摘要：本文結(jié)合近年來(lái)的調(diào)研和前幾年學(xué)習(xí)考察加拿大和德國(guó)地方政府審計(jì)工作的情況，著重從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。

　　2004年，浙江省人均GDP已接近3000美元。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，也是政府審計(jì)從傳統(tǒng)審計(jì)逐步向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。適應(yīng)浙江省現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變，為浙江省在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中繼續(xù)走在前列提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，是擺在浙江們面前必須研究的一個(gè)重大課題。本文結(jié)合近年來(lái)的調(diào)研和前幾年學(xué)習(xí)考察加拿大和德國(guó)地方政府審計(jì)工作的情況，著重從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。

　　一、從靜態(tài)的審計(jì)向動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變

　　審計(jì)工作要適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化需要，就必須從過(guò)去靜態(tài)的審計(jì)向動(dòng)態(tài)的審計(jì)轉(zhuǎn)變，使審計(jì)監(jiān)督伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐同步合拍地前進(jìn)。

　　1、在一些重要領(lǐng)域?qū)嵭腥^(guò)程審計(jì)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與其它領(lǐng)域建設(shè)一樣，各要素之間是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互影響和連續(xù)發(fā)展的過(guò)程。傳統(tǒng)審計(jì)中，審計(jì)人員往往對(duì)審計(jì)對(duì)象某一具體時(shí)段或某一具體事項(xiàng)予以較多的關(guān)注，而對(duì)審計(jì)對(duì)象的全部過(guò)程及審計(jì)要素之間的聯(lián)系往往比較為忽視，從全面的、歷史的、發(fā)展的、辯證的和站在宏觀的、全局的高度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程審計(jì)觀察相對(duì)較為薄弱，如對(duì)部門(mén)預(yù)算審計(jì)，浙江們一般只進(jìn)行部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)和對(duì)決算草案進(jìn)行試點(diǎn)審簽，尚未對(duì)部門(mén)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算三大環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)。如何探索全過(guò)程審計(jì)，近年來(lái)，浙江省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在已經(jīng)一些領(lǐng)域有選擇地進(jìn)行了嘗試。如嵊州在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了跟蹤審計(jì)辦公室。杭州在聯(lián)網(wǎng)審計(jì)中選擇兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)。上虞把審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移到招投標(biāo)環(huán)節(jié)，對(duì)標(biāo)的進(jìn)行事前審計(jì)。嘉興開(kāi)始關(guān)注政府投資項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的普遍性、傾向性問(wèn)題，南湖區(qū)從參與區(qū)發(fā)展計(jì)劃局組織的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)開(kāi)始介入，使審計(jì)監(jiān)督關(guān)口有效前移。杭州市審計(jì)局組織五城區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)，提前介入對(duì)713條背街小巷整治改善工程，緊扣工程建設(shè)資金使用和管理這個(gè)重點(diǎn)，以促進(jìn)背街小巷工程的建設(shè)有序和規(guī)范進(jìn)行、提高工程建設(shè)資金效益為工作目標(biāo)，對(duì)整個(gè)工程開(kāi)展全面跟蹤審計(jì)，較好地發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)作用，得到市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

　　從現(xiàn)代審計(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家看，他們十分重視全過(guò)程審計(jì)。如德國(guó)政府審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算的審計(jì)貫穿于預(yù)算活動(dòng)的全過(guò)程。在預(yù)算編制階段，審計(jì)法院參與預(yù)算草案的審核，并在議會(huì)預(yù)算委員會(huì)的討論會(huì)上報(bào)告審查結(jié)果。在預(yù)算執(zhí)行階段，審計(jì)法院采用抽查、重點(diǎn)審查等方法審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。在預(yù)算的決算階段，審計(jì)法院對(duì)年末報(bào)送的預(yù)算科目，逐項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)。再如加拿大開(kāi)展的道路安全審計(jì)也是一種全過(guò)程審計(jì)，政府審計(jì)部門(mén)從預(yù)防交通事故、降低事故產(chǎn)生的可能性和嚴(yán)重性入手，對(duì)道路項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，即規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和服務(wù)期進(jìn)行全方位的安全審核，從而揭示道路發(fā)生事故的潛在危險(xiǎn)因素及安全性能。加拿大政府審計(jì)認(rèn)為，在項(xiàng)目建設(shè)的初步設(shè)計(jì)階段進(jìn)行道路安全審計(jì)最重要、最有效，在已運(yùn)營(yíng)的道路和擬建道路項(xiàng)目建設(shè)期的全過(guò)程實(shí)行安全審計(jì)，在規(guī)劃或可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、道路通車(chē)前期（預(yù)開(kāi)通）和開(kāi)通服務(wù)期（后評(píng)估階段）都有所側(cè)重地實(shí)行審計(jì)。通過(guò)道路安全審計(jì)可有效地預(yù)防交通事故，降低交通事故數(shù)量及其嚴(yán)重程度，減少道路開(kāi)通后改建完善和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，提升交通安全文化。

　　2、審計(jì)項(xiàng)目前后的連接和跟蹤審計(jì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)沒(méi)有行政處罰權(quán)，主要靠輿論監(jiān)督和跟蹤審計(jì)。如美國(guó)憲法規(guī)定審計(jì)部門(mén)無(wú)權(quán)對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制性的懲罰，聯(lián)邦審計(jì)部門(mén)的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并就解決問(wèn)題提出建設(shè)性的建議。在收到審計(jì)的建議后，相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)采取有意義的改正行動(dòng)。建議一旦提出，審計(jì)就會(huì)對(duì)這些建議是否以及何時(shí)得到采納進(jìn)行密切跟蹤。如果有關(guān)部門(mén)沒(méi)有采納，國(guó)會(huì)將舉行聽(tīng)證會(huì)或者采取其它措施強(qiáng)制其改正。國(guó)會(huì)還有權(quán)進(jìn)一步要求美國(guó)司法部對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人提出司法訴訟，最后超過(guò)80%的建議被相關(guān)機(jī)構(gòu)采納。這種審計(jì)項(xiàng)目前后的連接與跟蹤審計(jì)，是動(dòng)態(tài)審計(jì)的一種有效形式。

　　3、審計(jì)項(xiàng)目安排實(shí)行滾動(dòng)計(jì)劃。制定科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高審計(jì)效率和效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)代審計(jì)不僅高度重視制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，而且也非常重視制定長(zhǎng)期和中期審計(jì)項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)滾動(dòng)審計(jì)，既從歷史的角度查深查明被審計(jì)單位的問(wèn)題，分析發(fā)展趨勢(shì)，提出系統(tǒng)的建設(shè)性意見(jiàn)、建議，同時(shí)也有效地?cái)U(kuò)大審計(jì)覆蓋面，特別是對(duì)重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金和政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，確保政府全部資金收支真實(shí)、合法和效益。去年，省廳著手制定三年滾動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，雖然是初步的，但是向動(dòng)態(tài)的審計(jì)邁出了重要的一步，在項(xiàng)目編制過(guò)程中，注意年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與下兩個(gè)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的銜接，綜合考慮年度審計(jì)項(xiàng)目名稱(chēng)、審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容、審計(jì)方式方法、實(shí)施時(shí)間、所需審計(jì)人員數(shù)量和工作量等計(jì)劃要素，使年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與中期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃形成一個(gè)統(tǒng)一整體，把中期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃作為年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的延伸，重點(diǎn)反映審計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)和方向。

　　二、從單位審計(jì)向項(xiàng)目審計(jì)轉(zhuǎn)變

　　以推動(dòng)和完善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基本目的的項(xiàng)目審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，是現(xiàn)代政府審計(jì)發(fā)展的主流，已越來(lái)越被政府重視，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著巨大推動(dòng)作用。項(xiàng)目審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的方法，與傳統(tǒng)審計(jì)有著本質(zhì)的不同。傳統(tǒng)審計(jì)是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位（部門(mén)）為審計(jì)對(duì)象，審計(jì)一般是通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)年度所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)內(nèi)容。而項(xiàng)目審計(jì)直接以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)對(duì)象，以特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或具有相同性質(zhì)的系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)內(nèi)容，如對(duì)政府投資活動(dòng)的審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用的審計(jì)等等。這種以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)對(duì)象的審計(jì)活動(dòng)，組織嚴(yán)密，程序規(guī)范，審計(jì)深入細(xì)致，有確定的審計(jì)目標(biāo)和確定的測(cè)量尺度，按特定的審計(jì)對(duì)象匯集各專(zhuān)業(yè)人才，能對(duì)特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施全面的、深入的、全過(guò)程的監(jiān)控，并隨著審計(jì)活動(dòng)的開(kāi)展不斷向決策部門(mén)和項(xiàng)目管理部門(mén)反饋信息，及時(shí)矯正偏離狀態(tài)，修正和完善計(jì)劃的缺陷和不足，全面提高項(xiàng)目運(yùn)行的效率、效益、效果。這種以向決策和管理部門(mén)提供高水準(zhǔn)管理信息的審計(jì)活動(dòng)，遠(yuǎn)比單純的以財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)性為目的的審計(jì)能更產(chǎn)生巨大的審計(jì)影響力，這是今后政府審計(jì)發(fā)展的主流方向。

　　與單純審計(jì)相比，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有宏觀目的性強(qiáng)、作用范圍大、工作方式方法靈活等特點(diǎn)，是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審計(jì)的有效形式。運(yùn)用好專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查手段，有利于提升審計(jì)成果，提高審計(jì)工作的質(zhì)量和水平，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。尤其是在審計(jì)力量普遍不足，各方面對(duì)審計(jì)工作的要求不斷提高的情況下，搞好專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作的重要途徑。審計(jì)調(diào)查與審計(jì)既有聯(lián)系，又有區(qū)別。從方法上看，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查既可運(yùn)用傳統(tǒng)審計(jì)方法，同時(shí)也能運(yùn)用其他調(diào)查方法，它比嚴(yán)格的審計(jì)要靈活，又比一般調(diào)查具有反映情況真實(shí)準(zhǔn)確的特點(diǎn)。從工作對(duì)象上看，有些涉及面比較廣的宏觀政策執(zhí)行情況，以及各方面比較敏感、處理起來(lái)有難度的問(wèn)題，采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，有利于摸清情況，提請(qǐng)有關(guān)方面研究解決，效果會(huì)更好。隨著公共財(cái)政體制的建立完善，勢(shì)必觸及部門(mén)利益格局，對(duì)那些潛伏著比較敏感、處理起來(lái)有難度的問(wèn)題，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，可以有效減少審計(jì)阻力，促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，及時(shí)高效地為政府及有關(guān)部門(mén)的宏觀決策提供服務(wù)。以資金為主線，橫向到邊，縱向到底，是湖北省公安縣審計(jì)局創(chuàng)造并被審計(jì)署推廣的公安模式，這一模式打破了以單位、部門(mén)作為審計(jì)項(xiàng)目的格局，就某一課題、某一領(lǐng)域通過(guò)資金運(yùn)行的走向進(jìn)行跟蹤審查，運(yùn)用對(duì)比分析的方法找出問(wèn)題的成因，從制度上、機(jī)制上提出解決問(wèn)題的措施，使審計(jì)成果能夠及時(shí)轉(zhuǎn)化，發(fā)揮了宏觀的指導(dǎo)作用。

　　三、從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向公共資金支出審計(jì)轉(zhuǎn)變

　　政府審計(jì)從1983年恢復(fù)以來(lái)，審計(jì)力量不斷壯大，審計(jì)覆蓋面不斷擴(kuò)展。然而，面對(duì)繁雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)人員不斷增多，但審計(jì)工作量也在逐年上升，從上到下普遍有一種疲于奔命、顧及不暇的感覺(jué)。追求審計(jì)數(shù)量的擴(kuò)展不是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的主流方向，若任其發(fā)展下去，勢(shì)必演變?yōu)樽唏R觀花式審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量、加大審計(jì)力度也將非常困難。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變，就必須縮小政府審計(jì)覆蓋面，把主要精力從量大而廣的各單位財(cái)務(wù)收支審計(jì)集中到公共資金審計(jì)上來(lái)?，F(xiàn)實(shí)情況也是如此，隨著浙江國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和政企分開(kāi)，浙江等一些經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，政府職能已開(kāi)始向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)移。因此，政府審計(jì)就必須集中到對(duì)社會(huì)公共資金審計(jì)上來(lái)，而一般性的單位財(cái)務(wù)收支審計(jì)和企業(yè)審計(jì)將逐步交由社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)去完成，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)社會(huì)審計(jì)和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的綜合監(jiān)督。這樣，才能更好地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共資金的監(jiān)督，才能更好地為政府的宏觀管理服務(wù)。按照由收支審計(jì)并重向支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變的要求，審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算的編制和執(zhí)行、支出的真實(shí)完整性、支出審批控制、支出結(jié)構(gòu)和支出比例變化的合理性，對(duì)超預(yù)算無(wú)預(yù)算支出和異常增減的支出項(xiàng)目作重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)一級(jí)預(yù)算單位和二三預(yù)算單位進(jìn)行對(duì)比調(diào)查。審計(jì)的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向全方位關(guān)注預(yù)算內(nèi)外所有財(cái)政性資金，關(guān)注財(cái)政性資金支出的方向，關(guān)注各部門(mén)的預(yù)算管理，關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金的合理分配、有效使用，關(guān)注財(cái)政投資的績(jī)效，以促進(jìn)財(cái)政改革的深入和制度的完善，提高財(cái)政資金的管理水平和績(jī)效，規(guī)范各級(jí)政府部門(mén)的財(cái)經(jīng)管理行為。通過(guò)支出審計(jì)，揭示預(yù)算編制粗放和執(zhí)行隨意的危害，從以往基本用行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)制度為評(píng)價(jià)依據(jù)，轉(zhuǎn)到從《預(yù)算法》及其實(shí)施條例的角度予以衡量和定性，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量。

　　審計(jì)跟著公共資金走是現(xiàn)代審計(jì)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。如加拿大政府審計(jì)只檢查公共資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性，而并非評(píng)價(jià)政府的政策和政治。加拿大審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)政府帳目進(jìn)行監(jiān)督，并將撥款帳戶(hù)總額中他認(rèn)為是未經(jīng)適當(dāng)審核的虧絀和他認(rèn)為不能核準(zhǔn)的支出，向國(guó)會(huì)報(bào)告。換句話(huà)說(shuō)，審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)保證公共資金的支出不超越規(guī)定的范圍，并與國(guó)會(huì)準(zhǔn)許的用途相符。審計(jì)長(zhǎng)不僅是傳統(tǒng)意義上的審查官，而且是公共資金支出的主計(jì)長(zhǎng)。德國(guó)對(duì)公共資金支出的審計(jì)也值得浙江們借鑒，他們的支出審計(jì)主要包括：（1）預(yù)算支出計(jì)劃的審計(jì)。財(cái)政部門(mén)受政府的委托制定預(yù)算草案，政府所屬部門(mén)將計(jì)劃草案報(bào)財(cái)政部之前，將計(jì)劃草案送交審計(jì)院聽(tīng)取審計(jì)咨詢(xún)建議。財(cái)稅部門(mén)檢查政府各部門(mén)提出的預(yù)算支出計(jì)劃草案，逐項(xiàng)研究審計(jì)院提出的咨詢(xún)意見(jiàn)進(jìn)行綜合平衡，將各單項(xiàng)預(yù)算匯總，形成政府預(yù)算草案。經(jīng)政府審核后提交給議會(huì)。議會(huì)討論審批預(yù)算時(shí)，審計(jì)院院長(zhǎng)參加，并提出咨詢(xún)建議。（2）對(duì)預(yù)算支出過(guò)程的審計(jì)，主要是對(duì)支出計(jì)劃的必要性進(jìn)行檢查，有無(wú)必要實(shí)施這一計(jì)劃，項(xiàng)目是否需要這些預(yù)算資金，財(cái)政部門(mén)是否有這些資金來(lái)源等，檢查組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備是否符合要求，符合效益的原則，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否必要，人員數(shù)量是否需要那么多，辦公場(chǎng)地是否需要那么多等，還包括工作是否符合程序，人員工作效率高不高。（3）對(duì)預(yù)算支出結(jié)果的檢查。先檢查項(xiàng)目計(jì)劃的所要達(dá)到的目標(biāo)，再通過(guò)對(duì)項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全程檢查，年終時(shí)再以預(yù)期的目標(biāo)來(lái)檢查其是否實(shí)現(xiàn)，評(píng)價(jià)是否達(dá)到預(yù)期的效果。

　　四、從真實(shí)合法審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變

　　績(jī)效審計(jì)成為現(xiàn)代審計(jì)主流至少有兩個(gè)方面原因：其一，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則趨于完善，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日愈規(guī)范化， 財(cái)務(wù)活動(dòng)中的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象日趨減少，傳統(tǒng)合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)自然減少，因此，不斷擴(kuò)大審計(jì)職能作用范圍，向績(jī)效審計(jì)延伸，成為審計(jì)自身發(fā)展的客觀要求。其二， 20世紀(jì)40年代中期，西方工業(yè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)，社會(huì)矛盾激化，主張全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的凱恩斯主義占了上峰，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用與日俱增。針對(duì)市場(chǎng)失靈，政府通過(guò)各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)，導(dǎo)致公營(yíng)部門(mén)的大批涌現(xiàn)和國(guó)家公共資金占用的成倍增加，經(jīng)濟(jì)資源越發(fā)滿(mǎn)足不了需要。在這種嚴(yán)峻的壓力下，人們對(duì)公營(yíng)部門(mén)提高支出效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來(lái)越高，要求政府對(duì)其所管理和使用公共資源強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來(lái)越高；同時(shí)，人們獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面信息的欲望也不斷膨脹。政府審計(jì)可以滿(mǎn)足這種需要，以獨(dú)立的第三者的身份向公共資源的所有者或其他利害關(guān)系人提供客觀公證的信息，績(jī)效審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。浙江等先發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，促使財(cái)政、投資等政府審計(jì)發(fā)生了深刻變革。為適應(yīng)這種變革，保障與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的建立和完善，確保公共資金合法、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)提高投資績(jī)效，政府審計(jì)必須強(qiáng)化對(duì)公共資金流轉(zhuǎn)過(guò)程與使用效果和投資的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，政府績(jī)效審計(jì)恰恰包含上述內(nèi)容。

　　政府績(jī)效審計(jì)涉及面廣、難度較大，審計(jì)的方式方法又與傳統(tǒng)審計(jì)有很大的區(qū)別。當(dāng)前，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)有一個(gè)從無(wú)到有、從小到大、步步為營(yíng)、穩(wěn)步推進(jìn)，摸著石頭過(guò)河的過(guò)程。首要要搞好試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。在公共財(cái)政、投資、專(zhuān)項(xiàng)資金等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和資金投入大、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，以及行政管理、國(guó)家安全、政權(quán)建設(shè)等政府運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)國(guó)家利益領(lǐng)域，科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等社會(huì)公益事業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)保障、民政等國(guó)家救濟(jì)領(lǐng)域，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷領(lǐng)域，選擇一些典型行業(yè)、單位或項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)績(jī)效審計(jì)。特別是在國(guó)家投資建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)更為緊迫。近些年，投資績(jī)效不高十分普遍，一些地方領(lǐng)導(dǎo)搞的政績(jī)工程、形象工程已造成巨大浪費(fèi)。通過(guò)對(duì)政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，不僅能有效提高政府資金使用效果，而且能為全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)摸索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。

　　五、從挖掘內(nèi)部資源向整合內(nèi)外資源轉(zhuǎn)變

　　政府審計(jì)點(diǎn)多面寬，涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)所有領(lǐng)域，國(guó)家公共資金流向哪里，審計(jì)監(jiān)督就要延伸到那里。現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展表明，僅僅靠挖掘?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部潛力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足對(duì)政府全部公共資金進(jìn)行監(jiān)督的需要，只要通過(guò)科學(xué)整合內(nèi)外審計(jì)資源，才能最大限度發(fā)揮政府審計(jì)監(jiān)督職能作用。這也是傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)。整合內(nèi)外審計(jì)資源主要有以下五個(gè)途徑：

　　一是利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量。在法律規(guī)定未作改變、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)組織對(duì)企業(yè)審計(jì)并行的情況下，面對(duì)眾多而難以全面審計(jì)的國(guó)有企業(yè)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)的力量，在對(duì)重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)的同時(shí)，可把一般性企業(yè)真實(shí)性審計(jì)交由社會(huì)審計(jì)組織和內(nèi)部審計(jì)組織完成，審計(jì)機(jī)關(guān)在他們審計(jì)的基礎(chǔ)上側(cè)重于對(duì)合法性、效益性的審計(jì)，以減少審計(jì)工作量和降低成本。加拿大國(guó)家注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)已制定國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)通用的審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量進(jìn)行國(guó)家審計(jì)有了法律依據(jù)和規(guī)范，同時(shí)建立各級(jí)審計(jì)專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)，以國(guó)家審計(jì)的名義組織社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)人員實(shí)施審計(jì)。

　　二是審計(jì)資料共享。把分散的、零星的、少數(shù)部門(mén)和個(gè)人享有的審計(jì)資料集中管理、集中使用，能極大地提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率。一要建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，記載審計(jì)對(duì)象的組織架構(gòu)、內(nèi)部管理系統(tǒng)、經(jīng)費(fèi)運(yùn)行情況以及歷年審計(jì)事項(xiàng)摘要等；二要建立財(cái)政資金基金數(shù)據(jù)庫(kù)，包括財(cái)政資金預(yù)算分布、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制以及歷年審計(jì)情況記錄等；三要建立全區(qū)域?qū)徲?jì)成果數(shù)據(jù)庫(kù)，包括各專(zhuān)業(yè)審計(jì)的方式方法、各種共性的違紀(jì)違規(guī)行為、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及審計(jì)的難點(diǎn)和熱點(diǎn)等，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)資料共享，提高審計(jì)機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)能力和審計(jì)效率。

　　三是利用先進(jìn)的工具。計(jì)算機(jī)審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的利器，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已作為政府審計(jì)的基本方法。如加拿大許多單位的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)相互連成網(wǎng)絡(luò)，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)和較大的會(huì)計(jì)師事務(wù)所個(gè)人終端可與他們聯(lián)網(wǎng)，審計(jì)人員可以實(shí)時(shí)調(diào)取被審計(jì)單位有關(guān)資料，收集審計(jì)有用信息，使審計(jì)結(jié)論更為可靠。從1992年起，加拿大國(guó)家年度審計(jì)報(bào)告英文和法文兩種文本均已存入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)隨時(shí)可以調(diào)用，自主開(kāi)發(fā)的審計(jì)軟件不少已推廣到世界各地。

　　四是突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)。突出重點(diǎn)，兼顧一般是現(xiàn)代審計(jì)的基本發(fā)展趨勢(shì)。無(wú)論是長(zhǎng)期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、中期審計(jì)項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃，還是年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，都要突出重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)行業(yè)和政府、社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行集中力量展開(kāi)審計(jì)，確保審計(jì)監(jiān)督的宏觀性、全局性和高層次、高質(zhì)量。如在德國(guó)，最容易發(fā)生行賄受賄的是建筑領(lǐng)域、醫(yī)藥醫(yī)療器械購(gòu)銷(xiāo)領(lǐng)域、證照辦理和項(xiàng)目審批部門(mén)以及發(fā)放補(bǔ)貼、救濟(jì)金等款物的部門(mén)，為此，國(guó)家審計(jì)部門(mén)始終把監(jiān)督重點(diǎn)放在這些部門(mén)和國(guó)家公務(wù)員，取得了十分明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

　　五是改進(jìn)審計(jì)的方式和方法。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)調(diào)閱被審計(jì)單位資料、進(jìn)行抽樣審計(jì)、個(gè)別訪談和集中座談、書(shū)面調(diào)查等審計(jì)方式和方法已為現(xiàn)代審計(jì)普遍采用，德國(guó)政府審計(jì)部門(mén)在審計(jì)中廣泛使用案頭審計(jì)的辦法，把大量的報(bào)送審計(jì)與少量的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)以抽樣審計(jì)為主，使審計(jì)效率得以大幅度提高。

　　六、從多目標(biāo)審計(jì)向有限目標(biāo)審計(jì)轉(zhuǎn)變

　　現(xiàn)代政府是有限政府，不可能、法律也不允許包攬國(guó)家一切事務(wù)，隨著民主政治的建立完善，政府管理的范圍將越來(lái)越窄、配置資源的范圍越來(lái)越小。作為政府審計(jì)機(jī)構(gòu)必然要從多目標(biāo)審計(jì)向有限目標(biāo)審計(jì)轉(zhuǎn)變。由于浙江國(guó)的特殊國(guó)情，現(xiàn)階段政府審計(jì)一直處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)境地，有的縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際從事審計(jì)業(yè)務(wù)人員只有十來(lái)個(gè)人，一年要完成幾十個(gè)、甚至上百個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)自身承受能力，審計(jì)質(zhì)量也難以保證。當(dāng)前，這種局面不僅沒(méi)有得到有效遏制，反而還有擴(kuò)大的趨勢(shì)，如：紀(jì)委要求審計(jì)機(jī)關(guān)配合查處大要案，組織部門(mén)要審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)后提出這個(gè)干部好不好用的意見(jiàn)，人大要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)部門(mén)預(yù)算細(xì)化進(jìn)行審查和提供領(lǐng)導(dǎo)干部述職評(píng)議的背景材料，檢察機(jī)關(guān)要求審計(jì)部門(mén)提供案件線索，等等。政府審計(jì)從多目標(biāo)審計(jì)向有限目標(biāo)審計(jì)轉(zhuǎn)變，既是傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)過(guò)渡所必需，也是擺脫審計(jì)機(jī)關(guān)面臨困境的一項(xiàng)根本舉措。

　　從西方發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)發(fā)展歷程看，主動(dòng)收縮陣地、集中力量管好自己該管的事，不失為政府審計(jì)從多目標(biāo)審計(jì)向有限目標(biāo)審計(jì)轉(zhuǎn)變之良策。加拿大審計(jì)長(zhǎng)弗雷澤女士認(rèn)為，打擊腐敗不是浙江們審計(jì)工作的重點(diǎn)。世界上任何地方都會(huì)有腐敗問(wèn)題。浙江們審計(jì)工作的重點(diǎn)是加強(qiáng)政府的管理，加強(qiáng)政府的內(nèi)部制度建設(shè)。政府應(yīng)朝透明化方向發(fā)展，所有支出是公開(kāi)的，任何人都可以看到，就起到一種阻遏作用，使政府不敢亂花錢(qián)。美國(guó)聯(lián)邦總審計(jì)長(zhǎng)沃克先生在接受中國(guó)記者專(zhuān)訪時(shí)也談到，美國(guó)聯(lián)邦政府恐怕是全世界最龐大、最復(fù)雜的組織。對(duì)這種規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，永遠(yuǎn)不可能完全消滅浪費(fèi)、欺詐、濫用職權(quán)以及管理不善等現(xiàn)象，但濫用納稅人的金錢(qián)絕對(duì)不能容忍。僅僅杜絕浪費(fèi)和貪污還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，浙江們必須從根本上提高政府工作的效能。他認(rèn)為：對(duì)于審計(jì)工作來(lái)說(shuō)，預(yù)防勝于治療。審計(jì)的目標(biāo)不只是將犯罪者繩之以法，而是盡量防患于未然。并將美國(guó)審計(jì)總署由總會(huì)計(jì)辦公室更名為政府責(zé)任辦公室，以更加準(zhǔn)確地反映國(guó)家審計(jì)扮演的角色和肩負(fù)的使命，目前他們對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)只占工作量的15％，主要力量用在了對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行業(yè)績(jī)審核、項(xiàng)目評(píng)估、政策分析等。澳大利亞一方面宣傳審計(jì)的作用；一方面宣傳審

　　計(jì)的局限性，向社會(huì)說(shuō)明審計(jì)不是萬(wàn)能的，審計(jì)不是包打天下，以減少壓力，降低社會(huì)期望，把有限審計(jì)目標(biāo)集中在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，促進(jìn)規(guī)范，推動(dòng)依法行政上。