一、反思“審計八不準(zhǔn)”

　?。ㄒ唬鞍瞬粶?zhǔn)”對審計工作的作用不可忽視

　　中國政府審計的“八不準(zhǔn)”紀(jì)律，因2006年7月被媒體炒得沸沸揚揚的河北省滄州市審計局張姓審計員在接受被審計單位宴請后猝死在酒店門口的事件又重新喚起。2000年“八不準(zhǔn)”的出臺及實施，其目的是為了保證審計工作的獨立性，從而最大限度地保障審計機關(guān)依法、有效地履行審計監(jiān)督職責(zé)。而近年來屢屢刮起的“審計風(fēng)暴”以及越來越多的大案被審計出來并公開，使得人們對于審計的期待越來越大。當(dāng)審計工作受到社會的普遍重視并被力推至前臺時，人們對于審計機關(guān)的所作所為便會越來越關(guān)注。一旦有人的舉止存在偏頗，立即被“拿著標(biāo)準(zhǔn)對號入座”。可見，從某種意義上來說，“八不準(zhǔn)”的作用的確非同小可。

　　（二）經(jīng)費不獨立是“購買審計”行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)

　　審計署執(zhí)行“八不準(zhǔn)”，其外出審計經(jīng)費由中央財政根據(jù)審計署審計工作預(yù)算撥付，而其他地方審計機關(guān)外出審計經(jīng)費，則只能視同級政府根據(jù)可支付的財力情況而定，一些沒能貫徹、執(zhí)行的地市審計人員抱怨財力短缺便成為關(guān)鍵問題。在審計機關(guān)的預(yù)算經(jīng)費十分緊缺、資金有限的情況下，很難保證各級審計機關(guān)完全按照那個標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。于是，有些人開始探討在追究“八不準(zhǔn)”未能大力推行的原因時，總把目光聚集在“財政”上，是否合適？眾所周知，地方財政用錢的項目的確很多，但審計經(jīng)費并不高，尤其落實到各地市縣級，各級財政去分擔(dān)的話，問題也并非想象的那么嚴(yán)重。

　　如果從財政上看“八不準(zhǔn)”未能貫徹的外部原因，筆者以為，也許是有一定客觀依據(jù)的。據(jù)悉，我國政府審計機關(guān)自1983年建立至今，每年對被審計單位或被審計項目因有違反國家法律法規(guī)、財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度行為而收繳或追繳并上繳國家財政有數(shù)億元的資金，通過審計意見和建議為國家和被審計單位挽回經(jīng)濟(jì)損失或促進(jìn)增收節(jié)支的金額更是難以計數(shù)。這其中，國家審計還充當(dāng)著反腐倡廉的排頭兵，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的堅定維護(hù)者和國有資產(chǎn)的忠實守衛(wèi)者。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和企業(yè)改革的進(jìn)一步深入，不僅審計任務(wù)更加繁重，而且審計難度進(jìn)一步加大。承擔(dān)著艱巨的政府審計監(jiān)督任務(wù)的審計機關(guān)與所需審計經(jīng)費保障不匹配的狀況，政府審計機關(guān)所作的貢獻(xiàn)與其財政撥付的審計經(jīng)費不成比例的現(xiàn)實，在客觀上動搖了政府審計應(yīng)具有的獨立性基礎(chǔ)，并為被審計單位“購買審計”的行為提供了外因條件！

　　從理論上來講，獨立性是審計的本質(zhì)屬性，審計經(jīng)費獨立是其基礎(chǔ)，如果不能保證政府審計機關(guān)完成艱巨審計任務(wù)的最低審計經(jīng)費需要，審計“八不準(zhǔn)”的有效執(zhí)行和全面落實就難以得到保證。如此看來，落實“八不準(zhǔn)”需要有一定的外在環(huán)境，這一環(huán)境當(dāng)然包括上述所講的審計經(jīng)費獨立，也即從財政上要有充分的審計經(jīng)費預(yù)算來保障。

　?。ㄈ╇y以履行“八不準(zhǔn)”應(yīng)從審計人員自身找原因

　　因為社會對政府審計的評判是公正和理性的，不會因為這一猝死事件而懷疑或否定政府審計機關(guān)及其八萬多政府審計人員為履行審計“八不準(zhǔn)”所作的努力和所取得的成效。盡管這例猝死事件只是審計個案，但應(yīng)當(dāng)從審計隊伍自身是否過硬，來尋找違反審計“八不準(zhǔn)”這一客觀事實內(nèi)在的和直接的原因。

　　我國的政府人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強廉潔行政意識。因為這種意識是源于自身形成，并非外界賦予的，政府審計人員完全可以自我加強。審計“八不準(zhǔn)”具體規(guī)范措施落實不到位是目前急需深層次思索的另外一個問題。有很多因素導(dǎo)致“八不準(zhǔn)”難以落實到位，顯然“財政”是一個重要原因，但絕不是全部。筆者以為，審計人員應(yīng)該銘記“八不準(zhǔn)”規(guī)范，并時刻以行動來進(jìn)行貫徹。

　　還必須指出，審計和非審計的程序或過程的公開和透明要有保障，由此急需建立、完善和發(fā)展監(jiān)督監(jiān)督者的機制，而這種有礙政府審計獨立特性發(fā)揮的審計外部環(huán)境需要得到治理。至于社會公眾對政府審計的期望，筆者認(rèn)為，這種期望應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫猓谕祽?yīng)趨于平和。應(yīng)當(dāng)看到，違反審計“八不準(zhǔn)”的高成本和執(zhí)行審計“八不準(zhǔn)”的高收益，能夠使“八不準(zhǔn)”得到較好的遵守。作為政府審計內(nèi)部自律制度的“八不準(zhǔn)”實行多年來，也確實對保證我國審計事業(yè)的健康發(fā)展和鍛造中國政府審計隊伍起到了巨大作用，并產(chǎn)生了很好的社會效應(yīng)和廣泛影響。

　　二、解讀“審計預(yù)告制度”

　?。ㄒ唬皩徲嬵A(yù)告制度”是加強政府審計程序建設(shè)的迫切需要

　　審計預(yù)告制一般是指政府審計部門在審計之前，將審計目的、對象、內(nèi)容、人員、程序、時間和審計紀(jì)律等，通過一定的方式，提前向公眾進(jìn)行告知，主動接受群眾監(jiān)督制度。審計預(yù)告制度作為政府審計準(zhǔn)備階段的一個具體程序制度被確立，早在我國審計創(chuàng)建初期就已出現(xiàn)了。后來在政府審計機關(guān)試行對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)制度中也已試行和推廣并取得了良好的效果，發(fā)展到現(xiàn)在一些地方政府審計機關(guān)對所有項目一律通過向社會發(fā)布“網(wǎng)絡(luò)版”預(yù)告且以書面形式在被審計單位顯要位置進(jìn)行張貼，更是一種創(chuàng)新。筆者以為，審計預(yù)告制度是加強審計具體程序制度建設(shè)的重要內(nèi)容和實現(xiàn)審計程序透明化的有效方式。

　　1.政府審計是一項公開、公正和透明的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，也是一項依法實施的正常性的監(jiān)督。制度化、規(guī)范化和程序化是這種監(jiān)督順利進(jìn)行的條件和基礎(chǔ)，而審計預(yù)告制體現(xiàn)了它的內(nèi)在要求。

　　2.政府審計以保護(hù)公眾利益為目的，以維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序為己任，需要接受公眾監(jiān)督，更需要公眾參與、支持和配合。審計預(yù)告制實行可以使審計更好地得到公眾的理解、支持和配合。而公眾的理解、支持和配合是審計順利開展的重要保證，從而使審計真正體現(xiàn)民本思想和民本意識。

　　3.政府審計是一種行政執(zhí)法活動，它代表國家依法履行對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督職責(zé)。這種監(jiān)督因其具有權(quán)威性、強制性以及監(jiān)督者與被監(jiān)督地位上的不平等性，容易使審計機關(guān)出現(xiàn)職權(quán)濫用、徇私舞弊等問題。審計預(yù)告制使審計置于公眾監(jiān)督下，可以更好地加強審計機關(guān)的廉潔、自律，是政府審計機關(guān)加強自我約束的得力措施，這本身就意味著審計機關(guān)對公眾的承諾。

　　4.信息不對稱是審計存在的客觀前提和必然要求。審計是兩權(quán)分離受托責(zé)任關(guān)系形成后的產(chǎn)物，投資者對被投資方信息的了解，不只是需要經(jīng)營管理層披露的會計信息本身，更需要通過審計報告以增加對管理當(dāng)局提供信息可信度的判斷。審計預(yù)告制起到了溝通企業(yè)管理層與投資者的橋梁作用，增加了信息的透明性，避免了人為的誤解。此外，審計預(yù)告制還是社會主義國家一貫提倡的民主理財?shù)牧硪环N實現(xiàn)形式。

　　5.審計預(yù)告制有利于審計機關(guān)根據(jù)公眾提供證據(jù)或線索來進(jìn)行審計判斷和分析，進(jìn)而選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嫹铰?，有重點地從被審計單位內(nèi)部和被審計單位外部收集審計證據(jù)。顯然，它能減少審計成本，提高審計工作效率。

　　6.政府審計設(shè)想的審計結(jié)果的公開勢必要加大政府審計風(fēng)險，而不同形式的審計預(yù)告制將廣納眾言，有利于審計機關(guān)和審計人員根據(jù)應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎性估計審計風(fēng)險，避免因不慎導(dǎo)致的審計行政訴訟糾紛，促進(jìn)了政府審計對自己職業(yè)的關(guān)注和審計過程的規(guī)范化管理。因此，審計預(yù)告制和審計結(jié)果公開制兩者相互統(tǒng)一，互為條件。

　?。ǘ┘訌妼徲嫵绦蛑贫冉ㄔO(shè)和細(xì)化具體審計程序措施

　　審計預(yù)告制的目的在于加強政府審計工作的透明度。作為一種審計程序制度的安排，其形式是為目的服務(wù)的。只要是能夠加強政府審計工作的透明度，達(dá)到實現(xiàn)審計最佳效果的任何審計預(yù)告形式，都可以加以探索，積累經(jīng)驗后推廣應(yīng)用。比如，可以利用廣播、電視、電子信件、報刊雜志、行業(yè)內(nèi)刊、專題會議等形式。在電子通訊技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，通過向社會發(fā)布“網(wǎng)絡(luò)版”審計預(yù)告是所有形式中最具發(fā)展前途的一種，應(yīng)該成為努力的方向。

　　審計預(yù)告制作為一種具體的審計程序制度得到創(chuàng)新和推行，我們可以將此看作是在法制的框架下，我國政府審計機關(guān)貫徹以人為本、構(gòu)建和諧社會、加強政府行政能力、推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府一次自覺行為。同時，現(xiàn)代國家審計本身就是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，審計預(yù)告這種制度創(chuàng)新和推行是國家民主政治在審計中的重要體現(xiàn)和有效實現(xiàn)形式。從這個高度來看，其所產(chǎn)生的效應(yīng)會巨大并更具現(xiàn)實意義。它對推動我國各級政府機關(guān)勤政廉政、密切政府和人民群眾的聯(lián)系、樹立務(wù)實高效和具有公信力政府將產(chǎn)生重要影響。筆者認(rèn)為，誠實、正直和守信是所有政府機關(guān)和包括審計人員在內(nèi)的所有公職人員應(yīng)有的品德，落實到行動上就是要體現(xiàn)公平、公正和透明。這不應(yīng)僅僅只是作為道德的要求，更應(yīng)作為法定原則加以遵守。

　　當(dāng)然，在加強政府審計工作透明度以及如何加強審計程序制度建設(shè)和細(xì)化具體審計程序安排上，應(yīng)當(dāng)注意三點：

　　1.要考慮特定的審計環(huán)境?，F(xiàn)在的審計環(huán)境較以前大有改觀，但不同地方對審計認(rèn)識程度還是不一的，審計預(yù)告制也不一定要搞一刀切。它也有個逐步認(rèn)同的過程，需要因地制宜，做好審計預(yù)告的風(fēng)險防范。

　　2.不要將審計看成是專門查問題的，也不要因此對審計抱有過高的預(yù)期，把所有的希望全寄托于審計而片面地理解審計結(jié)論。審計只是在自己所涉及的范圍內(nèi)對已經(jīng)注意到的重要客觀事實發(fā)表審計意見，它未必是對被審計單位的一切情況或所有存在的問題發(fā)表審計意見。

　　3.審計類型不一樣，預(yù)告時間、范圍或形式也應(yīng)有區(qū)別。比如，審計機關(guān)在實施財經(jīng)法紀(jì)專案審計，或接受委托進(jìn)行案件查證、取證時，就不易采用預(yù)告制，即使要預(yù)告也必須根據(jù)具體情況對預(yù)告時間或范圍加以限制，而對其他審計類型的審計就可以采用。再如，網(wǎng)絡(luò)版審計預(yù)告的瀏覽者較為廣泛，但對那些缺乏上網(wǎng)條件的人員應(yīng)采取替代方法。

　　4.在被審計單位張貼審計預(yù)告有助于獲得被審計單位內(nèi)部知情人員提供的審計線索，知情人員未必僅僅局限于被審計單位內(nèi)部，它也可能包括被審計單位的上級機關(guān)、下屬單位及外部往來客戶等。

　?。ㄈ徲嬵A(yù)告與審計測試、審計結(jié)果公告同樣重要

　　審計預(yù)告的目的在于加強政府審計工作的透明度，獲取有價值的審計線索，幫助審計工作拓寬廣度，挖掘深度，提高審計結(jié)果的真實性和全面性。同時，也可監(jiān)督審計人員執(zhí)行審計工作紀(jì)律，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合起來，提高審計工作的針對性。但有了審計預(yù)告制度，是否就可以減輕審計測試程序工作，是否可以減少審計結(jié)果公告程序？顯然不是，這三者是缺一不可的，在審計過程中，重視審計預(yù)告與審計測試和審計結(jié)果公告對審計工作具有同樣的效果，它們都是審計部門為達(dá)到審計效果而采取的一些不同手段。

　　審計預(yù)告可以認(rèn)為是政府審計監(jiān)督的人本化體現(xiàn)和監(jiān)督關(guān)口的前移，但它不可能也不會代替審計測試程序和審計結(jié)果公告程序。筆者以為，當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)秩序處于良好運行狀態(tài)、審計工作處于常態(tài)化管理且公眾維權(quán)意識不斷提高的情況下，審計預(yù)告作用會大于審計測試和審計結(jié)果公告的作用；反之，亦成立。但即使有了審計預(yù)告制，審計測試也是不可以忽視的，因為只有通過審計才能落實預(yù)告的實際內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題，采取對策。同樣，只有通過審計結(jié)果公告，才能進(jìn)一步完善審計預(yù)告制，檢驗審計質(zhì)量的社會認(rèn)同度，達(dá)到審計預(yù)告的最終目的。

　　三、剖析“審計買單制”

　?。ㄒ唬皩徲嬞I單制”是審計責(zé)任的一種追究制度

　　“審計買單制”只是一個形象、生動而時尚的用語，就其實質(zhì)而言是指被審計單位或被審計人員對審計查出的問題具有承擔(dān)主動糾錯和整改、落實審計處理意見和審計決定責(zé)任的一種審計報告問責(zé)制度，是審計對有過錯人責(zé)任追究的一種具體實現(xiàn)形式。

　?。ǘ皩徲嬞I單制”需要制度化、法制化和規(guī)范化

　　2004年審計風(fēng)暴刮起時，孫愛東、薛凱一篇《“審計風(fēng)暴”暴露出我們六大體制的“軟肋”》著實讓人們擔(dān)憂。該文提出的一大軟肋就是官員問責(zé)制度的缺失和漏洞，這一現(xiàn)象著實令人寒心。數(shù)年過后，難怪還是有人在心存疑慮，審計問責(zé)是否依然仍是一個盲點？審計后會不會不了了之？“審計風(fēng)暴”能否吹掉一頂“烏紗帽”？

　　其實，審計報告問責(zé)制度古來有之。有典章可考的我國古代審計中，秦、漢朝代盛行的“上計制度”就有對官員的審計問責(zé)制度。而在國外，當(dāng)今審計報告問責(zé)之事更是司空見慣?？傻?1世紀(jì)的今天，中國審計問責(zé)制度的缺失才如此引起人們對“埋單制”的極大關(guān)注！那就只能從自身去查找原因。而從根本上來說，體制和制度上的缺陷是其重要成因。要從源頭上防止審計問題產(chǎn)生，首先也得從解決體制和制度難題入手，使“審計買單制”法制化、規(guī)范化和制度化。

　　盡管這樣，我們也不可否認(rèn)“審計買單制”的現(xiàn)實意義。國家審計是一種法定權(quán)限的審計，具有相當(dāng)?shù)膹娭菩?、?yán)肅性和很高的權(quán)威性。按照我國政府審計有關(guān)法規(guī)條文的規(guī)定，審計機關(guān)依法做出的審計處理決定具有法律效力，被審計單位必須遵照執(zhí)行；如果被審計單位對審計處理決定有異議，可以在規(guī)定的期限申請復(fù)審，但復(fù)審期間審計處理決定仍要照常執(zhí)行。如審計意見和審計處理決定的執(zhí)行涉及到相關(guān)部門和單位，如財政、銀行、行政監(jiān)察、司法部門，這些部門和單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。對違反上述規(guī)定的不負(fù)責(zé)任、失職瀆職行為，應(yīng)由責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任并加以追究?？梢姡皩徲嬞I單制”的建立，對提高政府審計的威懾力、權(quán)威性，解決審計決定執(zhí)行難，避免審計監(jiān)督流于形式，促進(jìn)被審計單位加強管理、堵塞漏洞、提高資金使用效益和建立健全監(jiān)督機制，進(jìn)而防止出現(xiàn)審計“屢審屢犯”，無疑是有著重要作用的。而“審計買單制”的實行，對于提高政府的形象，加強執(zhí)政能力建設(shè)，建立政府對官員的依法依規(guī)、高效管理的長效機制，更會起到促進(jìn)作用。

　?。ㄈ皩徲嬞I單制”實施的具體措施

　　要將“審計買單制”付諸實施，筆者認(rèn)為，需要根據(jù)審計報告提出的問題，做好以下幾方面前提性具體工作：一是擬訂責(zé)任調(diào)查處理和整改的工作方案；二是要求并督促被審計單位開展整改和責(zé)任處理；三是對整改效果進(jìn)行評估；四是對“買單人”根據(jù)不同情況進(jìn)行誡勉談話、經(jīng)濟(jì)和行政等處理；五是進(jìn)行財經(jīng)管理責(zé)任和財經(jīng)法紀(jì)的宣傳教育。

　　而要避免“審計買單制”流于形式，如前文所言，最重要的是要使這一做法法制化、規(guī)范化和制度化，建立審計報告問責(zé)的長效管理機制。在措施上，應(yīng)從以下幾個具體方面做些努力：

　　1.強化綜合治理協(xié)作功能。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，由審計、監(jiān)察部門督促及時整改。對于違反財經(jīng)法紀(jì)、造成損失浪費的單位、人員，堅決予以查處；涉及財政、銀行、監(jiān)察和司法等執(zhí)法部門的要密切配合，切實改變有過錯不追究、追究不處分、處分之后不改進(jìn)的狀況。

　　2.明確責(zé)任，并細(xì)分要追究的責(zé)任。重申某項作業(yè)管理的具體流程、各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，明確責(zé)任人的責(zé)任及責(zé)任追究辦法；進(jìn)一步明確和細(xì)化各單位、各管理層級的職責(zé)，使經(jīng)濟(jì)管理的每一項職能、每一項責(zé)任，都落實到具體單位、具體個人，這是問責(zé)的先決條件。

　　3.加強后續(xù)審計監(jiān)督檢查。建立強大的監(jiān)督機制，實施更嚴(yán)厲的政府后續(xù)審計，加大對財政違法違規(guī)的監(jiān)督、處罰力度，切實糾正資金使用中存在的不合理、不規(guī)范、效益低下問題，保障審計結(jié)論的執(zhí)行。

　　4.完善干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。作為衡量和考核干部政績的一個有效手段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與審計“買單制”密切結(jié)合，將官員不承當(dāng)、不愿承擔(dān)而應(yīng)承當(dāng)相關(guān)審計報告責(zé)任的行為納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容。

　　5.進(jìn)行財經(jīng)法紀(jì)教育。對政府職能部門主要負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人定期開展專門的財經(jīng)法紀(jì)和知識培訓(xùn)；在公務(wù)員崗位培訓(xùn)方面，也要增加財經(jīng)法紀(jì)知識的內(nèi)容。

　　6.政府積極做“警察”。各級政府在“審計買單制”實行的整個過程中要有所作為，堅決支持審計和保護(hù)審計。

　　四、芻議“審計風(fēng)暴”

　?。ㄒ唬皩徲嬶L(fēng)暴”與審計整改結(jié)果報告的意義

　　“審計風(fēng)暴”直接指向的是嚴(yán)重違反財經(jīng)法紀(jì)、嚴(yán)重?fù)p失浪費行為和腐敗現(xiàn)象。其造成的危害是，這些行為無視國家財經(jīng)法紀(jì)、破壞社會經(jīng)濟(jì)秩序、損害黨和政府的形象、背離納稅人的意志、導(dǎo)致社會利益公平的失衡，所有這些都是黨、政府和人民所不容的。每年國家審計署向人大提交的審計報告，均會產(chǎn)生強烈的社會反響并引起“風(fēng)暴”般的效應(yīng)，它折射出社會各階層，尤其是人民大眾對社會丑惡現(xiàn)象的強烈反感，對社會不公正現(xiàn)象的強烈議論，對政府依法行政行為的急切期盼，對自身利益維護(hù)的迫切要求，對加強國家民主法制建設(shè)的深情呼喚。審計報告中披露的嚴(yán)重問題如不加以堅決而有力的糾正，后患無窮。報告審計問題整改情況，其意義起碼有三個方面：1.它體現(xiàn)了黨和政府對社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和財經(jīng)法紀(jì)的重視，反映了整頓經(jīng)濟(jì)秩序的決心和信心，表達(dá)了堅決而有力地懲治腐敗毫不動搖的決心，維護(hù)了財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。2.它是黨和政府貫徹構(gòu)建和諧社會這一戰(zhàn)略舉措的具體行動，通過整改來達(dá)到維護(hù)公民的合法權(quán)益目的，體現(xiàn)執(zhí)政為民、順應(yīng)民意和民聲的民本思想。3.推動了社會主義民主法制建設(shè)，真正讓納稅人明白錢用于何處，促進(jìn)政府行政的法制化、規(guī)范化、制度化。4.促進(jìn)了中國政府審計制度的完善，擴大了審計的公信力，維護(hù)了國家審計的良好形象，強化了國家審計監(jiān)督的權(quán)威、依法和強制的特色。

　?。ǘ皩徲嬶L(fēng)暴”的根源與審計整改結(jié)果報告的效應(yīng)

　　在我國，審計工作的艱難是有目共睹的。目前審計工作仍然存在四大難點：一是對一些問題的結(jié)論、定性和處理難度增加；二是審計透明度的加大使得審計風(fēng)險加大；三是審計人員自身水平差距大；四是許多工作還要做長期努力。政府審計計劃實施階段實際就是圍繞搜集審計證據(jù)這一核心任務(wù)而展開工作的，一旦審計證據(jù)充分且適當(dāng)，審計的結(jié)論、定性和處理就是程序性的事情。當(dāng)然，處理執(zhí)行難是另一個問題。審計工作中經(jīng)常遇到的調(diào)查取證難不外乎以下兩個原因：一是有人為阻擋審計現(xiàn)象或是受到了某種客觀限制，致使無法進(jìn)行審計調(diào)查取證；二是審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，導(dǎo)致審計方法使用不當(dāng)，難以取得充分而有力的證據(jù)。造成這樣的原因有被審計單位或被審計人員審計法制淡薄，有利益趨使下部門和地方保護(hù)勢力作祟，有違規(guī)程序操作經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理，也有審計人員業(yè)務(wù)水平低下所致。

　　國務(wù)院曾作出規(guī)定，要求對審計報告中的問題部門和單位在規(guī)定時間報告審計問題整改情況并在年底向人大常委會報告。既然是針對審計報告提出的問題進(jìn)行整改，而又源于“審計風(fēng)暴”所引起，那必定會造成一定的社會影響。筆者以為，對審計出的問題整頓結(jié)果最關(guān)注的主體仍然是社會公眾，社會公眾輿論始終是“審計風(fēng)暴”的強大推動力，尤其是在構(gòu)建和諧社會、科學(xué)發(fā)展的今天。審計報告中所指問題都是與構(gòu)建和諧社會格格不入的違反財經(jīng)紀(jì)律行為和社會丑惡行徑，因而整頓結(jié)果所應(yīng)帶來的首先是黨風(fēng)和社會風(fēng)氣要有一個明顯的好轉(zhuǎn)，但這要視整頓結(jié)果情況而有不同。堅決而有力地進(jìn)行了整頓的結(jié)果，一是可以塑造黨和政府的新形象，體現(xiàn)黨執(zhí)政能力和水平，堅定公眾反對腐敗的信念，對清明政治和清廉政府的信賴；二是它又是一場勤政為民，依法行政的思想教育行動，并將當(dāng)前進(jìn)行的黨的先進(jìn)性教育落到實處；三是維護(hù)了財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性，建立了公正、公平、公開的社會經(jīng)濟(jì)新秩序，有利于喚起一些意志薄弱者的法制意識和社會良知，并起警示作用；四是維護(hù)了社會的安定，穩(wěn)定了民心，密切了政府和百姓的關(guān)系，有利于民眾齊心協(xié)力投入到構(gòu)建和諧社會偉大進(jìn)程中；五是擴大了政府審計的影響，強化了政府審計的獨立性和權(quán)威性。

　　“審計風(fēng)暴”的頻繁刮起，說明了我國民主政治制度進(jìn)一步得到了加強，人民當(dāng)家作主的權(quán)利得到了進(jìn)一步貫徹，民眾的知情權(quán)得到了進(jìn)一步體現(xiàn)。然而，“審計風(fēng)暴”頻起卻也從另一個側(cè)面折射出許多問題。它表明我國在社會主義市場建設(shè)過程中的阻力還比較大，邪惡勢力還比較猖獗，腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，反腐倡廉任務(wù)還十分艱巨，百姓對政府的工作還有許多不滿意之處，對加大反腐敗力度抱有強烈的要求和愿望。究其根源，在于我們體制上和制度上還存在種種弊端，我國仍然處于法制逐步完善的社會階段，一些制度的設(shè)計仍未能實現(xiàn)應(yīng)有的功效，這就需要進(jìn)一步加快政治體制改革進(jìn)程，加大市場經(jīng)濟(jì)體制改革的力度，完善財經(jīng)法規(guī)和制度，采取有效的整治和防范措施。只有通過深化改革才能促進(jìn)社會政治、經(jīng)濟(jì)秩序達(dá)到根本的好轉(zhuǎn)，而這種改革應(yīng)該是全局性的、全方位的、綜合性的系統(tǒng)工程。

　?。ㄈ皩徲嬶L(fēng)暴”與政府審計法制的完善

　　我們知道，次數(shù)過多的“審計風(fēng)暴”未必是解決問題的最佳方法。要使“審計風(fēng)暴”不再繼續(xù)，應(yīng)考慮到政府審計的制度安排和審計質(zhì)量與審計成效，筆者就政府審計的法制完善和審計工作的常態(tài)化提出以下六方面的設(shè)想：

　　1.強化政府審計的獨立性，改善其隸屬關(guān)系。可以仿效美國國家審計總署的做法，將國家審計領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由現(xiàn)在的行政領(lǐng)導(dǎo)改為有人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，使授權(quán)機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離。由權(quán)力機構(gòu)授權(quán)審計從而使國家審計相對超脫，能使其更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　2.賦予政府審計除監(jiān)督權(quán)外的更大的處理處罰權(quán)。在缺少一個與審計同樣“聯(lián)手反腐”的相關(guān)監(jiān)督機制或現(xiàn)有一些監(jiān)督機制虛置、弱化甚至是失效的情況下，可以參照法國審計檢查院的做法，通過程序賦予國家審計的經(jīng)濟(jì)司法執(zhí)行權(quán)，使審計成為能獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)檢察、起訴和判決的權(quán)利。這樣，通過減少國家監(jiān)督成本的方法來加大腐敗成本，以遏止腐敗行為發(fā)生。

　　3.改進(jìn)現(xiàn)行的地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。將地方審計機關(guān)從地方行政機關(guān)的權(quán)力范圍中剝離出來，業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或形成上級審計機關(guān)的派出機構(gòu)。

　　4.實施長效的定期審計制度。國家審計可以通過正常的定期審計制度來預(yù)警違反財經(jīng)法紀(jì)的現(xiàn)象，并通過定期審計制度將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的丑惡現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。實際上，“審計風(fēng)暴”的一連串刮起本身就不很正常，因為社會需要的是一個常態(tài)的審計工作秩序。

　　5.構(gòu)建與國際審計慣例趨同并基本一致的政府審計概念和框架及制度體系。規(guī)范政府審計行為，完善審計的運作方略，推進(jìn)審計技術(shù)的革新，加快審計報告公開透明的進(jìn)程，進(jìn)一步提高審計監(jiān)督的水平和成效。

　　6.公示審計結(jié)果以形成力量制衡。審計是被動的，而作弊者則是主動的，在這里信息不對稱是永遠(yuǎn)存在的。通過審計結(jié)果對社會的公開披露來實現(xiàn)信息的對稱性，讓納稅人和廣大民眾有知情權(quán)，讓公民權(quán)力滲透到支持審計、維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)秩序的主戰(zhàn)場，讓公民參與到支持審計結(jié)論的立場上，將原局限于審計與腐敗的斗爭擴大為公開于整個社會的力量制衡，那么，我們有理由相信，“審計風(fēng)暴”也許會不再掀起。

　　五、透視“干部出國費用審計”

　　（一）干部出國經(jīng)費審計折射出的問題

　　自從我國改革開放后，領(lǐng)導(dǎo)干部出國出訪、考察、學(xué)習(xí)是開拓視野、增長知識與才干，更好地開展國際經(jīng)濟(jì)合作的重要途徑。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部出國出訪也暴露出許多問題，一些干部以出國為名行揮霍資金、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)之實事件屢見。上述出國（境）領(lǐng)導(dǎo)干部問題的存在盡管不具有普遍性，但它敗壞了黨風(fēng)、國風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害了國家形象，動搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，破壞了干群關(guān)系，侵占了國家和人民的財富，在社會上造成了極壞的影響。究其原因，筆者認(rèn)為主要在于我國干部制度上的缺陷和漏洞，缺少干部管理上的制衡機制。而從財務(wù)上說，是沒有有效的財務(wù)控制環(huán)境和強有力的財務(wù)監(jiān)控與執(zhí)行手段來遏止和糾正這些問題。事實上，現(xiàn)在并不缺少制約和遏止這一現(xiàn)象的財務(wù)會計制度和規(guī)定，至少是從國家財務(wù)會計法規(guī)、準(zhǔn)則和制度的層面上講是這樣。問題在于，要么是我們財務(wù)上的應(yīng)作為而不能為，要么是財務(wù)上的應(yīng)作為而不敢為，從根本上講還是對人的管理制度問題，包括對出國領(lǐng)導(dǎo)干部、也包括對財會干部的管理制度。

　?。ǘU大和延伸經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是審查干部出國經(jīng)費的有效方法

　　對干部任職審計，在我國目前最主要的手段和方法是開展干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。當(dāng)前，更要從內(nèi)容和范圍上擴大和延伸到干部出國（境）的審計或?qū)０覆樘?。領(lǐng)導(dǎo)干部出國從制度上說是要經(jīng)過一系列程度和環(huán)節(jié)的，這些程序和環(huán)節(jié)就是關(guān)鍵控制點，也是干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容?；陬I(lǐng)導(dǎo)干部出國管理的復(fù)雜性，對干部出國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)采用聯(lián)合審計方法，由各級監(jiān)察部門、審計部門、財政部門組成聯(lián)合審計組審查和審核出國（境）經(jīng)費。一般來講，領(lǐng)導(dǎo)干部無論以何種理由出訪均應(yīng)有明確的公務(wù)目的和實質(zhì)性內(nèi)容以及項目經(jīng)費預(yù)算或項目支出計劃，列明項目及其預(yù)算支出的詳細(xì)清單，如果是因公出訪則更應(yīng)如此。因此，首先，要通過翻閱上級相關(guān)批復(fù)文件來看其是否符合相關(guān)批文的手續(xù)，這是第一道關(guān)口也是最重要的關(guān)口；其次，要對項目預(yù)算合理性、合法性和審批權(quán)及審批手續(xù)進(jìn)行審查。再次是審查出國（境）票據(jù)的真實性、合規(guī)性、合理性和有效性，真實性審查看有沒有虛假票據(jù)，合規(guī)性審查看票據(jù)手續(xù)的完備性，合理性審查看支出的情理情況，有效性審查看支出必要性和所帶來的成效；最后，對于購物票據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行物資的驗收，應(yīng)繳公的要辦理入庫手續(xù)。同時，對帶有國際交流和招商引資活動且有研究課題和具體項目的干部出國，也要進(jìn)行項目驗收。

　　應(yīng)該也必須指出的是，解決干部出國經(jīng)費存在問題的內(nèi)在機理，最根本的還得要從我國領(lǐng)導(dǎo)干部制度入手。同時，還要配合健全領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報登記制度，實行個人存款實名制度，完善家庭財產(chǎn)來源不明審查制度，改善財務(wù)控制環(huán)境，加強法制建設(shè)，嚴(yán)懲貪污腐敗等具體配套制度。而從審計監(jiān)督的角度來講，是要進(jìn)一步擴大和加強干部經(jīng)常性的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和專案查處，以防止領(lǐng)導(dǎo)干部帶病上崗、帶病提拔、帶病離退。

　?。ㄈ﹪覍徲嫏C關(guān)是干部出國經(jīng)費審計的主力

　　國家審計在解決上述問題過程中，可以也應(yīng)該發(fā)揮一定的作用。李金華審計長承認(rèn)，現(xiàn)在，懲治腐敗是審計的重要職責(zé)。事實上，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立過程中，國家審計一直擔(dān)當(dāng)著反腐的重要角色，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航，贏得了社會民眾的愛護(hù)和廣泛贊揚。政府加強對國家領(lǐng)導(dǎo)干部出國費用的審計，一方面是為了控制資金不被濫用，不被浪費挪用；另外一方面就是為了不讓企業(yè)通過制造假賬導(dǎo)致資金被貪污。對干部出國費用進(jìn)行審計并非新鮮做法。然而，事實表明，現(xiàn)有的審計方法對杜絕這一問題仍然有漏洞，主要是審計調(diào)查取證較難，審計監(jiān)督時間偏向于事后，審計臨時性制止措施手段單薄。當(dāng)然，審計監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部出國（境）費用，乃至參加與之相關(guān)經(jīng)濟(jì)案件的審查，只是在一個經(jīng)濟(jì)秩序還沒有完全走上正常狀況下的一種必然選擇，而審計最終還是要將效益審計作為其主要目標(biāo)。不過，從我國審計的實踐上來看，對于領(lǐng)導(dǎo)干部出國（境）費用問題審計，應(yīng)該注重財務(wù)審計而不是側(cè)重于效益審計，并且在當(dāng)前的情況下，這種審計在特定的情況下應(yīng)是專項（專案）審計、聯(lián)合審計或財經(jīng)法紀(jì)審計。一旦這一審計步入法制化、規(guī)范化、正常化和制度化后，就以定期的領(lǐng)導(dǎo)干部出國（境）費用事前財務(wù)收支審計或費用預(yù)算審計為主，它能夠有效防止這一問題的產(chǎn)生。我國現(xiàn)已加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，為最終防止這一問題的擴大，提供了國際法律環(huán)境。為主，它能夠有效防止這一問題的產(chǎn)生。我國現(xiàn)已加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，為最終防止這一問題的擴大，提供了國際法律環(huán)境。