促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財(cái)稅政策

　　近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)取得了輝煌成就。另一方面，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，社會(huì)矛盾凸現(xiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃，就需要迎接挑戰(zhàn)，破解城鎮(zhèn)化困局。財(cái)稅政策則是重點(diǎn)之一。

　　一、公共服務(wù)跛腳：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)稅職責(zé)缺位

　　從1978年到2004年，我國(guó)城市數(shù)量由193個(gè)增加到600多個(gè)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到2萬多個(gè)，市鎮(zhèn)總?cè)丝谟?.7億人增加到5億人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?7.9%提高到41.8%.但我國(guó)尚未完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)。大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，仍是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要課題。黨的十六大將全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)。十六屆五中全會(huì)提出“實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的思路。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程將是21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征之一。

　　從本質(zhì)上講，城鎮(zhèn)化是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，是生產(chǎn)力發(fā)展中規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)的體現(xiàn)，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。而政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其行為和政策對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展具有重要的促進(jìn)和阻礙作用。在我國(guó)現(xiàn)階段，政府在城鎮(zhèn)化過程中所提供的公共服務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，與這一歷史進(jìn)程的內(nèi)在要求還有一定差距，主要體現(xiàn)在：

　　1、在現(xiàn)行稅收管理體制下，城鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立稅源支持城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行體制，城鎮(zhèn)沒有地方稅立法權(quán)，財(cái)產(chǎn)稅所占比例極低，有限的收入難以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的資金需求，城鎮(zhèn)政府入不敷出。巨大的資金壓力，逼得城鎮(zhèn)政府在稅外尋找出路，如巧立名目亂收費(fèi)亂罰款、違規(guī)擔(dān)保、拖欠企業(yè)和個(gè)人工程款、插手和操縱土地市場(chǎng)價(jià)格等，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)運(yùn)行秩序，影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

　　2、基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，不少城鎮(zhèn)交通擁擠成為常態(tài)，供水供電緊張，環(huán)境污染問題突出?；A(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制，并沒有從根本上突破政府壟斷經(jīng)營(yíng)、財(cái)政投資為主的格局。推行市場(chǎng)化改革、允許民間資本進(jìn)入、開展特許經(jīng)營(yíng)制度、推廣BOT經(jīng)營(yíng)模式等，還處在起步階段。如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資體制、經(jīng)營(yíng)方式等不徹底改革，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展就可能重蹈一些國(guó)家城市病的覆轍，產(chǎn)生交通擁擠、平民窟、環(huán)境污染等問題，困擾城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

　　3、在教育、科技、文化、醫(yī)療社會(huì)保障等領(lǐng)域，進(jìn)城農(nóng)民沒有享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的任務(wù)，就是要將大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，減輕耕地超載壓力，逐步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。而目前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民無法享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，農(nóng)民工子女入學(xué)困難重重，絕大部分農(nóng)民工沒有醫(yī)療、失業(yè)、工傷和養(yǎng)老保險(xiǎn)，延長(zhǎng)工作時(shí)間、壓低工資、拖欠工資、工作生活環(huán)境惡劣等現(xiàn)象十分普遍。進(jìn)城農(nóng)民被邊緣化，有違城鎮(zhèn)化的初衷。

　　4、因城鎮(zhèn)擴(kuò)張而失地的農(nóng)民未納入公共服務(wù)體系，構(gòu)成城鎮(zhèn)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的隱患。因城鎮(zhèn)發(fā)展、擴(kuò)張，興辦開發(fā)區(qū)等征用農(nóng)民土地后，政府盡管將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，但因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且主要采取一次性貨幣補(bǔ)償方式，其結(jié)果是，在全國(guó)城鎮(zhèn)形成眾多的“無職業(yè)、無技術(shù)、無資金”的“三無”農(nóng)民。他們大都享受不到醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會(huì)保障，在土地補(bǔ)償資金吃光花盡后，生活就會(huì)陷入困境。土地、拆遷問題成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一道陰影。

　　二、公共服務(wù)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)：促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財(cái)稅政策選擇

　　政府公共服務(wù)不足，上制約我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要障礙?！笆晃濉睍r(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的階段。面對(duì)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，正確處理城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，理應(yīng)成為政府財(cái)稅政策調(diào)整的主題。

　　——調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，適時(shí)開征物業(yè)稅或綜合財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種，形成與城鎮(zhèn)稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相吻合的稅制體系。探索城鎮(zhèn)財(cái)政自治的可行性，為城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)提供充裕的財(cái)力。只有建立完善的城鎮(zhèn)地方稅體系和財(cái)政管理體制，才能從根本上解決目前城鎮(zhèn)建設(shè)中政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)、操縱市場(chǎng)等既扭曲市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制又影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的問題，也才能使稅收在調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等方面發(fā)揮更大的作用。

　　——完善城鎮(zhèn)公共財(cái)政框架，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。其重點(diǎn)有：第一，深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營(yíng)管理體制改革，健全公共定價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管等制度，提高公共服務(wù)能力，維護(hù)社會(huì)公眾利益；第二，進(jìn)一步明確政府在各項(xiàng)公共事業(yè)中的職責(zé)范圍，明確政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的規(guī)范化、法制化，增加政府投入，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率，滿足居民在教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保和社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共需求；第三，健全城鎮(zhèn)困難群體救助體系，保障居民基本生存需求，維護(hù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

　　——?jiǎng)?chuàng)造公平就業(yè)機(jī)會(huì)，為勞動(dòng)力資源的健康有序流動(dòng)提供有利條件?！笆晃濉睍r(shí)期，仍是我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)較大規(guī)模轉(zhuǎn)移的時(shí)期，促進(jìn)就業(yè)則成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵。在財(cái)稅政策領(lǐng)域，主要任務(wù)有：對(duì)有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)剩余勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)的支持，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；增加勞動(dòng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，普遍推行最低工資制度，加大對(duì)拖欠工資、隨意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間、工作環(huán)境惡劣和生產(chǎn)安全措施不落實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的處罰力度，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益；對(duì)以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為主的企業(yè)和自主就業(yè) 的失地農(nóng)民，給予定期財(cái)政貼息或稅收優(yōu)惠；增加社會(huì)保障性支出，在資金上支持農(nóng)民工參加醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，為其創(chuàng)造較為寬松的就業(yè)環(huán)境，等等。

　　——探索城鎮(zhèn)支持農(nóng)村的具體財(cái)稅政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)輻射、帶動(dòng)周圍農(nóng)村，以城帶鄉(xiāng)，共同發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是“十一五”時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)，需要建立相應(yīng)的制度保障。在財(cái)稅政策領(lǐng)域，首先要明確有關(guān)城鎮(zhèn)單位為農(nóng)村提供公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，如實(shí)用先進(jìn)科技的研究開發(fā)和推廣、文化下鄉(xiāng)等；其次要建立對(duì)口幫扶制度和機(jī)制，在財(cái)力上支持城鎮(zhèn)對(duì)口單位對(duì)農(nóng)村教育、文化、環(huán)境保護(hù)的支持，促進(jìn)農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)的發(fā)展；第三要加大城鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)村財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度；第四要建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距評(píng)估報(bào)告制度，定期分析對(duì)比，評(píng)估財(cái)稅政策實(shí)施效果，不斷優(yōu)化財(cái)稅政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　——規(guī)范城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)收益，保護(hù)失地農(nóng)民、拆遷戶的利益。要進(jìn)一步改革現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償，將完全失地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，把國(guó)有土地增值收益的一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障補(bǔ)助，并將失地的農(nóng)民列入政府就業(yè)政策扶持的重點(diǎn)。在城鎮(zhèn)改造過程中，發(fā)嚴(yán)格按制度和法律程序辦事，除政府公共工程和公益項(xiàng)目外，不得實(shí)行強(qiáng)行拆遷，并要建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議處理機(jī)制，化解矛盾，保障“十一五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)。

　?。ū疚淖髡呦抵醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)公共管理研究中心主任、教授）