【摘  要】本文介紹了澳大利亞國家審計(jì)署的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架體系，以及這一框架體系中各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃之間的定位、內(nèi)在的相互影響和支撐關(guān)系。在簡要分析我國政府審計(jì)管理的現(xiàn)狀與主要不足的基礎(chǔ)上，闡述了澳大利亞國家審計(jì)署的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架的設(shè)計(jì)與實(shí)施給我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)從“組織發(fā)展”的視角開展審計(jì)管理的啟示，以及對探索、改進(jìn)和提高我國政府審計(jì)管理的具體借鑒意義。

　　【關(guān)鍵字】審計(jì)管理  組織發(fā)展  戰(zhàn)略計(jì)劃  啟示

　　李金華審計(jì)長在今年全國審計(jì)工作會(huì)議上所作的報(bào)告中指出“當(dāng)前審計(jì)管理不到位、不適應(yīng)已經(jīng)成為制約審計(jì)工作發(fā)展的一個(gè)突出問題，……要落實(shí)‘十一五’期間審計(jì)工作目標(biāo)和任務(wù)，推動(dòng)審計(jì)工作向更高層次發(fā)展，必須加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)管理”。在參加審計(jì)署赴澳大利亞中長期培訓(xùn)期間，筆者對澳大利亞審計(jì)署（Australian  National Audit Office，以下簡稱ANAO）的審計(jì)管理，主要是“組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架”的相關(guān)資料進(jìn)行了收集與研究，并結(jié)合對我國政府審計(jì)管理現(xiàn)狀的了解，對加強(qiáng)和改進(jìn)我國政府審計(jì)管理進(jìn)行了思考。

　　一、ANAO的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架

    2004年7月，ANAO公布了《2004至2007年組織發(fā)展計(jì)劃》（以下簡稱“組織發(fā)展計(jì)劃”）?！敖M織發(fā)展計(jì)劃”是關(guān)于ANAO未來三年計(jì)劃編制、戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，是ANAO將自身作為一個(gè)組織，從組織管理的角度提出的發(fā)展計(jì)劃。它明確了ANAO組織發(fā)展的主要任務(wù)與目標(biāo)，重點(diǎn)工作事項(xiàng)的具體發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)對策，以及為落實(shí)“組織發(fā)展計(jì)劃”制定的各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃。

　?。ㄒ唬?主要任務(wù)與發(fā)展目標(biāo)未來幾年，ANAO組織發(fā)展的主要任務(wù)是：對公共部門的管理績效和管理責(zé)任開展獨(dú)立審計(jì)，并向議會(huì)提供如何促進(jìn)公共部門提高管理效率和效果的保證。其組織發(fā)展的目標(biāo)是：成為全球范圍內(nèi)開展公共部門獨(dú)立審計(jì)和提供相關(guān)服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。

　?。ǘ?重點(diǎn)工作事項(xiàng)ANAO的主要任務(wù)與發(fā)展目標(biāo)最終靠ANAO在重點(diǎn)工作事項(xiàng)實(shí)施“組織發(fā)展計(jì)劃”所取得的審計(jì)成果體現(xiàn)出來。為此，“組織發(fā)展計(jì)劃”提出了ANAO未來幾年在以下四個(gè)重點(diǎn)工作事項(xiàng)的具體發(fā)展目標(biāo)和對策。

　　1、ANAO的委托人。主要包括議會(huì)（主要委托人）、政府和公共部門。

　?。?）具體發(fā)展目標(biāo)。一是及時(shí)、高質(zhì)量地向委托人提供對公共部門的管理績效和管理責(zé)任的審計(jì)鑒證服務(wù)；二是使委托人更加理解和配合審計(jì)署的工作任務(wù)；三是使委托人更加充分認(rèn)可審計(jì)人員、審計(jì)工作成果在提高公共管理方面的貢獻(xiàn)與價(jià)值。

　?。?）對策。一是進(jìn)一步加強(qiáng)同議會(huì)、議會(huì)有關(guān)委員會(huì)（特別是議會(huì)公共會(huì)計(jì)與審計(jì)委員會(huì)、有關(guān)委員會(huì)的秘書處和對應(yīng)政府主管部門）的關(guān)系；二是進(jìn)一步促進(jìn)和加強(qiáng)與公共部門委托人的交流和對話；三是進(jìn)一步加強(qiáng)對公共政策、部門規(guī)章以及公共服務(wù)專業(yè)需求和國際準(zhǔn)則的理解與細(xì)化；四是加強(qiáng)與公共或私有的審計(jì)組織，包括職業(yè)會(huì)計(jì)與審計(jì)團(tuán)體的聯(lián)絡(luò)與合作。

　　2、ANAO的產(chǎn)品與服務(wù)。主要產(chǎn)品與服務(wù)包括；獨(dú)立對所有公共部門與單位開展的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)；獨(dú)立選擇部分公共部門和單位開展的績效審計(jì)和業(yè)務(wù)支持程序?qū)徲?jì)（Business Sopport Process Audits），以及良好實(shí)務(wù)指南（Better Practice Guides）。

　?。?）具體發(fā)展目標(biāo)。一是獨(dú)立公正地按照公認(rèn)的審計(jì)準(zhǔn)則對所有的澳大利亞政府部門（或單位）開展財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)；二是根據(jù)審計(jì)長的要求或有關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，提供一系列包括績效審計(jì)、鑒證審計(jì)和信息支持活動(dòng)在內(nèi)的服務(wù)；三是最大限度地使用ANAO產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大其影響力。

　?。?）對策。一是在最有利于促進(jìn)提高公共服務(wù)管理水平的審計(jì)主題上，形成綜合、有針對性的審計(jì)結(jié)果（產(chǎn)品）；二是提高ANA0產(chǎn)品和服務(wù)的公開透明度；三是進(jìn)一步提高IT審計(jì)能力；四是加強(qiáng)ANAO的國內(nèi)和國際交流活動(dòng)，擴(kuò)大ANAO產(chǎn)出與成果；五是對ANAO的活動(dòng)和產(chǎn)品實(shí)行系統(tǒng)而又靈活的質(zhì)量控制。

　　3、ANAO的工作人員（People）。主要是指那些努力致力于實(shí)現(xiàn)ANAO發(fā)展目標(biāo)的人們。

　?。?）具體發(fā)展目標(biāo)。一是使審計(jì)人員保持長期的、可持續(xù)的、高度熟練的工作能力；二是創(chuàng)造有利于人們發(fā)揮潛能的工作團(tuán)隊(duì)和工作環(huán)境；三是在工作實(shí)踐中總結(jié)以往的管理經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行創(chuàng)新。

　?。?）對策。一是制定人力資源計(jì)劃，促進(jìn)ANAO始終保持最佳的人力需求和技術(shù)能力；二是創(chuàng)新工作機(jī)制和工作實(shí)踐吸引和保留高水平人員；三是在實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)個(gè)人發(fā)展；四是兼顧外部環(huán)境變化和個(gè)人能力發(fā)展，促進(jìn)提高工作績效與改善工作環(huán)境；五是認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)努力實(shí)現(xiàn)ANAO價(jià)值取向的行為。

　　4、ANAO的工作績效（Business  Perform -ante）。主要是指總結(jié)和發(fā)展ANAO的工作方法、支撐體系和工作程序，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的最佳績效。

　?。?）具體發(fā)展目標(biāo)。一是提供能夠滿足工作需要。切實(shí)有效的工作方法。支撐體系和管理實(shí)踐；二是確保ANAO始終具備適應(yīng)未來審計(jì)發(fā)展要求的工作創(chuàng)新。

　　（2）對策。一是關(guān)注和借鑒當(dāng)代的工作技術(shù)與方法、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以滿足ANAO的各項(xiàng)發(fā)展要求；二是關(guān)注和借鑒同時(shí)代的生產(chǎn)力發(fā)展和績效衡量狀況，為確定ANAO的發(fā)展方向提供支持；三是加強(qiáng)論壇建設(shè)，鼓勵(lì)在更大范圍內(nèi)參與組織發(fā)展決策。

　?。ㄈ?戰(zhàn)略計(jì)劃框架。

　　為確?！敖M織發(fā)展計(jì)劃”的實(shí)施，以 “組織發(fā)展計(jì)劃”為核心，ANAO在分析未來面臨的外部環(huán)境可能變化的基礎(chǔ)上，制定了包括“部門預(yù)算”、“審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃”、“風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃”、“舞弊控制計(jì)劃”和“單項(xiàng)業(yè)務(wù)績效協(xié)定”在內(nèi)的一系列戰(zhàn)略計(jì)劃，共同構(gòu)成了ANAO的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架。

　　在“組織發(fā)展計(jì)劃”中，ANAO充分認(rèn)識到，未來幾年外部環(huán)境將對ANAO的工作開展和法律職責(zé)履行產(chǎn)生重要而又持續(xù)的影響。ANAO面臨的環(huán)境主要有兩個(gè)方面：一是公共部門的操作環(huán)境越來越多、越來越復(fù)雜。如不斷發(fā)展的由私營部門提供公共服務(wù)的趨勢，以及隨之而來的強(qiáng)化管理責(zé)任和合同計(jì)劃管理的必要性與服務(wù)需求；澳大利亞持續(xù)增長的公共服務(wù)需求和預(yù)期；越來越復(fù)雜的信息技術(shù)持續(xù)投入使用；為保持組織核心能力，在更大范圍內(nèi)關(guān)注人力資源管理等等。二是職業(yè)會(huì)計(jì)和審計(jì)的不斷發(fā)展。如對健全的公司（組織）治理的持續(xù)關(guān)注；《澳大利亞2004年審計(jì)改革和公司信息披露法案》（Audit Reform and Corporate Disclosure Bill2004，又稱9號法案，該法案涉及大量關(guān)于公司審計(jì)方面的原則性規(guī)定，對公共公司審計(jì)過程中審計(jì)師的注冊登記制度和審計(jì)師的獨(dú)立性等提出了新的要求）的實(shí)施；越來越強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理和健全的控制環(huán)境的重要性；對審計(jì)方法的重新評估，包括對合法性的評估；提供的審計(jì)和咨詢服務(wù)更趨合理，鑒證審計(jì)更強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)性”（Sustainability）和“三重底線”（Triple  Bottonxf  Line，主要指企業(yè)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的三重責(zé)任）以及其他關(guān)聯(lián)需求。

　　根據(jù)上述環(huán)境變化，ANAO制定的戰(zhàn)略計(jì)劃主要有如下內(nèi)容：

　　1、ANAO的部門預(yù)算（Portfolio Budget Statement）。部門預(yù)算每年由ANAO準(zhǔn)備并向議會(huì)提供。主要是為實(shí)施以“組織發(fā)展計(jì)劃”為核心的各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃提供資金支持，提交議會(huì)時(shí)，ANAO還需列示提出此項(xiàng)預(yù)算的考慮和部門績效考核，以及預(yù)期的產(chǎn)出和成果。

　　2、年度審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃（Business Plan）。審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃是實(shí)施“組織發(fā)展計(jì)劃”的重要戰(zhàn)略計(jì)劃之一，旨在明確提出如何逐步實(shí)現(xiàn)“組織發(fā)展計(jì)劃”確定的“重點(diǎn)工作事項(xiàng)”的目標(biāo)。按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算確定的審計(jì)項(xiàng)目和可利用的審計(jì)資源，ANAO在年度審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃中制定了“績效計(jì)分表”（Scorecard）以方便評估、監(jiān)督和衡量自身的績效。審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃是以三年為周期的滾動(dòng)計(jì)劃，但是每年都要進(jìn)行更新和修訂。需要說明的是，具體的審計(jì)項(xiàng)目是在ANAO的年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃（Audit Work Programme）中列示的。

　　3、風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（Risk Management Plan）。ANAO各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃框架的實(shí)施需要風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的有力支持。ANAO每年都對其風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行回顧，根據(jù)外部環(huán)境的變化，修改業(yè)務(wù)要求，控制環(huán)境，分析“組織發(fā)展計(jì)劃”確定的重點(diǎn)工作事項(xiàng)的主要風(fēng)險(xiǎn)水平，提出解決之道，并在向議會(huì)提交的年度工作報(bào)告中專門陳述。審計(jì)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃強(qiáng)化了審計(jì)署的組織發(fā)展管理框架，它既考慮戰(zhàn)略層次的風(fēng)險(xiǎn)又考慮操作層次的風(fēng)險(xiǎn)。

　　4、舞弊控制計(jì)劃（Fraud  Control Plan）。舞弊控制計(jì)劃是與風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃直接相關(guān)的重要戰(zhàn)略性文件，也可以說是風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的延伸。按照2002年5月修訂后的《聯(lián)邦舞弊控制指南》的要求，ANAO于2004年9月，制定了全面的舞弊風(fēng)險(xiǎn)評估和舞弊控制計(jì)劃。為適應(yīng)環(huán)境的變化，ANAO至少每兩年要檢查一次舞弊風(fēng)險(xiǎn)評估和舞弊控制計(jì)劃，重點(diǎn)是識別和分析所有與審計(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，所有的舞弊風(fēng)險(xiǎn)都由風(fēng)險(xiǎn)所在單位的上一級部門確定和處理。目前，按照《聯(lián)邦舞弊控制指南》第8節(jié)的要求，ANAO每年向司法部報(bào)告當(dāng)年的舞弊控制計(jì)劃執(zhí)行情況。

　　5、單項(xiàng)業(yè)務(wù)績效計(jì)劃（1ndividual  Performance  Agreements）。單項(xiàng)業(yè)務(wù)績效計(jì)劃是“年度審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃”的有機(jī)組成部分，并不單獨(dú)形成文件。單項(xiàng)業(yè)務(wù)績效計(jì)劃主要關(guān)注如何按照“組織發(fā)展計(jì)劃”和“審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃”中確定的重點(diǎn)工作事項(xiàng)，將直接相關(guān)的各項(xiàng)要素（如產(chǎn)品、服務(wù)、單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、單項(xiàng)績效的數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)等），細(xì)化到具體的審計(jì)項(xiàng)目）。

　　需要說明的是，發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施還需要其他方面諸如戰(zhàn)略的、管理的或具體實(shí)施計(jì)劃的支持，這些計(jì)劃更側(cè)重ANAO業(yè)務(wù)或行為的某一方面，如人力資源管理、信息技術(shù)和外部環(huán)境管理等。目前，ANAO已經(jīng)制定和實(shí)施了“2004至2006年信息、系統(tǒng)與技術(shù)戰(zhàn)略計(jì)劃”，“ANAO行為指南”，正在制定周期為三年的“人力資源計(jì)劃”，預(yù)計(jì)2006上半年完成。

　?。ㄋ模敖M織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架”的組織實(shí)施及實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制與績效考核。

　　1、實(shí)施。為確?！敖M織發(fā)展計(jì)劃”的落實(shí)，一方面，ANAO成立了專門的“管理執(zhí)行委員會(huì)”，由審計(jì)長直接領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)ANAO實(shí)現(xiàn)“組織發(fā)展計(jì)劃”提出的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)助審計(jì)長履行《1997審計(jì)長法》和《1997財(cái)務(wù)管理及責(zé)任法》規(guī)定的法定職責(zé)。管理執(zhí)行委員會(huì)的成員包括：審計(jì)長、常務(wù)副審計(jì)長、承擔(dān)績效審計(jì)業(yè)務(wù)的兩名負(fù)責(zé)人、承擔(dān)鑒證審計(jì)（含財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)）業(yè)務(wù)的兩名負(fù)責(zé)人，以及審計(jì)署承擔(dān)組織發(fā)展計(jì)劃日常事務(wù)的負(fù)責(zé)人。“管理執(zhí)行委員會(huì)”下設(shè)一個(gè)“審計(jì)委員會(huì)”，由副審計(jì)長直接領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)強(qiáng)化ANAO的（管理）控制框架，提升ANAO提供的財(cái)務(wù)信息和其他信息的客觀性和可靠性。另一方面，ANAO在每年向議會(huì)提交的年度工作報(bào)告中，都會(huì)從組織管理的角度，專門報(bào)告“組織發(fā)展計(jì)劃”的實(shí)施情況。

　　2、風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)控制是確?！敖M織發(fā)展計(jì)劃”實(shí)施的保證。目前，ANAO已經(jīng)建立了全面的風(fēng)險(xiǎn)管理框架。這一框架既包括對ANAO整體的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，也包括對每一工作領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。它陳述了所有ANAO已識別的風(fēng)險(xiǎn)，并確定了恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，以將風(fēng)險(xiǎn)減少到可以接受的水平。

　　3、績效考核。業(yè)績考核是衡量“組織發(fā)展計(jì)劃”實(shí)施效果的直接手段與方法。計(jì)分卡（theANAOscorecard）是“年度審計(jì)業(yè)務(wù)（滾動(dòng)）計(jì)劃”的組成部分之一，主要是根據(jù)“組織發(fā)展計(jì)劃‘確定的四個(gè)重點(diǎn)工作事項(xiàng)和年度部門預(yù)算確定的績效指標(biāo)設(shè)立，旨在使ANAO能夠隨時(shí)掌握和關(guān)注上述領(lǐng)域當(dāng)前和今后一段時(shí)期的績效。ANAO計(jì)分卡的記錄結(jié)果，即自身的績效考核情況也在年度報(bào)告中予以陳述。

　　二、對我國政府審計(jì)管理的若干啟示

    以《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“五年規(guī)劃”）的制定與實(shí)施為標(biāo)志，近年來我國政府審計(jì)的審計(jì)管理工作取得較大進(jìn)展?！拔迥暌?guī)劃”實(shí)施近三年來，審計(jì)署對強(qiáng)化審計(jì)管理促進(jìn)審計(jì)工作全面提升的重要性的認(rèn)識也越來越深刻，先后頒布了《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》、《審計(jì)署關(guān)于改進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理的實(shí)施辦法》等加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)管理的重要文件，但審計(jì)管理滯后于審計(jì)實(shí)踐的問題尚未得到有效解決，已成為制約審計(jì)工作取得更大進(jìn)展的重要因素。

　　ANAO的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架的設(shè)計(jì)與實(shí)施給我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)一個(gè)新的、從“組織發(fā)展”的視角開展審計(jì)管理的啟示。與ANAO以“組織發(fā)展計(jì)劃”為核心的組織發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃框架相比，我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)還缺乏從審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)（內(nèi)部管理）、外（外部環(huán)境）部、從審計(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)（審計(jì)業(yè)務(wù)的自身管理）、外（審計(jì)業(yè)務(wù)支撐體系的管理）部綜合開展審計(jì)管理的認(rèn)識和實(shí)踐。當(dāng)前的審計(jì)管理在管理制度框架的系統(tǒng)性（主要是框架的設(shè)計(jì)與完善，以及界定框架中不同計(jì)劃之間的管理定位與職能）、管理內(nèi)容（主要是外部環(huán)境以及具體目標(biāo)與對策）的充實(shí)性和框架實(shí)施的制度保證程度方面，還有一些值得改進(jìn)和提高的地方。

　?。ㄒ唬?建立和完善我國政府審計(jì)管理的制度框架

    盡管“五年規(guī)劃”的制定與實(shí)施收到了較好效果，但從組織發(fā)展管理的角度看，目前我國政府審計(jì)管理的制度框架的內(nèi)容還比較單一，還缺乏與“五年規(guī)劃”配套和相互支撐的具體的審計(jì)業(yè)務(wù)滾動(dòng)計(jì)劃、單項(xiàng)業(yè)務(wù)績效協(xié)定；缺乏對“五年規(guī)劃”實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)分析與可能的舞弊控制；沒有將“五年規(guī)劃”中的重點(diǎn)工作與部門預(yù)算建立對應(yīng)關(guān)系，部分規(guī)劃內(nèi)容缺乏應(yīng)有的資金支持。因此，完善審計(jì)管理的制度框架，就是要以“五年規(guī)劃”為核心，建立“審汁業(yè)務(wù)滾動(dòng)計(jì)劃”、“審計(jì)業(yè)務(wù)支撐計(jì)劃”、“單項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)績效協(xié)定”以及“風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（含舞弊控制）”為內(nèi)容的戰(zhàn)略計(jì)劃框架，重視部門預(yù)算的編制和執(zhí)行中對“五年規(guī)劃”重點(diǎn)工作的支持，注意各個(gè)計(jì)劃之間的銜接，使審計(jì)管理的制度框架成為一個(gè)有機(jī)整體。

　?。ǘ?清晰劃分審計(jì)管理制度框架中不同計(jì)劃或制度的管理定位

    1、“五年規(guī)劃”主要是確定審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)思想、總體發(fā)展目標(biāo)和事關(guān)全局的重點(diǎn)工作的具體目標(biāo)與對策（通過具體目標(biāo)支撐總體發(fā)屜目標(biāo)），明確審計(jì)管理制度框架中包括的各項(xiàng)計(jì)劃或制度及其之間的相互關(guān)系。

　　2、“審計(jì)業(yè)務(wù)滾動(dòng)計(jì)劃”主要是關(guān)注“五年規(guī)劃”確定的總體目標(biāo)的實(shí)施步驟和績效分解與落實(shí)。具體地說，一是將重點(diǎn)工作事項(xiàng)的具體目標(biāo)和對策細(xì)化為具體的、以“三年為一個(gè)滾動(dòng)周期”審計(jì)任務(wù)（包括審計(jì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目和其他審計(jì)支撐業(yè)務(wù)）計(jì)劃。二是將“三年為一個(gè)滾動(dòng)周期”確定的審計(jì)任務(wù)與“年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃”銜接起來，切實(shí)發(fā)揮計(jì)劃效能。三是通過年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的選擇，確定具體審計(jì)項(xiàng)目，并同部門預(yù)算掛起勾來。

　　3、“單項(xiàng)績效協(xié)定”主要是結(jié)合部門預(yù)算中的項(xiàng)目預(yù)算、審計(jì)工作方案、實(shí)施方案，關(guān)注具體審計(jì)業(yè)務(wù)或?qū)徲?jì)支撐業(yè)務(wù)的績效，實(shí)現(xiàn)已經(jīng)明確的年度審計(jì)工作具體目標(biāo)的進(jìn)一步分解與銜接，重點(diǎn)做好資金、人員等審計(jì)資源的管理，并通過審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)組簽訂協(xié)定的方式將其確定下來，以便于落實(shí)和考核。為此，要通過審計(jì)成本管理，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算管理，加強(qiáng)成本控制。對基本支出和外勤審計(jì)經(jīng)費(fèi)分別實(shí)行定額定員管理和項(xiàng)目預(yù)算管理；在做好審計(jì)成本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析和測算工作的基礎(chǔ)上，審計(jì)項(xiàng)目要做到審前調(diào)查時(shí)有概算，正式審計(jì)前有預(yù)算，項(xiàng)目結(jié)束后有決算，實(shí)施結(jié)果有評估。

　　4、“支撐體系的發(fā)展計(jì)劃”。主要是針對“五年規(guī)劃”確定的、業(yè)務(wù)工作之外的對業(yè)務(wù)工作起到支撐作用的其他審計(jì)工作的具體任務(wù)。我國審計(jì)業(yè)務(wù)的支撐體系就是“人、法、技”建設(shè)，是今后審計(jì)工作不斷取得新發(fā)展的重要保證。審計(jì)機(jī)關(guān)可針對支撐體系的某一方面制定發(fā)展計(jì)劃，如關(guān)于人才工作和人力資源管理的發(fā)展計(jì)劃；關(guān)于審計(jì)法制工作，如修訂后的《審計(jì)法》的宣傳與落實(shí)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)指南研究的發(fā)展計(jì)劃；關(guān)于先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法研究的發(fā)展計(jì)劃等。因此，“支撐體系的發(fā)展計(jì)劃”實(shí)際是由若干發(fā)展計(jì)劃組成的。

　　5、“風(fēng)險(xiǎn)管理（含舞弊控制）計(jì)劃”。主要是關(guān)注“五年規(guī)劃”和其他計(jì)劃和制度實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理與控制。它將風(fēng)險(xiǎn)管理的理念引入各項(xiàng)審計(jì)工作，針對“五年規(guī)劃”確定的每一個(gè)重點(diǎn)審計(jì)工作領(lǐng)域，從“確定風(fēng)險(xiǎn)存在的環(huán)境”、“識別風(fēng)險(xiǎn)”、“分析風(fēng)險(xiǎn)”、“評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)”和“處理風(fēng)險(xiǎn)”等五個(gè)環(huán)節(jié)，合理地確定風(fēng)險(xiǎn)（或舞弊）的控制措施，提出如《審計(jì)署關(guān)于改進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理的實(shí)施辦法》中“將計(jì)劃管理職能與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施職能分離開來”的措施。同時(shí)定期分析和總結(jié)回顧“五年規(guī)劃”審計(jì)工作的各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)水平和控制措施，修訂“風(fēng)險(xiǎn)管理（含舞弊控制）計(jì)劃”，確保審計(jì)工作的健康發(fā)展。

　　（三） 關(guān)注外部環(huán)境變化對政府審計(jì)管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

    改進(jìn)和提高政府審計(jì)管理必須高度關(guān)注其外部環(huán)境變化。在我國現(xiàn)行的審計(jì)管理體制下，外部環(huán)境的變化同時(shí)意味著政府審計(jì)發(fā)展與管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。就可預(yù)期的內(nèi)容而言，當(dāng)前政府審計(jì)發(fā)展與管理過程中應(yīng)該十分關(guān)注以下幾個(gè)外部環(huán)境問題：

　　1、新的會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則體系的頒布對政府審計(jì)的影響。日前，財(cái)政部發(fā)布了39項(xiàng)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和項(xiàng)注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則，標(biāo)志著適應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、與國際慣例趨同的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和48項(xiàng)注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則，標(biāo)志著適應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、與國際慣例趨同的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則體系正式建立。這就要求政府審計(jì)人員必須具備針對新的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系下的企業(yè)審計(jì)的技術(shù)能力；另一方面，已實(shí)現(xiàn)與國際審計(jì)準(zhǔn)則接軌的社會(huì)審計(jì)準(zhǔn)則體系的建立勢必要求加快政府審計(jì)準(zhǔn)則體系的建立。從國際上看，社會(huì)審計(jì)與政府審計(jì)在財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則和技術(shù)方法上的趨同，要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)借鑒社會(huì)審計(jì)準(zhǔn)則體系的規(guī)范做法和好的技術(shù)方法，建立起政府審計(jì)準(zhǔn)則，進(jìn)一步規(guī)范政府審計(jì)行為。

　　2、政府審計(jì)的國際潮流與我國政府審計(jì)的國際定位?？傮w而言，目前大多數(shù)的國家的政府審計(jì)工作包括財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)與效益審計(jì)兩部分。各國財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)多是基于風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)的審計(jì)方法，在審計(jì)準(zhǔn)則的建立和審計(jì)方法的運(yùn)用方面多趨同于國際審計(jì)準(zhǔn)則，較為規(guī)范，但各國效益審計(jì)的方法和領(lǐng)域則有所不同。在財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)領(lǐng)域，目前我國政府審計(jì)尚未開展真正意義的、符合國際審計(jì)準(zhǔn)則的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，實(shí)際工作中的財(cái)務(wù)審計(jì)（或預(yù)算執(zhí)行審計(jì)）仍停留在賬戶審計(jì)或交易審計(jì)的層面，很少運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)的審計(jì)方法，也沒有對單位財(cái)務(wù)報(bào)表的總體發(fā)表意見，這些方面都需要改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)審計(jì)的規(guī)范發(fā)展，盡快并入國際審計(jì)潮流。從我國政府審計(jì)的現(xiàn)狀看，效益審計(jì)工作正處于起步和探索階段，如何從中國的國情出發(fā)，將合法性審計(jì)納入效益審計(jì)的范疇，賦予“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”以新的、具有中國特色的內(nèi)容，將是探索有中國特色效益審計(jì)的關(guān)鍵，也是我國政府效益審計(jì)實(shí)現(xiàn)與國際同步的關(guān)鍵。

　　3、適應(yīng)管理體制對審計(jì)工作的影響。從目前的情況看，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府管理的體制短期之內(nèi)不會(huì)改變?；谶@種判斷，管理體制對審計(jì)工作的影響的核心問題就是審計(jì)工作如何適應(yīng)這種管理體制的要求，尋求最佳途徑，發(fā)揮更大作用。要從實(shí)際出發(fā)，充分利用輿論和社會(huì)監(jiān)督，針對不同的對象，制定不同的宣傳內(nèi)容、重點(diǎn)和方法，使審計(jì)工作更好地得到各方面的支持、理解和幫助。對被審計(jì)單位要宣傳對其進(jìn)行審計(jì)，是關(guān)心、幫助和支持他們的工作。對社會(huì)公眾宣傳審計(jì)，不僅要宣傳審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員敢于堅(jiān)持原則和依法審計(jì)，更重要的是宣傳審計(jì)工作是堅(jiān)決落實(shí)黨中央、國務(wù)院正確決策的結(jié)果。不僅要披露問題，更要宣傳整改情況，以帶來更好的社會(huì)效果；不僅通過報(bào)紙電臺媒體宣傳，還要加強(qiáng)面對面的宣傳，要到有關(guān)機(jī)關(guān)單位、學(xué)校和社會(huì)團(tuán)體宣傳審計(jì)。

　?。ㄋ模?重視審計(jì)管理制度框架落實(shí)的組織保證和業(yè)績考牲，從制度上保證審計(jì)管理工作的連續(xù)性。

　　“五年規(guī)劃”實(shí)施近三年來，規(guī)劃中的許多重要內(nèi)容，如“兩個(gè)并重”、“三項(xiàng)基礎(chǔ)工作”、審計(jì)公告、改進(jìn)審計(jì)管理和整合審計(jì)資源得到了切實(shí)有效的落實(shí)，取得了顯著成果，使“五年規(guī)劃”真正成為指導(dǎo)審計(jì)工作發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件。但也應(yīng)看到，規(guī)劃的實(shí)施過程中還缺乏相應(yīng)的組織保證（沒有明確監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的機(jī)構(gòu)）和對實(shí)施效果的業(yè)績考核制度。規(guī)劃實(shí)施的效果更多地得益于“領(lǐng)導(dǎo)”的重視與決心，得益于全體審計(jì)人員的共識與行動(dòng)，“人制”的特征較為明顯。從審計(jì)工作發(fā)展和管理的長遠(yuǎn)看，這種制度的缺失很難保證管理工作的連續(xù)性，使審計(jì)機(jī)關(guān)具備持續(xù)發(fā)展的能力。為此，必須重視審計(jì)管理制度框架落實(shí)的組織保證和業(yè)績考核，從制度上保證審計(jì)管理工作的連續(xù)性。一方面，審計(jì)署應(yīng)建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，或?qū)⒙氊?zé)明確給某一部門，由其負(fù)責(zé)規(guī)劃（或?qū)徲?jì)管理制度框架）執(zhí)行情況的年度回顧和總結(jié)，協(xié)調(diào)審計(jì)管理制度框架中各項(xiàng)計(jì)劃任務(wù)的界定與銜接。另一方面，要在關(guān)注審計(jì)業(yè)務(wù)本身績效考核的基礎(chǔ)上，重視和關(guān)注對戰(zhàn)略計(jì)劃和各項(xiàng)審計(jì)管理計(jì)劃實(shí)施過程中的業(yè)績考核。

　　此外，在對審計(jì)管理制度框架各項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行具體的業(yè)績考核時(shí)，在目前沒有部門績效預(yù)算的情況下，可以探索建立審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的績效量化考核指標(biāo)；借鑒相關(guān)領(lǐng)域的考核標(biāo)準(zhǔn)，如將ISO9001，引入審計(jì)業(yè)務(wù)支撐體系的質(zhì)量控制中，以及在審計(jì)立項(xiàng)和實(shí)施中使用建設(shè)項(xiàng)目的管理程序和方法等。