日前，我市財(cái)政部門按照上級“鄉(xiāng)財(cái)縣管”要求，對全市19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財(cái)政、財(cái)務(wù)統(tǒng)一實(shí)行會計(jì)集中核算。盡管各單位都積極配合，但是由于一些客觀上的原因和會計(jì)集中核算本身的缺陷，改革進(jìn)程并不順利，許多矛盾也正日益突出，如果不加以解決，勢必影響改革的成效。為此，本文擬就邊遠(yuǎn)地區(qū)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”會計(jì)核算模式問題，談一點(diǎn)粗淺的看法，與大家共同商榷。

　　一、我市“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革背景和采用會計(jì)核算模式。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政管理體系中最基層的財(cái)政機(jī)構(gòu)，自1983年設(shè)立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)起到了重要的作用。但是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和財(cái)政體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理職能發(fā)生了很大變化，同時(shí)在運(yùn)行過程中暴露出一些矛盾和問題，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式已不能適應(yīng)建立公共財(cái)政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革后新形勢的需要。針對在目前的財(cái)政管理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理混亂、財(cái)力薄弱的現(xiàn)狀，各地財(cái)政部門通過以縣級財(cái)政統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的方式，即“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，來實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政資金支出的控制，并實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力目的的新的財(cái)政管理模式創(chuàng)新。以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革，既調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入的積極性，規(guī)范和節(jié)約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，也堵塞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、亂開支、亂進(jìn)人和亂舉債的漏洞，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員和債務(wù)的不合理增長，為徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)。

　　我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革是在現(xiàn)行財(cái)政體制和政策不變的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計(jì)和單位預(yù)算會計(jì)業(yè)務(wù)，收入上劃、支出下?lián)�；�?shí)行預(yù)算管理政策不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用權(quán)、審批權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)主體法律責(zé)任不變、債務(wù)債權(quán)關(guān)系不變的原則，以加強(qiáng)市財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管力度為出發(fā)點(diǎn)的會計(jì)集中核算模式。其基本做法是：

　�。ㄒ唬┏蜂N單位原有存款賬戶，設(shè)立市會計(jì)核算中心賬戶。會計(jì)核算中心在農(nóng)業(yè)銀行開設(shè)總戶，并在總戶下開設(shè)各單位分戶，實(shí)行“總戶管理、分戶核算”，在會計(jì)核算中心賬戶開設(shè)后即時(shí)凍結(jié)各統(tǒng)管單位銀行賬戶，由各單位自行辦理銷戶和存款余額劃轉(zhuǎn)手續(xù)。

　�。ǘ�）取消單位會計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)施報(bào)賬員制度。單位會計(jì)機(jī)構(gòu)撤銷和會計(jì)人員取消后，設(shè)置專職報(bào)賬員，作為聯(lián)結(jié)核算中心和單位的紐帶，負(fù)責(zé)向核算中心申請支款、經(jīng)辦單位財(cái)務(wù)收支具體業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)上受核算中心指導(dǎo)，行政上受單位管理。報(bào)賬員確立后，核算中心又根據(jù)單位業(yè)務(wù)量的大小，分別核發(fā)了備用金，用于報(bào)賬員支付單位零星費(fèi)用。

　�。ㄈ�）會計(jì)核算中心根據(jù)工作需要設(shè)置主任、總會計(jì)、統(tǒng)管會計(jì)、資金會計(jì)等崗位，單位發(fā)生收支業(yè)務(wù)，必須通過統(tǒng)管會計(jì)、總會計(jì)、資金會計(jì)審核后方可辦理，對于手續(xù)不全或違規(guī)違紀(jì)的支出，核算中心予以退回。納入集中核算后，各單位的會計(jì)檔案由核算中心統(tǒng)一保管、編目、立卷、歸檔。

　�。ㄋ模┺k理工資直發(fā)。核算中心在對財(cái)政供養(yǎng)人員及工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，實(shí)施工資統(tǒng)發(fā)，核算中心為每位干部職工在銀行設(shè)立一個(gè)工資賬戶，按月將人事部門審核后的工資打入工資卡，實(shí)行工資直發(fā)。

　�。ㄎ澹┙y(tǒng)一財(cái)務(wù)公開。會計(jì)核算中心定期向有關(guān)單位提供會計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)分析，并統(tǒng)一辦理財(cái)務(wù)公開。

　　二、會計(jì)集中核算適應(yīng)性分析。

　　會計(jì)集中核算將單位原有的算賬、記賬、分析等工作交由核算中心接替，有效遏制和糾正了不合法憑證和不合理開支，保證了各統(tǒng)管單位會計(jì)核算的及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，會計(jì)信息真實(shí)有效；置監(jiān)督于事前、事中、事后的全過程，專項(xiàng)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象不再發(fā)生；核算中心的成功運(yùn)行為部門預(yù)算和政府采購改革的縱深發(fā)展起到極大的推動作用。但是其問題也不少，主要有：

　�。�1）改革有似倒退，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)思想抵觸情緒強(qiáng)烈。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消分單位核算，實(shí)行報(bào)賬制，似有一夜回到八十年代的感覺，這是歷史的進(jìn)步，還是現(xiàn)實(shí)的無奈，許多干部想不通；加上會計(jì)集中核算體現(xiàn)的脫離法治求人治的管理方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍覺得實(shí)行統(tǒng)一核算，實(shí)質(zhì)上是對他們工作的一種不信任，思想上一時(shí)轉(zhuǎn)不過彎來。

　　（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對家底把握不清，增收節(jié)支積極性不高。撤消財(cái)務(wù)后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對收入、支出、結(jié)余和往來款項(xiàng)等把握不準(zhǔn)，加之詢問不便，大多憑筆記本和記憶辦理，工作較為被動。

　�。�3）改革成本加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)。改革后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)每調(diào)撥一筆資金，就要派人往返于市鄉(xiāng)之間，一個(gè)星期要來回好幾趟，票據(jù)安全、差旅費(fèi)用等問題開始凸現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每用一筆資金，至少需要兩次往返于市區(qū)，有時(shí)一天還辦不成事。長此以往，僅差旅費(fèi)一項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不堪重負(fù)了。

　�。�4）手續(xù)繁雜，票據(jù)流轉(zhuǎn)不暢。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金，要在多人手中傳遞和審核，即經(jīng)過報(bào)賬員、核算會計(jì)、財(cái)政結(jié)算員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、代賬員、中心主任等六個(gè)環(huán)節(jié)，這不僅傳遞程序多，也有失財(cái)經(jīng)制度的保密原則。

　　（5）賬目余額不清，結(jié)算沖轉(zhuǎn)不及時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)移交前的未結(jié)工程和往來款項(xiàng)，中心會計(jì)因?qū)κ聦?shí)不清且賬戶管理過多，往往不能及時(shí)清理，造成大量掛賬。

　　目前，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”中的諸如此類的問題，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的充分發(fā)揮，而且還影響了改革所要得到的預(yù)期效果。因此，解決“鄉(xiāng)財(cái)縣管”中主要問題，破解“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中出現(xiàn)的難題刻不容緩。目前我省許多市縣正在推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”仿國庫集中支付模式，其與會計(jì)集中核算模式相比如同異曲同工，雖說較之會計(jì)集中核算在提高資金利用效率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)積極性等方面有較大改善，但對強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理來說只能是雖能治標(biāo)但不能治本，要想從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)狀況，必需配以體制改革。

　　三、幾點(diǎn)思考和建議：

　�。ㄒ唬�、在條件成熟時(shí)修改憲法，改五級政府建制為根據(jù)需要而設(shè)。我國憲法規(guī)定，行政區(qū)劃設(shè)五級政府，從而與之對應(yīng)必需設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，但實(shí)踐證明，全國除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不需要或并不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能，設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)其實(shí)完全能夠勝任。對于規(guī)模偏小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，按上下對應(yīng)關(guān)系設(shè)立的許多機(jī)構(gòu)、人員無疑是一種財(cái)力、人力的浪費(fèi)。

　�。ǘ�）、建立健全各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出機(jī)構(gòu)會計(jì)核算機(jī)構(gòu)，以人為本，實(shí)行法治化管理程序。為強(qiáng)化管理，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置總會計(jì)師，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支管理；對會計(jì)主管和會計(jì)人員由市財(cái)政進(jìn)行委派，行政上不再接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，使會計(jì)人員即站得住，也挺得住。

　�。ㄈ�）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿國庫支付制度，通過直接支付和授權(quán)支付方式代理出納，從支付層面對支出實(shí)施有效監(jiān)控，即增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)積極性，又使財(cái)政資金得到有效利用。

　　（四）、應(yīng)在《干部任用條例》中明確，上級組織部門在干部選拔任用時(shí)，必需以離任審計(jì)結(jié)論為依據(jù)，對擬任對象廉潔自律和行為品德方面進(jìn)行重點(diǎn)考察，凡對鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重行為等負(fù)主要責(zé)任的，不得提拔和任用。

　�。ㄎ澹�、精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，減少領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置、人員配備，節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置過多，是人事制度改革的最大失敗。事實(shí)證明，領(lǐng)導(dǎo)職位的多和濫造成上下攀比、人浮于事、脫離基層是導(dǎo)致行政成本居高不下和行政效率低下的根本原因；另外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員隨意聘用缺乏有效約束，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本加大的一個(gè)重要原因。

　　（六）、加快公車改革步伐，堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大漏洞。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小車經(jīng)費(fèi)已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的5%以上，已使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)，而公車真正用在公務(wù)上的大多只有三分之一，使用效率低下、成本卻居高不下，處置公車，改發(fā)交通補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)為人心所向，也為節(jié)支所必需。

　　總之，從某種層面上講，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”只是一種制度供給，并不能包治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種“疑難雜癥”，若要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，還是要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)、節(jié)約支出，不然，就有違改革的初衷。