稅收職能與作用

　　稅收職能是指稅收所具有的內(nèi)在功能，其具體表現(xiàn)則為稅收的作用。稅收作為政府的一種分配行為，在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟活動中的分配范疇，因此，稅收的職能作用，也只能從稅收與經(jīng)濟的關(guān)系中來考察。
　　一、稅收與經(jīng)濟的關(guān)系
　　稅收實踐證明，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟越發(fā)展，稅收越重要。稅收與經(jīng)濟的緊密關(guān)系表現(xiàn)在兩個方面：經(jīng)濟決定稅收和稅收對經(jīng)濟的反作用。
　　經(jīng)濟決定稅收，這是前提。經(jīng)濟是稅收得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展的廣度和深度決定了稅收分配的范圍和程度，并從根本上決定新稅種的產(chǎn)生、發(fā)展和更替。商品生產(chǎn)、貿(mào)易的發(fā)展和繁榮，使商品課稅成為可能，而跨國經(jīng)濟的發(fā)展又促使稅收分配范圍的國際延伸，國際稅收也隨之產(chǎn)生和發(fā)展。不僅如此，不同稅種的構(gòu)成、不同稅制模式的選擇，也在很大程度上受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。如今，經(jīng)濟發(fā)展的全球化趨勢日益加快，知識經(jīng)濟發(fā)展迅速，這些無疑都預(yù)示著稅制將隨經(jīng)濟的發(fā)展而面臨新的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　稅收依賴于經(jīng)濟，只是一個方面。從稅收研究角度講，更重要的還在于另一方面，即稅收對經(jīng)濟具有反作用。隨著稅收分配的廣度和深度的增加，稅收職能也隨之拓展，稅收對經(jīng)濟的影響和作用也不斷擴大。這主要表現(xiàn)在稅收的財政地位的不斷提高和稅收對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用的日益加強。正因為如此，稅收也隨經(jīng)濟的發(fā)展而日益受到世界各國政府的重視。
　　二、稅收籌集國家財政收入的職能
　　籌集國家財政收入是稅收的首要職能，有的將其簡稱為稅收的財政職能或財政收入職能。由于稅收分配是一種無償分配，稅收收入又具有及時、充裕、穩(wěn)定、可靠的特點，因此，稅收一直都是政府財政收入的主要來源。特別是在現(xiàn)代經(jīng)濟中，絕大多數(shù)國家的財政收入的80%以上都是通過稅收籌集的。
　　稅收的財政職能決定了稅收在財政中的重要地位。稅收與財政同屬于分配范疇。雖然稅收是財政的一個有機組成部分，但它又具有相對的獨立性，在財政分配關(guān)系中具有獨特的地位。這種獨特的地位，不僅表現(xiàn)在稅收具有獨特的調(diào)控功能，而且稅收活動對財政的意義重大。首先，稅收是財政最重要、最穩(wěn)定的收入來源。稅收分配具有無償性、固定性、強制性的特點，收入可靠穩(wěn)定，也無須像國債收入那樣還要償還。而多稅種、多稅目、多層次全方位的課稅制度，為廣泛地大量地聚集財政資金提供了條件；稅收的按年、按月、按旬、甚至按日征收，均勻入庫，也有利于財力調(diào)度，滿足日常財政支出。其次，稅收有利于規(guī)范、明確政府與企業(yè)之間的財政分配關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，稅收應(yīng)是政府參與企業(yè)利益分配的最根本最規(guī)范的分配方式。稅收分配，不僅有利于政企分開，而且也有利于企業(yè)進行公平競爭。第三，多稅種多層次的稅源分布，有利于各級政府之間的財源分享，如今分稅制已成為世界通行的財政管理體制模式。
　　三、稅收宏觀調(diào)控的職能
　　稅收對經(jīng)濟的反作用，反映了稅收所具有的調(diào)節(jié)功能，即通常所說的稅收調(diào)節(jié)職能。它使稅收成為政府宏觀調(diào)控的重要政策工具。
　　(一)稅收調(diào)控目標
　　稅收作為政府調(diào)控手段之一，其調(diào)控目標自然與政府的總體經(jīng)濟目標相一致。經(jīng)濟增長、穩(wěn)定物價、充分就業(yè)和國際收支平衡是傳統(tǒng)的四大宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標，因此，它們也往往成為重要的稅收調(diào)控目標。當然，誠如諸多宏觀經(jīng)濟學方面的論著所說的，這四大經(jīng)濟目標之間是存在一定矛盾的，因此，同時實現(xiàn)四大目標一般認為是不現(xiàn)實的。實際上，在不同時期經(jīng)濟環(huán)境不同，政府的調(diào)控目標自然也有所側(cè)重，如在通貨膨脹嚴重的情況下，穩(wěn)定物價往往就成為主要的調(diào)控目標，而在經(jīng)濟衰退的情況下，如何刺激經(jīng)濟增長則往往成為政府關(guān)注的焦點。因此，就稅收政策而言，其要實現(xiàn)的目標在不同時期也是有所側(cè)重的。
　　上述四大經(jīng)濟目標，其提出的時間并不長，是在凱恩斯主張政府干預(yù)經(jīng)濟而出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟學上所謂的“凱恩斯革命”之后，但我們在這里之所以說它們是“傳統(tǒng)”的經(jīng)濟目標，是基于近年提出的“可持續(xù)發(fā)展”目標而言的。上述經(jīng)濟目標是建立在以國民生產(chǎn)總值為主要考核指標的工業(yè)發(fā)展觀的基礎(chǔ)之上的。這種發(fā)展觀存在一個重要缺陷，即其所指的經(jīng)濟增長沒有考慮環(huán)境成本。隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞的日益嚴重，環(huán)境問題已越來越受到人們的重視。“可持續(xù)發(fā)展”觀的提出，正是對原來狹隘的經(jīng)濟增長目標的一種校正。也就是說，我們的經(jīng)濟目標不應(yīng)再局限于以經(jīng)濟增長為核心，而應(yīng)提高到以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為核心。因此，可持續(xù)發(fā)展就應(yīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟政策的最高目標。而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是保護環(huán)境，促使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，這又在根本上有賴于先進技術(shù)的開發(fā)與運用。因此，可持續(xù)發(fā)展以及由此而需要強調(diào)的環(huán)境保護和促進科技進步，就成為了現(xiàn)代經(jīng)濟政策因而也是稅收政策的新目標。
　　此外，調(diào)節(jié)收入分配和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟的均衡發(fā)展，也是稅收調(diào)控的重要目標。至于通過涉外稅收政策鼓勵吸引、利用外資，也通常是各國特別是經(jīng)濟發(fā)展中國家所追求的經(jīng)濟目標之一。
　　(二)稅收調(diào)控手段
　　為實現(xiàn)調(diào)控目標而可供利用的稅收手段很多，但從原則上說，不外乎兩種：增稅和減稅。而具體的增稅、減稅措施則五花八門：開征新稅、擴大征收范圍、提高稅率、減少優(yōu)惠等等都能起到增稅的效果；而稅種停征、提高起征點或免征額、調(diào)低稅率及實行各種各樣的稅收優(yōu)惠等等都具有減稅作用。
　　無論是增稅還是減稅，都是一個相對概念，具體可以通過稅負這一量化指標來衡量：稅負提高，則增稅；稅負下降，則減稅。稅收總量政策通過宏觀稅負的增減變化來反映，稅收的結(jié)構(gòu)政策則通過稅負的區(qū)別對待來實現(xiàn)。
　　(三)稅收調(diào)控機理
　　調(diào)控政策之所以能起作用，是因為政策手段與政策目標之間存在內(nèi)在的必然的聯(lián)系。這種聯(lián)系的實現(xiàn)過程就是通常所謂的傳導(dǎo)機制。稅收調(diào)控手段——增稅或減稅，與各種稅收調(diào)控目標之間也存在內(nèi)在的必然的聯(lián)系。簡言之，增稅，在總量上具有緊縮效應(yīng)，在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為抑制性調(diào)節(jié)；減稅，在總量上具有擴張效應(yīng)，在結(jié)構(gòu)上則表現(xiàn)為鼓勵性調(diào)節(jié)。稅收之所以具有這種內(nèi)在作用，是因為：第一，政府的儲蓄、消費傾向與企業(yè)、個人的不同，因此，稅款從企業(yè)、個人手中轉(zhuǎn)向政府，勢必影響社會的總儲蓄、總消費水平，從而影響社會總供求水平。第二，稅收影響納稅人的切身利益，增稅使納稅人稅后可支配收入減少，減稅則意味著稅后可支配收入的相對增加。因此，增稅和減稅所引起的稅收成本的增減(對投資而言，無論是間接稅還是直接稅，稅收實質(zhì)上都是投資成本的一部分；就消費而言，無論是價內(nèi)稅還是價外稅，稅收都是消費者承擔的價格的一部分)，勢必直接影響納稅人的投資或消費行為。第三，稅收調(diào)控政策本身具有示范和引導(dǎo)效應(yīng)，政府采取增稅措施來實施調(diào)控，表明政府在總量上欲實行緊縮政策，或在結(jié)構(gòu)上實施限制性政策，從而引導(dǎo)企業(yè)和居民的投資和消費行為。特別是在對外開放、吸引外資的起步階段，涉外稅收政策的示范作用更為明顯；涉外稅收優(yōu)惠往往成了實行對外開放，鼓勵外資引進的象征。第四，在宏觀稅負不變的情況下，對某一方面開征新稅或增稅，意味著可以相應(yīng)降低其他方面的稅負；反之，對某一方面停征稅收或減稅，則其他方面需負擔更多的稅收。因此，利用稅收可以有效地校正經(jīng)濟的外部性問題，即通過征稅(或增稅)可以使外部成本內(nèi)在化，如對污染征收污染稅可以增加排污成本；通過稅收優(yōu)惠可以使外部性效益內(nèi)在化，譬如對植樹造林方面的稅收鼓勵，與正常稅負相比，就相當于得到一筆補貼而增加收益。從中也可以說明，稅收政策對環(huán)境保護，進而對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標都具有重要意義。
　　(四)稅收的調(diào)控作用
　　經(jīng)濟決定稅收，稅收又反作用于經(jīng)濟。正是由于與經(jīng)濟之間存在著內(nèi)在的必然的聯(lián)系，稅收才談得上反作用于經(jīng)濟。但這種反作用并不是被動的、消極的。只有認識、掌握了稅收與經(jīng)濟之間的內(nèi)在規(guī)律，認清了稅收調(diào)控的作用機理，才完全可以運用稅收手段來調(diào)控經(jīng)濟，實現(xiàn)預(yù)定的政策目標。
　　現(xiàn)在，稅收具有調(diào)控作用，已基本為人們所共識，稅收也已成為政府的重要調(diào)控工具。但對稅收調(diào)控的作用范圍還存在著不同的認識。其中一種比較有代表性的觀點認為，稅收調(diào)控的范圍只局限于“市場失效”領(lǐng)域，在市場機制能夠有效運作的領(lǐng)域則無須稅收調(diào)控的存在。但實際上，稅收調(diào)控不僅在市場配置資源失效的領(lǐng)域發(fā)生作用，而且在市場能正常進行資源配置的領(lǐng)域也可以發(fā)揮作用。那么，具體如何確認稅收的調(diào)控范圍呢?也就是說，究竟在什么情況下應(yīng)由市場來配置資源，在什么情況下則需通過稅收調(diào)控來引導(dǎo)資源的配置?在市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，即在市場失效的情況下，需要稅收調(diào)控發(fā)揮作用并不難理解，問題在于市場能正常配置資源的領(lǐng)域，是否需要稅收調(diào)控。從理論上說，選擇配置資源的方式，從根本上取決于資源配置的效果和配置成本的比較。在市場失效領(lǐng)域，市場配置資源往往效果不佳，因此需要政府調(diào)控；而在市場能正常配置資源的領(lǐng)域，通過市場配置資源和通過政府調(diào)控配置資源，在理論上都可以達到良好的效果。因此，問題在于資源的配置成本。市場配置資源是存在成本的，它就是市場交易費用；同樣，政府調(diào)控，包括稅收調(diào)控也存在成本。因此，資源配置方式的選擇，或者說，政府調(diào)控范圍的確定，在理論上取決于資源配置所取得的效果和耗費的成本的相互比較。但在現(xiàn)實中，稅收中性與稅收調(diào)控的關(guān)系遠沒有理論上所講的那么簡單。因為，從理論上說，稅收中性和稅收調(diào)控，都是圍繞更有效地配置資源，以使經(jīng)濟效率最高。但現(xiàn)實情況錯綜復(fù)雜，評價某一稅收調(diào)控措施對經(jīng)濟活動所起的作用是相當困難的，換句話說，對不采取調(diào)控措施所出現(xiàn)的情況很難作出估計。反之也一樣。也許，正由于這種復(fù)雜性，才沒有使調(diào)控成為一種簡單的機械控制，相反使稅收調(diào)控體現(xiàn)出較大的彈性和藝術(shù)性。
　　通常，根據(jù)稅收調(diào)控所涉及的范圍的不同，稅收調(diào)控政策可分為總量政策和結(jié)構(gòu)政策。稅收總量政策旨在通過調(diào)節(jié)宏觀稅負來影響宏觀經(jīng)濟總量，這類政策通常有：高(重)稅政策、低(輕)稅政策；增稅政策、減稅政策；擴張性稅收政策、緊縮性稅收政策、中性稅收政策等。稅收結(jié)構(gòu)政策則是通過有條件的稅負差別對待來影響經(jīng)濟，以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，這類政策主要通過不同的稅收優(yōu)惠政策來實現(xiàn)。不過，稅收總量政策與稅收結(jié)構(gòu)政策所產(chǎn)生的調(diào)控作用是不同的。稅收總量政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在穩(wěn)定經(jīng)濟增長方面：當經(jīng)濟增長過快、過熱，出現(xiàn)通貨膨脹時，通過提高宏觀稅負，實施緊縮型稅收政策，以控制物價上漲水平，促進經(jīng)濟穩(wěn)步增長；反之，當經(jīng)濟出現(xiàn)衰退；失業(yè)率過高時，通過各種減稅措施實施擴張性稅收政策，以刺激經(jīng)濟的發(fā)展，擴大就業(yè)。稅收政策的穩(wěn)定作用，一方面表現(xiàn)在稅收對經(jīng)濟具有內(nèi)在穩(wěn)定器的作用。由于累進稅率等因素的存在，當經(jīng)濟高漲時，實際稅負會自動上升，從而產(chǎn)生緊縮的效果；當經(jīng)濟低落時，則稅負會相應(yīng)下降，產(chǎn)生擴張性效果。另一方面，政府通過相機抉擇，在經(jīng)濟高漲時主動采取緊縮性稅收政策，在經(jīng)濟低落時，采取擴張性政策，以此來調(diào)節(jié)社會總供求水平，熨平經(jīng)濟的周期性波動，使經(jīng)濟處于相對穩(wěn)定的增長狀態(tài)。
　　此外，在經(jīng)濟全球化發(fā)展迅速的今天，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展深受國際市場的影響，特別是一年多來的亞洲金融危機波及世界各地，影響深遠，因此，如何避免國內(nèi)經(jīng)濟遭受國際市場的震蕩，以保證開放型經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展是現(xiàn)代政府宏觀管理所面臨的重要課題。而稅收調(diào)控在這方面也具有穩(wěn)定作用；一國的總體稅負水平不僅影響其產(chǎn)品的國際競爭力(因為稅收成本是產(chǎn)品成本的重要組成部分)，同時是資本流動的重要因素；而關(guān)稅政策和出口退稅政策對進出口貿(mào)易產(chǎn)生直接影響。因此，有效的稅收政策無疑有利于國際收支平衡，有利于金融市場穩(wěn)定。
　　總之，總量政策的作用具有全面性、整體性，因而影響面大，而稅收結(jié)構(gòu)政策的作用相對而言，則呈現(xiàn)出局部性、多樣性的特點。當然，經(jīng)濟的總量平衡，也需要以結(jié)構(gòu)平衡為前提，因此，稅收結(jié)構(gòu)政策也間接地影響總量目標。稅收結(jié)構(gòu)政策的局部性是由其調(diào)控對象的局部性決定的。同時，調(diào)控對象的局部性決定了其調(diào)控對象的復(fù)雜性，因而使結(jié)構(gòu)政策的作用呈現(xiàn)多樣性：可以通過稅收優(yōu)惠，促進科技進步，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；稅收可以調(diào)節(jié)級差收入，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造條件；稅收可以調(diào)節(jié)個人收入分配，實現(xiàn)社會分配公平；稅收可以引導(dǎo)資源的地區(qū)間流動，促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展；稅收還可以校正經(jīng)濟的外部性問題，有利于環(huán)境保護，有利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；等等。
　　(五)稅收調(diào)控的局限性
　　稅收具有較強的調(diào)控功能，但稅收不是萬能的，稅收調(diào)控不僅受到諸多外部條件的影響，而且其本身也存在局限性。這種內(nèi)在局限性主要表現(xiàn)在：
　　1.稅收成本是投資成本的重要組成部分，因此，稅收是投資決策時所要考慮的重要因素。而稅收調(diào)控是通過具體的稅收法律、法規(guī)體現(xiàn)出來的，法律、法規(guī)有其內(nèi)在的穩(wěn)定性和嚴肅性，這決定了稅收調(diào)控政策不宜(也不易)多變，應(yīng)具有相對的穩(wěn)定性，因此，一般只適合于中長期的調(diào)節(jié)，而不宜用于短期調(diào)節(jié)和臨時調(diào)節(jié)。
　　2.稅收調(diào)控空間有限。稅收調(diào)控由于受納稅人的承受能力和政府的財政能力的雙重制約，因此，現(xiàn)實中增稅或減稅的政策出臺都須慎重考慮。
　　3.稅收調(diào)控在操作上的制約。一般來說，稅收調(diào)控政策的干預(yù)性越強，其調(diào)控內(nèi)容和調(diào)控過程也越復(fù)雜，其所帶來的負效應(yīng)也越大，其直接操作成本往往也隨之激劇增加。
　　稅收調(diào)控的局限性決定了稅收政策的運用還需要與其他宏觀經(jīng)濟政策進行有機地配合。