一、國(guó)有獨(dú)資公司的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題

　　在重新構(gòu)建我國(guó)國(guó)有公司企業(yè)體制中，其基礎(chǔ)層企業(yè)將表現(xiàn)為兩種基本存在形式：多數(shù)是國(guó)家股占主導(dǎo)地位條件下的出資多元化的國(guó)有控股公司，包括一般有限責(zé)任公司和股份有限公司兩種具體形態(tài)；少數(shù)是國(guó)有獨(dú)資公司，這是有限責(zé)任公司中的一種特殊類(lèi)型。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改造的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：即對(duì)多數(shù)原國(guó)有企業(yè)如何改制成為股份有限公司和有限責(zé)任公司，其關(guān)鍵問(wèn)題是如何正確實(shí)現(xiàn)出資多元化，構(gòu)建多元化投資主體問(wèn)題；對(duì)少數(shù)原國(guó)有企業(yè)，則是改制為國(guó)有獨(dú)資公司問(wèn)題。如果說(shuō)前者的出資多元化屬于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題范疇的話，則對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司而言，關(guān)鍵則是公司治理問(wèn)題。為什么國(guó)有企業(yè)兩種形式的公司制改革，一個(gè)關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一個(gè)關(guān)鍵是治理問(wèn)題？

　　現(xiàn)代企業(yè)制度本來(lái)就包括產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度也是這兩個(gè)方面制度的改革，其目標(biāo)是在堅(jiān)持公有制條件下，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和治理制度的獨(dú)立，前者獨(dú)立是后者獨(dú)立的基礎(chǔ)。但是這一共同要求對(duì)國(guó)有企業(yè)兩種不同形式的公司制改革所起的作用是不一樣的。對(duì)于組建出資多元化的公司來(lái)說(shuō)，理論上講其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)沒(méi)有缺陷，如果實(shí)現(xiàn)了出資的多元化并實(shí)現(xiàn)了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，就能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。在此基礎(chǔ)上，建立起規(guī)范化的公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理行為，治理獨(dú)立也能實(shí)現(xiàn)。在產(chǎn)權(quán)獨(dú)立和治理獨(dú)立的兩者關(guān)系中，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是起基礎(chǔ)和決定作用的。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司情況則不同，由于是獨(dú)資，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)保證企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立而言，是有根本缺陷的，它不可能做到產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。在這種情況下，其治理制度的設(shè)計(jì)，對(duì)保證企業(yè)在治理上盡可能的獨(dú)立性對(duì)降低企業(yè)運(yùn)行的制度成本，就有了決定意義。但由于產(chǎn)權(quán)決定治理，故其治理完全獨(dú)立是做不到的，只能是在其治理制度上作特殊設(shè)計(jì)，使之有盡可能的獨(dú)立性，以保障其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上有合理的獨(dú)立性，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。換句話說(shuō)，即在國(guó)有獨(dú)資公司這一制度框架內(nèi)，不存在規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇，只能求得公司治理相對(duì)獨(dú)立性的次優(yōu)選擇。這就使對(duì)治理制度的探討，成了國(guó)有獨(dú)資公司改革中的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　當(dāng)前國(guó)有獨(dú)資公司存在的主要問(wèn)題，是治理結(jié)構(gòu)模式很少體現(xiàn)企業(yè)在治理上的獨(dú)立性要求。任何一種公司形式從治理上看，都是兩個(gè)方面矛盾的統(tǒng)一。一方面，公司法人在治理上不能不獨(dú)立，同時(shí)，治理上的獨(dú)立性又不能不受資本最終所有權(quán)的制約，經(jīng)營(yíng)者集團(tuán)又不能不受監(jiān)督。這兩方面的統(tǒng)一，在股份有限公司和有限責(zé)任公司中，是通過(guò)股東會(huì)-董事會(huì)-經(jīng)理層三者間的法定性和事實(shí)性的運(yùn)作來(lái)解決的。法定性運(yùn)作是指公司依法對(duì)三者責(zé)權(quán)的明確劃分，它既保證了資本的所有者股東對(duì)董事會(huì)的制約和控制，也保證了董事會(huì)在不涉及公司的存廢、分合和增減資本等根本問(wèn)題時(shí)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的充分決策權(quán)。所謂事實(shí)性的運(yùn)作，主要是指控股公司中股權(quán)的高度分散、用腳投票、股東主要追求股份的增值、利益相關(guān)者對(duì)公司治理的參與或影響等事實(shí)，進(jìn)一步促成了公司治理上的獨(dú)立性。以上法定性運(yùn)作和事實(shí)性運(yùn)作對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司都是不存在的。就法定性運(yùn)作來(lái)講，由于它是獨(dú)資公司，當(dāng)然不存在股東會(huì)的設(shè)置，也不可能有股東間的制衡關(guān)系來(lái)起保障董事會(huì)的獨(dú)立決策作用。相反，它的董事成員是由國(guó)家授權(quán)的部門(mén)或投資機(jī)構(gòu)委派和更換的，如果這些國(guó)家授權(quán)部門(mén)或投資機(jī)構(gòu)改革不到位，企業(yè)治理的獨(dú)立性就無(wú)從談起。即使改革到位了，企業(yè)治理的獨(dú)立性也難以實(shí)現(xiàn)，其根本原因是國(guó)家作為出資人行使了出資者所有權(quán)不可能不參與或影響公司治理。因此，為使國(guó)有獨(dú)資公司也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體，必須對(duì)其治理結(jié)構(gòu)作出特殊的制度設(shè)計(jì)，以保障公司在國(guó)有獨(dú)資這一制度框架內(nèi)具有治理上的最大限度獨(dú)立性。這種特殊的制度設(shè)計(jì)的基本原則，只能是在國(guó)有獨(dú)資公司的現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)中，讓一個(gè)機(jī)構(gòu)主要代表出資人國(guó)家對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和控制。而另一個(gè)機(jī)構(gòu)主要代表企業(yè)治理獨(dú)立性的要求，并使二者之間形成一種制衡關(guān)系。由于國(guó)有公司沒(méi)有股東會(huì)，而經(jīng)理只是一個(gè)執(zhí)行者，所以，代表出資人國(guó)家對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和控制同代表企業(yè)治理獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)只能是監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)。西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)中存在的雙重委員會(huì)制的作法的依據(jù)就在于此，實(shí)行雙重委員會(huì)制的國(guó)家的基本作法是讓監(jiān)事會(huì)代表國(guó)家對(duì)企業(yè)監(jiān)管和控制，而董事會(huì)代表企業(yè)治理上獨(dú)立性的客觀要求。

　　但是，我國(guó)公司法對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，找不到雙重委員會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)公司法對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置的規(guī)定是：（1）不設(shè)股東會(huì)，董事會(huì)的成員由國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)委派和更換。（2）不設(shè)監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)的主要職責(zé)（即檢查公司財(cái)務(wù)）由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)直接行使（注：《公司法》第67條規(guī)定：“國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或國(guó)家投資的部門(mén)依照法律，行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理。”），監(jiān)事會(huì)的另一項(xiàng)職責(zé)是對(duì)董事和經(jīng)理違法及損害公司利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，在我國(guó)則由于董事會(huì)直接由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)委派，因此，監(jiān)事會(huì)這一監(jiān)督職權(quán)被認(rèn)為沒(méi)有必要。（3）董事會(huì)成員中有職工代表。在各國(guó)公司法中，有的國(guó)家規(guī)定董事只能由股東出任，有的國(guó)家對(duì)此不加規(guī)定，即可由非股東出任董事，后者的作法可能出于多種目的，但是它是基于有益于董事會(huì)加強(qiáng)決策地位則是無(wú)疑的。我國(guó)公司法第68條中規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司“董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表”。但是其目的并不主要是加強(qiáng)董事會(huì)在決策中的地位，而是由于國(guó)有獨(dú)資公司是國(guó)有企業(yè)，這樣作是為了體現(xiàn)職工作為國(guó)有企業(yè)主人翁對(duì)企業(yè)的民主管理的權(quán)利。

　　我國(guó)公司法關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的條文，涉及企業(yè)治理獨(dú)立性的，從形式上看，共有3條。一條是第66條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)，授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)”，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債務(wù)不在此列。授權(quán)行使的這“部分職權(quán)”實(shí)際上就是一般的有限公司股東會(huì)的“決定公司經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”之權(quán)，決定“公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”之權(quán)和決定“公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案”之權(quán)（注：參見(jiàn)《公司法》第38條。）。這對(duì)公司治理的獨(dú)立性當(dāng)然具有重要意義，但“部分職權(quán)”是否包括上述三項(xiàng)全部，還要取決于授權(quán)。因此，這對(duì)于體現(xiàn)企業(yè)治理上的獨(dú)立性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。二是前面提到的第68條中“董事會(huì)成員中應(yīng)有公司職工代表”的規(guī)定，這一條也有意義，但立法的著眼點(diǎn)和目的并不在于保持企業(yè)治理上的獨(dú)立性，故其實(shí)際作用也很有限。三是第72條的規(guī)定，即“經(jīng)營(yíng)管理制度的健全、經(jīng)營(yíng)狀況較好的大型國(guó)有獨(dú)資公司，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利。”這條規(guī)定中的“行使所有者的權(quán)利?！钡谋硎觯菀妆徽`解為國(guó)有獨(dú)資公司可以完全獨(dú)立了，既可在治理上獨(dú)立，也可以在產(chǎn)權(quán)上獨(dú)立。實(shí)際上這一條規(guī)定根本不涉及基礎(chǔ)層次上的國(guó)有獨(dú)資公司。它指的是在授權(quán)制思路下，中介層中的控股公司和企業(yè)集團(tuán)的母公司，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)可代表國(guó)家行使所有者的權(quán)利。它與基礎(chǔ)層企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資公司，在產(chǎn)權(quán)上和治理上是否獨(dú)立，是沒(méi)有關(guān)系的。

　　由以上分析可以看出，我國(guó)現(xiàn)行公司法并沒(méi)有考慮到，在國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能保證其治理獨(dú)立的條件下，如何通過(guò)治理制度的設(shè)計(jì)加以補(bǔ)救的問(wèn)題。下面我們借鑒國(guó)外公司治理的經(jīng)驗(yàn)，從立法的角度，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，就國(guó)有獨(dú)資公司治理獨(dú)立性問(wèn)題提出一些構(gòu)想。

　　二、強(qiáng)化國(guó)有獨(dú)資公司治理獨(dú)立性的總體思路

　　上面已指出，在國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能保持其治理獨(dú)立性的條件下，如何通過(guò)治理制度的設(shè)計(jì)來(lái)增強(qiáng)獨(dú)資企業(yè)治理上的獨(dú)立性，就成了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)治理問(wèn)題的關(guān)鍵。至于國(guó)有獨(dú)資公司中治理結(jié)構(gòu)上的其他問(wèn)題（如對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的約束和激勵(lì)、內(nèi)部人控制、“新三會(huì)”同“老三會(huì)”的關(guān)系，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督等），在國(guó)有控股公司中也會(huì)同樣存在，因此，對(duì)這些問(wèn)題在此存而不論。

　　（一）借鑒國(guó)外雙重委員會(huì)制的作法，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，構(gòu)建我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)的基本框架

　　國(guó)外雙重委員會(huì)制，即由董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)（有的稱(chēng)監(jiān)察委員會(huì)）共同管理公司事務(wù)，及在這一過(guò)程中正確界定兩者的相互關(guān)系。在這方面值得借鑒的是前聯(lián)邦德國(guó)的雙重委員會(huì)制。監(jiān)事會(huì)的主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)其代表出資者及利益相關(guān)者對(duì)公司進(jìn)行控制和監(jiān)督，董事會(huì)則獲得較為獨(dú)立的對(duì)公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力。從而實(shí)現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)的制衡。德國(guó)這種治理結(jié)構(gòu)是適應(yīng)所有股份有限公司的，而不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有公司，更不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的。但這種富有特色的治理結(jié)構(gòu)，卻為我們解決中國(guó)的國(guó)有獨(dú)資公司的治理問(wèn)題提供了有益的思路和啟示。第一，雙重委員會(huì)制完全可以使其中的一個(gè)即監(jiān)事會(huì)更側(cè)重代表所有者對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行直接監(jiān)管，而讓其中的另一個(gè)即董事會(huì)側(cè)重代表企業(yè)在治理上更加獨(dú)立的要求。從這一啟示中，我們可以考慮在我國(guó)的國(guó)有獨(dú)資公司中設(shè)立監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)，實(shí)行雙重委員會(huì)制。監(jiān)事會(huì)側(cè)重代表國(guó)家對(duì)公司運(yùn)行監(jiān)管，但不得直接參與公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，也不得干預(yù)公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。董事會(huì)除代行股東會(huì)的部分職能外，更重要的是實(shí)行法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，最大限度反映公司治理上獨(dú)立性要求。第二，在國(guó)有獨(dú)資公司通過(guò)設(shè)立監(jiān)事會(huì)來(lái)弱化政府對(duì)公司的行政控制。這一點(diǎn)可以用著名的德國(guó)大眾汽車(chē)公司監(jiān)事會(huì)的組成來(lái)加以說(shuō)明。

　　德國(guó)大眾汽車(chē)公司現(xiàn)在只是一家國(guó)家（下薩克森州政府）持有20%股權(quán)的“混合公司”，但國(guó)家畢竟是最大的股東。其監(jiān)事會(huì)由10名股東代表和10名職工代表組成。10名股東代表中有5名經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)家、3名金融專(zhuān)家，以上8人代表私人股東，只有2名股東代表是下薩克森州政府官員；10名職工代表中，有3名工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人和7名本企業(yè)職工代表。其監(jiān)事會(huì)主管并不是由最大股東州政府代表?yè)?dān)任，而是由1名經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)家擔(dān)任（注：參見(jiàn)趙景華主編：《公司治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代企業(yè)制度》第十章，南海出版公司1994年版。）。德國(guó)大眾公司與中國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司情況不同，但把二者加以對(duì)比，仍然是極富有啟示的。我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)，不可能有多方面的股東代表參加，但也不宜唯一由國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或部門(mén)委派人員充當(dāng)。職工代表必占有1/2，在中國(guó)也未必合適?？煽紤]部分由全國(guó)人大之下設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，一部分由國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或部門(mén)委派，一部分由企業(yè)的黨委成員、工會(huì)代表、職工代表、國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)的代表和社會(huì)名流組成。

　?。ǘ?duì)我國(guó)現(xiàn)行《公司法》中涉及到的國(guó)有獨(dú)資公司中有關(guān)條款進(jìn)行修訂，從立法上確立國(guó)有獨(dú)資公司治理框架

　　欲在我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司中構(gòu)建雙重委員會(huì)治理結(jié)構(gòu)，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《公司法》進(jìn)行修訂和完善，在《公司法》中明文規(guī)定，在國(guó)有獨(dú)資公司中設(shè)立監(jiān)事會(huì)，相應(yīng)地改變董事會(huì)的成員“由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者授權(quán)的部門(mén)按照董事會(huì)的任期委派或者更換”的規(guī)定。根據(jù)以上監(jiān)事會(huì)組成人員的構(gòu)想，為了體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的極終所有者和利益相關(guān)者對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的有效監(jiān)督，董事會(huì)的組成人員應(yīng)由監(jiān)事會(huì)代表國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)。讓監(jiān)事會(huì)代表國(guó)有資產(chǎn)的極終所有者對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行監(jiān)管，但監(jiān)事會(huì)不得直接參與和干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而讓董事會(huì)在公司經(jīng)營(yíng)上具有獨(dú)立性和公司治理上的獨(dú)立性。

　　對(duì)公司法中沒(méi)有設(shè)立監(jiān)事會(huì)規(guī)定的弊端，已被領(lǐng)導(dǎo)層意識(shí)到了，并在實(shí)踐中已經(jīng)有了向國(guó)有獨(dú)資企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)的事實(shí)。1994年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，制定這一條例的主要目的在于，通過(guò)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)指定的或其所屬的國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事組成監(jiān)事會(huì)，以加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保障國(guó)家所有權(quán)?！稐l例》對(duì)監(jiān)事會(huì)成員資格、人員構(gòu)成、主要職責(zé)以及工作程序都作了明確的規(guī)定。該《條例》是適用于整個(gè)國(guó)有企業(yè)，但第46條規(guī)定“條例原則適用于國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有金融企業(yè)”。根據(jù)權(quán)威的解釋?zhuān)瑖?guó)有獨(dú)資公司之所以也適用該條例，主要是因?yàn)椤豆痉ā酚信涮椎男姓ㄒ?guī)沒(méi)有出臺(tái)（注：參見(jiàn)國(guó)家體改委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局關(guān)于《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管條例》（草案）的補(bǔ)充說(shuō)明。）。因此，國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)制度就暫依據(jù)該《條例》開(kāi)始實(shí)施了。

　　據(jù)據(jù)《條例》向國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有獨(dú)資公司）派監(jiān)事會(huì)的工作已于1995年7月開(kāi)始進(jìn)行。首批由20個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別向20戶企業(yè)派出了監(jiān)事會(huì)；第二批向140戶企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)的工作于1997年開(kāi)始進(jìn)行。截止1996年7月，百戶建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)企業(yè)中，采取國(guó)有獨(dú)資公司形式有72戶，其中有46戶已按《條例》派出了監(jiān)事會(huì)（注：見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)貿(mào)改革與發(fā)展1996-1997年》，第164條，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。）。從實(shí)際看，這些監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)的主要方式是一年召開(kāi)一次或兩次監(jiān)事會(huì)會(huì)議，通過(guò)審查企業(yè)年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告，評(píng)價(jià)、監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況，評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和董事會(huì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，在此基礎(chǔ)上向派出機(jī)構(gòu)提出對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者任免及獎(jiǎng)懲的建議等。

　　應(yīng)該說(shuō)，《條例》對(duì)于改善國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理具有積極意義。它也是在國(guó)有獨(dú)資公司中實(shí)行監(jiān)事會(huì)制度的初步實(shí)踐。但是，如果從如何克服國(guó)有獨(dú)資公司在治理結(jié)構(gòu)方面的缺陷這一制度層面來(lái)講，現(xiàn)行的由監(jiān)督機(jī)構(gòu)派出監(jiān)事會(huì)制度存在著不可克服的局限性：首先，這種監(jiān)事會(huì)是外在于國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督組織，它不同于有限責(zé)任公司和股份有限公司中的監(jiān)事會(huì)，后者是內(nèi)在于公司的，屬于公司的法定機(jī)關(guān)。只有公司的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，才有可能形成公司治理結(jié)構(gòu)之間的制衡關(guān)系。其次，從《條例》對(duì)于監(jiān)事會(huì)職責(zé)僅限于對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督以及監(jiān)事均為兼職的規(guī)定，可以反映出其局限性。一是監(jiān)督范圍實(shí)施太窄，遠(yuǎn)沒(méi)有起到公司治理結(jié)構(gòu)中內(nèi)部監(jiān)督的作用；二是事后監(jiān)督，而不是過(guò)程監(jiān)督，其監(jiān)督效果也要大打折扣；三是兼職監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。再次，從監(jiān)事的權(quán)力看，也只有審查財(cái)務(wù)報(bào)告、查閱帳冊(cè)、詢問(wèn)，向監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出任免及獎(jiǎng)懲的建議權(quán)。在這些職責(zé)和權(quán)力中，沒(méi)有一些使監(jiān)事會(huì)足以約束公司董事會(huì)的職權(quán)。

　　根據(jù)以上的分析，我認(rèn)為，為了克服國(guó)有獨(dú)資公司國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一造成的公司治理上的先天不足，實(shí)現(xiàn)公司治理獨(dú)立。第一，根據(jù)現(xiàn)行的向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)所暴露出來(lái)的弊病，除從法律上（主要是公司法）明文規(guī)定在國(guó)有獨(dú)資公司中設(shè)立監(jiān)事會(huì)外，更重要的是根據(jù)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會(huì)的職能來(lái)規(guī)范國(guó)有獨(dú)資公司中監(jiān)事會(huì)的職權(quán)和監(jiān)督行為，實(shí)現(xiàn)公司治理上的獨(dú)立性。第二，改善獨(dú)資公司中監(jiān)事會(huì)成員和董事會(huì)成員的生成機(jī)制，監(jiān)事會(huì)成員和董事會(huì)成員應(yīng)有一部分專(zhuān)職人員，且不能都由行政機(jī)構(gòu)派出，通過(guò)培育監(jiān)事和董事階層，改監(jiān)事和董事由行政委派為市場(chǎng)生成機(jī)制。改監(jiān)事會(huì)的外部監(jiān)督為公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上，規(guī)范公司董事和監(jiān)事的經(jīng)營(yíng)行為和監(jiān)督行為。

　　（三）國(guó)有獨(dú)資公司不大可能設(shè)立股東會(huì)，但國(guó)有獨(dú)資公司也可實(shí)行投資主體的多元化

　　投資主體的多元化有兩重含義：一是同一企業(yè)中的不同所有制投資主體，如國(guó)有企業(yè)的公司制改造中既有國(guó)有資本，也有非國(guó)有資本，非國(guó)有資本中既包括集體所有制成份，也包括各種非公有制經(jīng)濟(jì)成份，形成多元化投資主體；二是即使是國(guó)有獨(dú)資公司，也要盡可能由多家國(guó)有投資公司或其他國(guó)有企業(yè)共同持股，形成多元投資主體。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)說(shuō)，其投資主體多元化后，不同的投資主體根據(jù)其投資在公司總資本中所占的比重，派出代表參加國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)，由董事會(huì)來(lái)選擇經(jīng)營(yíng)者，這樣有利于政企分開(kāi)和形成法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)有獨(dú)資公司治理上的獨(dú)立性。