一次拿足了錢之后，這塊地皮就在50年、70年內(nèi)不可能再產(chǎn)生任何支撐運行的收入了，這樣的一個短期行為帶來了很多不良影響”。賈康表示，“房產(chǎn)稅就是要矯正土地財政制度的偏頗，從制度建設(shè)的意義上來形成一個大宗穩(wěn)定的、年復(fù)一年的、可以讓地方政府按照市場經(jīng)濟客觀要求來盡責(zé)的收入機制，為地方政府拓寬可持續(xù)財源”。
在他看來，這是著眼于未來地方財政體系的頂層設(shè)計的新的合理制度框架。除了房產(chǎn)稅，這個制度框架還應(yīng)包括資源稅。
“東部地區(qū)應(yīng)以房產(chǎn)稅為主要稅源，西部地區(qū)應(yīng)以資源稅為地稅支柱。對于東部地區(qū)來說，房地產(chǎn)發(fā)達(dá)，房產(chǎn)稅可以支撐地方財政收入，西部地區(qū)資源富集，資源稅可以成為這部分地區(qū)的支柱財源稅源”。賈康認(rèn)為。
2010年我國在新疆進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革試點。2010年12月1日起，又推廣到西部地區(qū)的12個省區(qū)市。之后市場預(yù)期下一階段資源稅改革的目標(biāo)會將資源稅改革推廣到更多地區(qū)或全國，并擴展到中國的主體資源煤炭。
9月，財政部網(wǎng)站刊發(fā)了謝旭人《統(tǒng)一思想狠抓落實大力支持節(jié)能減排工作》的文章，表示將會深化資源產(chǎn)品價格改革，將煤炭等資源品目逐步納入從價計征范圍。這是自去年資源稅改革以來官方首次明確表態(tài)把煤炭納入資源稅征收范圍。很多人認(rèn)為，當(dāng)下經(jīng)濟增速下滑、煤炭市場疲軟的情形，為煤炭資源稅改革提供了很好的時機。
但是，煤炭資源稅與房產(chǎn)稅一樣將面臨巨大的阻力。這些阻力來自于應(yīng)納稅群體過于龐大、可能對利益格局帶來的巨大沖擊上，因此這種基于解決地方財政困境的制度設(shè)計并未獲得太多支持。
國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展和改革中心的一名研究員對《中國投資》記者表示，“中國的稅收大多為間接稅，中國人已經(jīng)習(xí)慣于間接稅，如果開征房產(chǎn)稅這種直接稅，難以被民眾接受。而且中國稅務(wù)機關(guān)較低的征管能力下，也很難有效實施房產(chǎn)稅的征收。另外，在結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下，增稅本身也會遭受巨大阻力”。
但這并不是最關(guān)鍵的問題。按照賈康的設(shè)計，這兩個稅收將作為地方稅的基本稅源，以解決土地財政的問題，但是這兩個稅種的規(guī)�？赡芏紵o法與每年3萬億元土地出讓金相匹配，最終難以替代土地財政。
國土部發(fā)布的《2011中國國土資源公報》（以下簡稱《公報》）顯示，去年全國出讓國有建設(shè)用地面積合同價款3.15萬億元。而財政部公布的2011年資源稅為598.87億元，房產(chǎn)稅僅為1102.36億元。
即便是對于單個城市或地區(qū)來說，資源稅或房產(chǎn)稅的收入也都難以與土地收入匹配。2011年底重慶已征收房產(chǎn)稅總額約1億元，上海征收房產(chǎn)稅為22.1億元。在油氣資源稅改革已落實到位的新疆上半年資源稅整體收入為35.5億元，據(jù)其財政廳測算，油氣資源稅改革每年可使新疆財政增收40億-50億元。這些數(shù)字對于財政收入均過千億元的省市來說，微乎其微。
不過，上述數(shù)據(jù)僅能表明當(dāng)前試點狀況下的收入，倘若房產(chǎn)稅真正擴展到大多數(shù)家庭，資源稅擴展到中國的主體能源煤炭，那么其規(guī)模則會大幅增加，或許可以替代土地出讓金，但如此大規(guī)模的增稅運動將是一個無比艱巨和漫長的工程。
