一、預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的必要性（一）財(cái)政預(yù)算編制中存在不規(guī)范的問題改革開放以來，我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制發(fā)生了很大的變化，改革了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，初步實(shí)行了由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算，適應(yīng)建立公共財(cái)政的需要，逐步實(shí)行零基預(yù)算和編制部門預(yù)算。通過改革，財(cái)政預(yù)算編制水平有了較大提高，為加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要起到了積極作用。但是，由于我國(guó)財(cái)政管理體制改革正在進(jìn)行當(dāng)中，尚未完全到位，預(yù)算編制工作與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求相比差距較大。一是預(yù)算編制不夠細(xì)化。按照《預(yù)算法》規(guī)定，本級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府各部門預(yù)算組成，但是很多地方除在少數(shù)部門開始試編部門預(yù)算外，其他部門預(yù)算由財(cái)政部門代編，這些部門的預(yù)算編制仍舊采用基數(shù)加增長(zhǎng)的方法，資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)（定額）和依據(jù)。部門經(jīng)費(fèi)多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展和本部門工作的實(shí)際需要， 而是取決于原來的基數(shù)，多年運(yùn)用下來，致使年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實(shí)際需要大相徑庭；預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度比較低，致使預(yù)算編制不完整，部門之間經(jīng)費(fèi)狀況苦樂不均，不利于事業(yè)的發(fā)展。二是有些地方財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，主要是財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。一方面供給范圍過大，包攬過多，超出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的范圍；另一方面應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要卻無(wú)力保障�！额A(yù)算法》規(guī)定預(yù)算支出的范圍主要包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展支出、國(guó)家管理費(fèi)用支出、社會(huì)保障支出、國(guó)防支出等，但在現(xiàn)行預(yù)算編制中，預(yù)算支出安排往往超出范圍，致使有限的財(cái)力不能保證重點(diǎn)， 影響財(cái)政職能作用的發(fā)揮。如一些列入政府重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目，預(yù)算不能滿足項(xiàng)目建設(shè)需要，地方應(yīng)配套的資金不能落實(shí)，影響到建設(shè)進(jìn)度。有的將財(cái)政資金投入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，沒有集中財(cái)力用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家宏觀調(diào)控最急需的方面，如支持會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、加大對(duì)科技進(jìn)步和發(fā)展的支持力度以及確保教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的支出等。有的法定支出都安排不足，影響到事業(yè)發(fā)展。三是追加預(yù)算方面存在不少問題。一些地方財(cái)政預(yù)算預(yù)留資金較多，以待年中安排追加預(yù)算。有的地方追加預(yù)算過多過濫，個(gè)別部門追加的預(yù)算比年初預(yù)算還要多，致使財(cái)政預(yù)算失去嚴(yán)肅性和約束力。追加預(yù)算的審批不嚴(yán)格或流于形式，隨意性較大， 助長(zhǎng)了一些部門、單位跑要資金的現(xiàn)象， 易于產(chǎn)生腐敗。以上情況表明，客觀上需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督。

　�。ǘ�）目前對(duì)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督尚不夠細(xì)化根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府財(cái)政預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。近年來，各級(jí)人大普遍加大措施，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，提出要編制部門預(yù)算和單位預(yù)算，對(duì)報(bào)送全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案的內(nèi)容和時(shí)間也作了明確規(guī)定，要求科目到類、重要的列到款，農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障預(yù)算資金的調(diào)整，必須經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，是改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的重要依據(jù)。適應(yīng)工作需要，2000年我省人大頒布了《山東省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算審查監(jiān)督工作。

　　但是從目前情況看，仍有兩點(diǎn)不足。一是審查和監(jiān)督不夠細(xì)化， 如我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算科目包括類、款、項(xiàng)、目、節(jié)五級(jí)，有關(guān)規(guī)定要求報(bào)送本級(jí)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案一般只列到類，沒有要求報(bào)送款、項(xiàng)、目、節(jié)等內(nèi)容，也就談不上審查。二是各級(jí)人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)中，沒有由專業(yè)人員組成的專司審查預(yù)算各級(jí)科目全部?jī)?nèi)容的工作班子，難以對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制工作進(jìn)行詳細(xì)的全面的審查和監(jiān)督。

　　（三）預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)應(yīng)當(dāng)是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分預(yù)算管理從預(yù)算編制、審查、執(zhí)行到?jīng)Q算，是一個(gè)完整的過程，形成工作循環(huán)，而預(yù)算編制則是整個(gè)預(yù)算管理工作的起點(diǎn)。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，因此，預(yù)算及預(yù)算編制對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算的結(jié)果起著關(guān)鍵性的作用。預(yù)算編制搞的好，對(duì)預(yù)算執(zhí)行有良好的指導(dǎo)和規(guī)范作用，反之，則對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理產(chǎn)生不良影響。按照《審計(jì)法》的規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從1996年開始實(shí)施本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督范圍和內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行和決算，預(yù)算和預(yù)算編制未納入審計(jì)監(jiān)督范圍。審計(jì)工作實(shí)踐證明，不對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)，財(cái)政審計(jì)就很不完整，對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督就不能完全到位， 就不能為各級(jí)人大、政府對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和管理提供全面和科學(xué)的依據(jù)。從審計(jì)實(shí)踐看，由于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān)，經(jīng)人大批復(fù)的預(yù)算是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的依據(jù)，所以在本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和下級(jí)政府決算審計(jì)中，不可能不涉及對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制情況的研究和分析。例如李金華審計(jì)長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2001年度中央預(yù)算 執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)情況時(shí)，就分析了中央預(yù)算和預(yù)算編制中存在的問題。他指出，財(cái)政部門預(yù)算編制和執(zhí)行不夠范， 表現(xiàn)在資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；有些預(yù)算批復(fù)和資金 撥付遲緩，影響了資金的及時(shí)安排和使用等。并提出從五個(gè)方面加強(qiáng)中央預(yù)算管理，建議財(cái)政部進(jìn)一步嚴(yán)格部門預(yù)算管理，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快研究提出科學(xué)合理的預(yù)算分配定額和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格預(yù)算編報(bào)程序，加強(qiáng)審核把關(guān)；同時(shí)結(jié)合當(dāng)前深化“收支兩條線”改革，加快實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財(cái)政綜合預(yù)算，全面反映部門預(yù)算內(nèi)外資金的收支狀況，增強(qiáng)預(yù)算透明度，等等。因此，從完善財(cái)政審計(jì)，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用出發(fā)，有必要對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)。

　　二、審計(jì)機(jī)關(guān)開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的優(yōu)勢(shì)（一）經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索，審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)具備了開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的條件和手段。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了一支素質(zhì)較高的財(cái)政審計(jì)隊(duì)伍，積累了較為豐富的財(cái)政審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，掌握了必要的審計(jì)方法。按照《憲法》規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來就開展了對(duì)下級(jí)政府決算的審計(jì)；《審計(jì)法》頒布以來，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又開展了本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。通過多年來的實(shí)踐和探索，財(cái)政審計(jì)人員熟悉了預(yù)算管理過程，掌握了審計(jì)思路和方法，為開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)打下了良好的基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)已開始向預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì) 延伸，并取得明顯成效。隨著財(cái)政審計(jì)工作的深化，預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)已開始向預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)延伸，并在加強(qiáng)預(yù)算編制改革和管理等方面提出重要的建議和意見。如1996年，審計(jì)署針對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金分配不規(guī)范、隨意性大等突出問題，向國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大提出細(xì)化預(yù)算編制、實(shí)行部門預(yù)算的建議。后來，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院根據(jù)審計(jì)建議，決定推行財(cái)政支出管理體制改革和細(xì)化部門支出預(yù)算改革。1998年全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定，財(cái)政部要實(shí)行部門預(yù)算改革，出臺(tái)了中央部門基本支出管理辦法和專項(xiàng)支出管理辦法 使這項(xiàng)改革進(jìn)入制度化階段。這是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)取得的顯著成果，對(duì)深化財(cái)政體制改革起到了重要作用，也對(duì)財(cái)政等部門和單位產(chǎn)生了很大的觸動(dòng)。今后我國(guó)預(yù)算管理的發(fā)展方向，是建立政府公共預(yù)算、固有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算為一體的復(fù)式預(yù)算，完善預(yù)算管理體系；實(shí)行部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算，淡化決算。財(cái)政預(yù)算管理制度的改革，意味著我國(guó)財(cái)政審計(jì)的對(duì)象 發(fā)生了重大變化 ， 必須適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理發(fā)展的要求 ， 通過各種方式， 逐步開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)，擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)內(nèi)容，進(jìn)一 步明確和突出重點(diǎn)，改進(jìn)審計(jì)方法，建立健全預(yù)算管理審計(jì)體系。

　�。ㄈ�）一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)開始對(duì)部門試編部門預(yù)算的情況進(jìn)行審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。根據(jù)審計(jì)署的要求，近幾年來一些審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)試編部門預(yù)算的部門上報(bào)預(yù)算和財(cái)政部門下達(dá)控制預(yù)算、批復(fù)部門預(yù)算、追加預(yù)算以及部門年度預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查分析，肯定取得的成效，揭露存在的問題并剖析原因，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)了預(yù)算編制改革。

　　三、開展預(yù)算編制審計(jì)尚需解決的問題預(yù)算編制審計(jì)是財(cái)政審計(jì)深化和發(fā)展的需要，為了搞好這項(xiàng)審計(jì)，應(yīng)創(chuàng)造以下條件 ：

　　（一）制定和完善預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的法律和規(guī)定。在現(xiàn)有的審計(jì)法規(guī)中，沒有直接和具體涉及預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的內(nèi)容，也就是說這項(xiàng)審計(jì)缺乏充分的法規(guī)依據(jù)。而審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展和需要是審計(jì)法規(guī)制定和調(diào)整的基礎(chǔ)。因此，目前一項(xiàng)重要的工作是建立健全預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)法規(guī)。在這方面，應(yīng)循序漸進(jìn)，可先制定有關(guān)的辦法或暫行規(guī)定，待時(shí)機(jī)成熟再將有關(guān)內(nèi)容充實(shí)到審計(jì)法律、規(guī)定去。

　　（二）確定預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的基礎(chǔ)目標(biāo)和主要內(nèi)容。預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的基本目標(biāo)是合法性、科學(xué)性（合理性）和完整性。所謂合法性是指預(yù)算編制是否符合國(guó)家法律、法規(guī)、政策的規(guī)定和有關(guān)原則。科學(xué)性（合理性）即是否對(duì)預(yù)算收入的增長(zhǎng)進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)測(cè)，支出的安排是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和需要，能否在現(xiàn)有財(cái)力的基礎(chǔ)上滿足公共需求，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)是否合理，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，預(yù)算編制方法是否科學(xué)。完整性是指預(yù)算收入和預(yù)算支出的內(nèi)容是否完整。

　　預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的主要內(nèi)容，一是預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》等法律法規(guī)和國(guó)家的有關(guān)政策，是否堅(jiān)持了量入為出、收支平衡的原則。二是預(yù)算收入是否包括納入預(yù)算管理的所有一般預(yù)算收入及基金預(yù)算收入，是否在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算收入的增長(zhǎng)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預(yù)算收入的范圍等。三是預(yù)算支出能否保證公共財(cái)政支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)支出是否達(dá)到法定比例，社會(huì)保障支出、預(yù)算費(fèi)是否符合規(guī)定，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按規(guī)定使用等。四是安排使用上級(jí)專項(xiàng)撥款是否符合規(guī)定，是否按預(yù)算管理體制劃分本級(jí)預(yù)算與下級(jí)預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目，辦理對(duì)下級(jí)財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付等。五是本級(jí)各預(yù)算部門、單位的預(yù)算編制是否合理， 即收入方面是否按照收入類別逐項(xiàng)核實(shí)，尤其應(yīng)審查是否包括了預(yù)算外資金收入（即編制綜合預(yù)算），還應(yīng)根據(jù)歷年收入情況和下年度增減變動(dòng)因素計(jì)算確定，支出方面是否按規(guī)定測(cè)定人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，是否按照輕重緩急安排各類支出需求等。六是本級(jí)財(cái)政借貸和償還外債情況。七是其他需要審計(jì)的重要內(nèi)容。

　　（三）積極探索預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的路子和方式。

　　1. 加大財(cái)政審計(jì)的延伸力度。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政決算審計(jì)和其他財(cái)政審計(jì)中，注意聯(lián)系預(yù)算和預(yù)算編制的情況對(duì)有關(guān)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行把握，從全過程審視審計(jì)事項(xiàng)。對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問題如果涉及預(yù)算和預(yù)算編制工作，就應(yīng)向前追溯，從源頭和起始環(huán)節(jié)搞清問題，分析原因，提出解決對(duì)策。通過這種方式間接地部分地對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)。

　　2、繼續(xù)對(duì)部門編制預(yù)算的情況進(jìn)行審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。近幾年來， 許多審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)部門編制預(yù)算或試編預(yù)算的情況進(jìn)行了審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，了解有關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)了一些問題，提出了改進(jìn)建議。這種審計(jì)實(shí)質(zhì)上就是預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)的一部分，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼續(xù)探索，不斷深化。

　　3、建議政府批準(zhǔn)，實(shí)行預(yù)算草案審簽制度。在每年財(cái)政部門編制出財(cái)政預(yù)算草案后，由審計(jì)部門對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審計(jì)，簽署或出具審計(jì)意見。然后，將預(yù)算草案和預(yù)算草案審計(jì)意見報(bào)政府審定。通過這種方式對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　4、按照人大和政府的要求，或根據(jù)需要建議政府授權(quán)，開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)。例如2002年南通市試行預(yù)算編制審計(jì)，全面推行部門編制改革。南通市人大常委會(huì)要求審計(jì)部門參與預(yù)算編制監(jiān)督，保證人員、工作雙到位。

　　另外，還可探索采取其他的方式方法，待時(shí)機(jī)、條件成熟之后， 全面開展預(yù)算和預(yù)算編制審計(jì)