改革開放以來，我國財(cái)稅體制進(jìn)行了一系列改革，為理順國民經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系、推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高綜合國力起到了重要作用。但是，這些改革僅調(diào)整了收入分配關(guān)系，沒有對預(yù)算管理和國庫管理制度進(jìn)行大的調(diào)整。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)政國庫管理制度越來越顯示出它的弊端。從2001年起，我國開始以建立國庫集中收付制度為基礎(chǔ)的財(cái)政國庫制度改革。2001年，國務(wù)院選擇幾個有代表性的部門進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化和完善方案的基礎(chǔ)上，2002年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。按照國務(wù)院的部署，我國力爭在“十五”期間全面推行財(cái)政國庫管理制度改革。

　　一、財(cái)政國庫管理制度改革的必要性

　�。ㄒ唬┪覈�現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫和撥付方式的弊端

　　我國現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫和撥付方式主要是通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的建立和發(fā)展，這種在傳統(tǒng)體制下形成的運(yùn)作方式顯露的弊端越來越突出。具體表現(xiàn)如下：一是重復(fù)和分散設(shè)立賬戶，導(dǎo)致財(cái)政支出活動透明度不高，大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不利于實(shí)施有效的管理和全面監(jiān)督。二是財(cái)政收入、支出信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。三是財(cái)政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。四是由于分散收繳和分散撥付，對預(yù)算單位實(shí)際的財(cái)政收入水平、用款規(guī)模缺乏統(tǒng)一掌握，不利于上級政府根據(jù)實(shí)際情況作出有效和正確的決策。五是財(cái)政資金使用效益不高，各預(yù)算單位收到了財(cái)政性資金，并不是一下子全花完，而是逐日逐月開銷，這樣就必定有一部分資金短時期閑置。各預(yù)算單位閑置資金較為分散，不利于財(cái)政部門有效調(diào)撥資金。甚至財(cái)政部門為了應(yīng)付某些急需，又不得大量舉債，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于提高財(cái)政資金使用效益。六是在不利于財(cái)政資金使用的監(jiān)督。由于分散收繳和支付，財(cái)政部門無法對各預(yù)算單位財(cái)政性資金的收繳和支付進(jìn)行及時有效的跟蹤監(jiān)督，即使發(fā)現(xiàn)了問題，處理起來也只能是“馬后炮”。

　�。ǘ�）建立國庫集中收付制度的意義。

　　改革現(xiàn)行財(cái)政國庫管理方式，建立國庫集中支付制度，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的內(nèi)在要求，它有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，提高資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用，也有利于從源頭上預(yù)防腐敗。具體說：

　　1.有利于節(jié)約庫款，避免收入流失，提高財(cái)政資金的使用效率�，F(xiàn)行的財(cái)政資金管理方式是：財(cái)政性資金繳庫有些是由征收機(jī)關(guān)通過設(shè)置過渡性賬戶收繳，不是直接繳入國庫。財(cái)政性資金支出是通過各級預(yù)算單位設(shè)置的財(cái)政資金賬戶逐級轉(zhuǎn)撥。這就造成了征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位分散、多重設(shè)置財(cái)政資金賬戶。大量收入入庫時間延滯，收入流失問題時有發(fā)生。預(yù)算單位均在商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政資金賬戶，并按財(cái)政資金的不同性質(zhì)開設(shè)多個銀行賬戶。財(cái)政支出先由財(cái)政部門撥付主管部門，再由主管部門撥付到所屬下級單位，然后逐級支付到收款人或用款單位。資金撥付環(huán)節(jié)多、運(yùn)轉(zhuǎn)慢、效率低，從國家整體看，一方面財(cái)政每年要發(fā)行幾千億的國債，用來平衡財(cái)政支出。另一方面各級預(yù)算單位占用滯留的財(cái)政資金存在銀行不能及時有效使用，很顯然這是不合理的。實(shí)行財(cái)政國庫集中收付后，建立國庫單一賬戶體系，財(cái)政收入和支出全部通過國庫單一賬戶體系進(jìn)行收支，避免了分散、多重設(shè)置財(cái)政資金賬戶問題，從而大大提高資金的周轉(zhuǎn)速度，節(jié)約庫款，提高資金的使用效益。

　　2.有利于加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格計(jì)劃開支。以前預(yù)算的編制采用的是基數(shù)法，每年都是在上一年基數(shù)上作適當(dāng)增減。預(yù)算編制和下達(dá)的時間都相對滯后。預(yù)算都是從年前編制到年尾，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，預(yù)算編報(bào)得晚，批復(fù)得也晚，中間還在不斷的調(diào)整，甚至到年底還在批當(dāng)年的預(yù)算。實(shí)行國庫管理制度改革后，對預(yù)算編制的要求將更加嚴(yán)格。因?yàn)閷?shí)行財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的基礎(chǔ)是財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算，根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，編制分月用款計(jì)劃，按照批復(fù)的用款計(jì)劃，辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的手續(xù)。沒有用款計(jì)劃，直接支付和授權(quán)支付都無法辦理，而且支付要在批復(fù)的預(yù)算以內(nèi)。財(cái)政部門批復(fù)用款計(jì)劃，主要是看支出符不符合批準(zhǔn)的預(yù)算。如果某項(xiàng)開支沒有列入預(yù)算內(nèi)，就無法支付。

　　3.有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗�，F(xiàn)行的財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式是分層次、多重設(shè)置銀行賬戶，資金層層轉(zhuǎn)撥，資金分散，很容易造成截留、挪用資金問題。同時，也容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。從客觀上講，實(shí)行財(cái)政國庫管理制度改革后，減少了許多中間環(huán)節(jié)，減少了一些單位和部門直接接觸資金的機(jī)會。

　　二、財(cái)政國庫管理制度改革主要內(nèi)容

　　按照財(cái)政國庫管理制度的基本發(fā)展要求，建立國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。財(cái)政國庫管理制度改革的主要內(nèi)容包括：

　　（一）建立國庫單一賬戶體系。

　　財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊；按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶；在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶；在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬；在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶；經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門開設(shè)特殊過渡性專戶。國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動，并用于與財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)收付；財(cái)政部門的零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算；預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政授權(quán)支付和清算；預(yù)算外資金財(cái)政專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收入和支出活動，并用于預(yù)算外資金日常收支清算；小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的零星支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算；特設(shè)專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項(xiàng)支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。上述賬戶和專戶要與財(cái)政部門及其支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)、中國人民銀行國庫部門和預(yù)算單位的會計(jì)核算保持一致性，相互核對有關(guān)賬務(wù)記錄。建立國庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類收入過渡性賬戶。預(yù)算單位的財(cái)政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。在建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財(cái)政管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)由國庫單一賬戶核算所有財(cái)政性資金的收入和支出，并通過各部門在商業(yè)銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業(yè)務(wù)。

　�。ǘ�）規(guī)范收入收繳程序。

　　將財(cái)政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，直接將應(yīng)繳收入繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。集中匯繳是小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應(yīng)繳收入，由征收機(jī)關(guān)于收繳收入的當(dāng)日匯總繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。

　�。ㄈ�）明確財(cái)政支出類型。

　　根據(jù)支付管理需要，具體分為：工資支出，即預(yù)算單位的工資性支出；購買支出，即預(yù)算單位除工資支出、零星支出之外購買服務(wù)、貨物、工程項(xiàng)目等支出；零星支出，即預(yù)算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達(dá)到規(guī)定數(shù)額的支出；轉(zhuǎn)移支出未指明具體用途的支出，包括撥付企業(yè)補(bǔ)貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付等。

　　（四）明確財(cái)政支付方式。

　　按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付，是由財(cái)政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實(shí)行財(cái)政直接支付的支出包括：①工資支出、購買支出以及中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)大型工程項(xiàng)目或大型設(shè)備采購的資金等；②轉(zhuǎn)移支出，包括中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還、原體制補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助等支出，對企業(yè)的補(bǔ)貼和未指明購買內(nèi)容的某些專項(xiàng)支出等。財(cái)政授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出包括未實(shí)行財(cái)政直接支付的購買支出和零星支出。

　�。ㄎ澹┮�(guī)范財(cái)政支付程序。財(cái)政支付程序包括：

　　財(cái)政直接支付程序。預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請，財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)實(shí)時清算，財(cái)政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。

　　財(cái)政授權(quán)支付程序。預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款限額，財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)將批準(zhǔn)后的限額通知代理銀行和預(yù)算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)，自行開具支付令，通過財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶清算。

　�。�六）推進(jìn)預(yù)算編制改革，細(xì)化預(yù)算編制，全面推行部門預(yù)算制度。

　　部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式，是在全面推行零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照綜合財(cái)力狀況，依照個人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序，采取先進(jìn)的技術(shù)手段，由預(yù)算部門編制，財(cái)政部門審核匯總，形成涵蓋預(yù)算部門所有收支的完整預(yù)算。部門預(yù)算將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié)，預(yù)算從部門編起，部門所屬二級單位的預(yù)算全部歸口到部門管理：預(yù)算要落實(shí)到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托，改變財(cái)政資金按性質(zhì)和功能歸口管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，一個部門的預(yù)算要全面反映該部門的各項(xiàng)收支。

　　三、財(cái)政國庫管理制度改革對財(cái)政審計(jì)的影響

　　我國的財(cái)政國庫管理制度改革勢在必行。我們財(cái)政審計(jì)也必須適應(yīng)改革后的財(cái)政體制要求。改革后的財(cái)政國庫管理制度對我們財(cái)政審計(jì)而言，是一把“雙刃劍”。充分認(rèn)識改革后的財(cái)政國庫管理制度的特點(diǎn)，有的放矢，將使財(cái)政審計(jì)工作變得更加簡潔、明了，易于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用；反之，又可能使財(cái)政審計(jì)變得無所事事，不能有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。具體來講，財(cái)政國庫管理制度改革對財(cái)政審計(jì)影響：

　　（一）審計(jì)實(shí)施的主線將更加清晰。

　　按照財(cái)政國庫管理制度的要求，建立國庫單一賬戶體系后，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系核算管理，財(cái)政國庫賬戶能全部反映被審計(jì)地區(qū)財(cái)政收支狀況的全貌，國庫單一賬戶毫無疑問將成為實(shí)施財(cái)政審計(jì)所必須依賴的主線。

　�。ǘ�）審計(jì)的對象、重點(diǎn)和方式將有所改變。

　　在建立國庫集中收付和實(shí)行部門預(yù)算之后，“管錢”和“用錢”單位完全分離。截留收入，擠占、挪用資金，私設(shè)小金庫等問題存在的機(jī)率大大降低。因此財(cái)政決算審計(jì)已經(jīng)變得不再重要了。應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算審計(jì)，重點(diǎn)對預(yù)算編制的合理、合法性以及預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。審計(jì)也應(yīng)從目前的單純的事后審計(jì)變成事前、事中、事后全過程的審計(jì)監(jiān)督。

　�。ㄈ�）有利于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員掌握全局，作出合理的審計(jì)假設(shè)和判斷。

　　在建立國庫單一賬戶后，被審計(jì)地區(qū)一切財(cái)政性收支全部能夠集中反映在國庫賬戶中，對所在地區(qū)的總體經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支狀況、固定資產(chǎn)投資規(guī)模等，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員把握大局，全面、客觀的作出分析和判斷，以便作出正確的審計(jì)意見。

　�。ㄋ模└�有利于先進(jìn)審計(jì)手段的使用。

　　實(shí)行國庫集中收付和部門預(yù)算之后，必將建立財(cái)政業(yè)務(wù)處理和資料的信息化、系統(tǒng)化。隨著審計(jì)署金審工程的全面啟動，審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建財(cái)政審計(jì)的網(wǎng)上作業(yè)平臺、開發(fā)可靠的財(cái)政審計(jì)軟件，審計(jì)人員利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行審計(jì)將更容易實(shí)現(xiàn)。

　　（五）加大了審計(jì)的難度，對審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。

　　部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃，又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃；既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)支出預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。內(nèi)容涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)。在以預(yù)算審計(jì)為重點(diǎn)的前提下，將給審計(jì)工作帶來很大的難度。同時，它也要求審計(jì)人員要有全面的、高水平的素質(zhì)。

　�。�六）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上將會有所降低。

　　實(shí)行財(cái)政國庫管理制度改革后，減少了許多中間環(huán)節(jié)，減少了一些單位和部門直接接觸財(cái)政資金的機(jī)會，增強(qiáng)了財(cái)政部門對資金使用單位的監(jiān)管和約束力度，內(nèi)部控制機(jī)制更加健全，在一定程度上會降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。