解讀政府工作報(bào)告 如何繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革

　　深化改革、完善體制機(jī)制是破解發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。2010年財(cái)稅體制改革重點(diǎn)要做好以下工作。

　　一、健全公共財(cái)政體系。公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)形成了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控的能力。但財(cái)稅體制在很多方面還不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求。必須著眼于構(gòu)建完善的公共財(cái)政體系，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的要求，建立健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。從長(zhǎng)期來(lái)看，這項(xiàng)改革還必須隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、事業(yè)單位體制改革、行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的逐步到位，進(jìn)一步厘清各級(jí)政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限，明晰各級(jí)政府事權(quán)和公共支出責(zé)任；必須隨著我國(guó)加強(qiáng)政府非稅收入管理和稅收體系的不斷完善，依據(jù)科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的要求，調(diào)整和完善各級(jí)政府間以分稅制為主要內(nèi)容的收入劃分體制；必須按照加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和貫徹財(cái)力均等化的原則，繼續(xù)完善我國(guó)上下級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種有效的財(cái)政均衡制度。在現(xiàn)行體制下，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付由財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出，由地方統(tǒng)籌安排。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，必須著眼于增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，健全一般性轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，鼓勵(lì)禁止和限制開(kāi)發(fā)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。加大對(duì)資源枯竭型城市的支持力度。增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展。規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制設(shè)立新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。完善轉(zhuǎn)移支付辦法，科學(xué)合理地分配資金。

　　三、健全省以下財(cái)政管理體制，建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革。目前，我國(guó)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)分為中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。自1994年我國(guó)實(shí)施分稅制以來(lái)，要求明確財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，即一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政。這種“市管縣”模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸暴露弊端，出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力緊張、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理方式改革，主要是因?yàn)閲?guó)家公共服務(wù)由縣里承擔(dān)比較多，而以前一直是市管縣的財(cái)政，市還要管區(qū)，導(dǎo)致顧此失彼，常常對(duì)縣的支持不夠，進(jìn)而可能造成影響發(fā)展等各種問(wèn)題。省直管縣的財(cái)政改革，本質(zhì)就是減少財(cái)政資金分配的級(jí)次，因?yàn)榉峙涞募?jí)次越多，過(guò)濾次數(shù)就越多。減少財(cái)政資金分配的級(jí)次不僅有利于加強(qiáng)地方財(cái)政收入的集中管理，也有利于財(cái)政資金使用的監(jiān)管。另外，這種扁平化的管理方式也符合政府體制改革的目標(biāo)。去年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，要求在2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這次改革是我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目的就是健全省以下財(cái)政體制，進(jìn)一步規(guī)范省以下政府間的分配關(guān)系。積極建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，為基層財(cái)政“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”提供基本財(cái)力保障。

　　四、全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算，試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。今后，我國(guó)將逐步建立由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。全面推進(jìn)縣級(jí)部門預(yù)算改革。進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，2010年，力爭(zhēng)全國(guó)所有省份都實(shí)現(xiàn)財(cái)稅庫(kù)銀稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)，地方各級(jí)執(zhí)收單位全部實(shí)施非稅收收入收繳管理改革；深化中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國(guó)庫(kù)集中支付改革，加快會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度轉(zhuǎn)軌工作進(jìn)度。（1）關(guān)于政府性基金預(yù)算。指各級(jí)政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。政府性基金的管理原則是：基金全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理；在預(yù)算上單獨(dú)編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。各單位組織征收的政府性基金繳入國(guó)庫(kù)形成國(guó)家財(cái)政收入，再由財(cái)政部門按照綜合預(yù)算有關(guān)規(guī)定，確定該項(xiàng)基金部門支出規(guī)模和方向，形成部門收入。自2002年7月起，所有政府性基金均納入預(yù)算管理。（2）關(guān)于社會(huì)保障預(yù)算。指國(guó)家為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)給，以便實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)保障職能、建立社會(huì)保障制度而編制的預(yù)算。目前，我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算編制制度尚未正式建立，處在局部探索階段。財(cái)政部將以社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為重點(diǎn)，在《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》有關(guān)基金預(yù)算規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、范圍、方法和程序等，建立規(guī)范和統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，逐步推動(dòng)社會(huì)保障預(yù)算工作。（3）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。指國(guó)家對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理，是國(guó)家以投資者身份對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括從國(guó)家出資企業(yè)取得的利潤(rùn)和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，支出主要用于對(duì)重要企業(yè)補(bǔ)充資本金和解決一些困難企業(yè)的退出成本。2008年開(kāi)始實(shí)施中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，試行范圍為國(guó)資委所監(jiān)管企業(yè)和中國(guó)煙草總公司，2009年試行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　五、繼續(xù)做好增值稅轉(zhuǎn)型工作。為增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)從2009年1月1日起全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，對(duì)增值稅一般納稅人允許新購(gòu)進(jìn)機(jī)器設(shè)備所含增值稅進(jìn)項(xiàng)稅金在銷項(xiàng)稅額中抵扣，相應(yīng)調(diào)整小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)及其征收率，促進(jìn)企業(yè)投資和擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)。目前，改革進(jìn)展順利，2010年要繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)改革，進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施。

　　六、推進(jìn)資源稅改革。資源稅是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人，就其應(yīng)稅數(shù)量征收的一種稅。資源稅實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)和促進(jìn)國(guó)有自然資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入而征收的一種稅收。目前，我國(guó)資源稅的征稅范圍主要包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽等，計(jì)征方式主要是從量計(jì)征。從量計(jì)征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對(duì)資源的使用量，即開(kāi)采資源多的企業(yè)多繳稅，開(kāi)采多少資源，繳納多少稅，從而激勵(lì)企業(yè)提高資源開(kāi)采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒(méi)有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。新的資源稅改革方案，除了涉及擴(kuò)大資源稅的征收范圍，提高稅率外，計(jì)征辦法也將由原來(lái)的從量計(jì)征改為從價(jià)和從量相結(jié)合。適當(dāng)增加一些資源產(chǎn)品的稅負(fù)水平，一方面促進(jìn)資源的節(jié)約利用，同時(shí)，也有利于增加地方財(cái)政收入。

　　七、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城建稅、教育費(fèi)附加制度。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和企業(yè)改革的推進(jìn)，尤其是我國(guó)加入WTO后，現(xiàn)行城建稅、教育費(fèi)附加不適用于外資企業(yè)而形成的負(fù)擔(dān)不公的矛盾日益突出。我國(guó)于1985年、1986年分別開(kāi)征了城建稅和教育費(fèi)附加。城建稅和教育費(fèi)附加開(kāi)征時(shí)，我國(guó)處于改革開(kāi)放初期，為了吸引外資未將外資企業(yè)納入征收范圍，其后這一辦法延續(xù)至今。目前，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城建稅、教育費(fèi)附加制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。一是對(duì)外資企業(yè)征收城建稅和教育費(fèi)附加，有利于平衡內(nèi)外資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，公平稅負(fù)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。二是對(duì)外資企業(yè)征收城建稅和教育費(fèi)附加，符合城建稅和教育費(fèi)附加的征收原則。城建稅、教育費(fèi)附加屬于具有特定目的的專項(xiàng)稅和基金，征收的基本原則是誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)，所有享用城市公共設(shè)施和教育設(shè)施而又有負(fù)擔(dān)能力的單位和個(gè)人，都應(yīng)成為其征收對(duì)象。外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)同樣享用城市公共設(shè)施和教育設(shè)施，理應(yīng)承擔(dān)繳納稅收的基金義務(wù)。三是對(duì)外資企業(yè)征收城建稅和教育費(fèi)附加，有利于加快城市建設(shè)和教育事業(yè)的發(fā)展。將外資企業(yè)納入城建稅和教育費(fèi)附加征收范圍，對(duì)我國(guó)招商引資不會(huì)帶來(lái)不利影響，而且會(huì)進(jìn)一步形成有效的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于新時(shí)期對(duì)外開(kāi)放的健康、穩(wěn)步推進(jìn)。