審計(jì)法制是規(guī)范審計(jì)工作的有關(guān)法律、法規(guī)（主要是行政規(guī)章和行業(yè)規(guī)章制度）的總稱。它包括規(guī)范審計(jì)主體的法律法規(guī)和規(guī)范審計(jì)客體的法律法規(guī)及制度。經(jīng)過20年的法制建設(shè)，我國(guó)審計(jì)法制體系已經(jīng)初步形成：它是以《憲法》為核心、以《審計(jì)法》為母法并輔之以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則、以《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》、《證券法》和企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（制度）等為主要審計(jì)依據(jù)的法制體系。其中，《憲法》（有關(guān)條文）、《審計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則都是規(guī)范審計(jì)主體的，其他法律法規(guī)都是規(guī)范審計(jì)客體的。本文討論的審計(jì)法制主要指國(guó)家立法機(jī)關(guān)和審計(jì)署制定（或社會(huì)團(tuán)體如中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)制定）的有關(guān)審計(jì)工作的法律和法規(guī)或制度。

　　審計(jì)法制是審計(jì)工作的重要環(huán)境

　　審計(jì)因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。但是歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，在其發(fā)展過程中，它發(fā)展速度的快慢、獨(dú)立性的強(qiáng)弱、制衡作用的大小、職責(zé)權(quán)利的履行、權(quán)威性的高低以及運(yùn)行效率的優(yōu)劣，在很大程度上卻取決于法律的推動(dòng)和法制環(huán)境的好壞。例如，在英國(guó)，如果沒有1215年封建領(lǐng)主強(qiáng)迫英王簽訂了著名的《大憲章》文件和1669年頒布的以限制王權(quán)、保障議會(huì)權(quán)力的憲法——《權(quán)利法案》，就難以產(chǎn)生現(xiàn)代立法型審計(jì)模式；又如法國(guó)，如果沒有1256年法國(guó)國(guó)王頒布的“偉大法令”，就不會(huì)有各城市市長(zhǎng)和政府官員在每年11月10日攜帶城市收支賬目來到巴黎“自覺”接受審計(jì)（這正是“偉大法令”的要求）；再如我國(guó)，如果沒有1982年《憲法》中關(guān)于國(guó)家建立審計(jì)監(jiān)督制度的規(guī)定，審計(jì)署和各地審計(jì)機(jī)關(guān)也不可能在1983年陸續(xù)建立；如果沒有中央兩辦1999年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部（人員）任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的暫行規(guī)定》，也不會(huì)有現(xiàn)在這樣廣泛的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。所有這些都充分說明，任何國(guó)家的審計(jì)工作（包括國(guó)家審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)）都直接受制于各國(guó)的法制環(huán)境，完善和良好的審計(jì)法制是有序有效地開展審計(jì)工作的根本保證。

　　但是，必須看到，我國(guó)審計(jì)法制體系還有待進(jìn)一步完善?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作法制化、規(guī)范化，科學(xué)化”是今后五年我國(guó)審計(jì)工作的總體目標(biāo)之一。從目前來看，我們離法制化的要求還很遠(yuǎn)。我們理解，所謂審計(jì)工作法制化就是全部審計(jì)工作包括國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)工作都有法有規(guī)可依，三種審計(jì)制度既有各自成體系的法律法規(guī)或制度，又有相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)的紐帶，使它們成為嚴(yán)密的法制系統(tǒng)。建立了這樣的法制環(huán)境，審計(jì)工作的規(guī)范化和科學(xué)化就有了可靠的保證，審計(jì)的監(jiān)督和制約作用才能得到充分發(fā)揮。應(yīng)該指出的是，在法律環(huán)境中，審計(jì)法是最重要的法律，它規(guī)定著一國(guó)的審計(jì)體制、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和內(nèi)容、審計(jì)職責(zé)和權(quán)限以及審計(jì)的法律責(zé)任等，這些內(nèi)容又直接影響審計(jì)的監(jiān)督和制衡作用的發(fā)揮。

　　我國(guó)審計(jì)法制體系的初步框架

　　所謂法制化，簡(jiǎn)單來說，就是由一系列法律、法規(guī)或制度組成的規(guī)范某一事物運(yùn)作的法制體系，用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，它是一個(gè)完整的由若干層次組成的系統(tǒng)。根據(jù)這個(gè)概念，我國(guó)審計(jì)法制體系的初步框架應(yīng)該是：以《憲法》為核心、以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》為母法、以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《內(nèi)部審計(jì)法》為骨干（子法）、以政府審計(jì)準(zhǔn)則、獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則為行業(yè)操作規(guī)章的系統(tǒng)。很顯然，在這個(gè)系統(tǒng)中，《憲法》處于第一層次，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》處于第二層次，《政府審計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《內(nèi)部審計(jì)法》并列為第三層次，政府審計(jì)準(zhǔn)則、獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則為第四層次。各層次之間是順次制約的關(guān)系。前三個(gè)層次的法律應(yīng)該有一定的超前性和穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常修改，后一個(gè)層次即第四層次的“準(zhǔn)則”則可以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和業(yè)務(wù)需要隨時(shí)進(jìn)行修改和補(bǔ)充。在我國(guó)實(shí)務(wù)中，還有一種比較特殊的部門規(guī)章，即平時(shí)稱為單項(xiàng)性法規(guī)的規(guī)章，例如審計(jì)署或國(guó)家有關(guān)部門平時(shí)發(fā)布的有關(guān)審計(jì)工作文件，如《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、中央兩辦發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部（人員）任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定》等紅頭文件。總的看，這些單項(xiàng)性法規(guī)是為了解決某一具體問題或特殊問題而制定的規(guī)定，它們之間不具有系統(tǒng)性和連貫性，與上述四個(gè)層次的法律法規(guī)也沒有必然的聯(lián)系，但是它們也是審計(jì)法制體系的一部分，而不能將其排除在外，我們認(rèn)為可以將它們列為與第四個(gè)層次平行的法規(guī)。

　　這樣一來，三種不同的審計(jì)制度就有了各自的法律法規(guī)子系統(tǒng)。如政府審計(jì)方面，有《憲法》→《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》→《政府審計(jì)法》→政府審計(jì)準(zhǔn)則（按2000年審計(jì)署第一號(hào)令的規(guī)定它包括基本準(zhǔn)則、通用審計(jì)準(zhǔn)則和專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南三個(gè)層次）和單項(xiàng)性法規(guī)；在內(nèi)部審計(jì)方面，則有《憲法》→《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》→《內(nèi)部審計(jì)法》→內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則（包括基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)指南三個(gè)層次）和行業(yè)規(guī)定；在民間審計(jì)方面，則有《憲法》→《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》→《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》→獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則（包括基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)公告三個(gè)層次）和行業(yè)規(guī)定。很顯然在三個(gè)子系統(tǒng)中《憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》是三個(gè)子系統(tǒng)共有的法律，這樣，三種不同的審計(jì)制度既有第三、四兩個(gè)層次各自的法制體系又共同受第一、二兩個(gè)層次的法律制約，從而組成了規(guī)范我國(guó)各項(xiàng)審計(jì)工作完整的法制體系。

　　根據(jù)上面這個(gè)（理想）框架聯(lián)系目前情況有以下幾點(diǎn)需要說明：

　　1.關(guān)于《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》

　　按照上面的設(shè)想，我們主張我國(guó)審計(jì)法制體系中應(yīng)該制定《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，并且將其定位為我國(guó)審計(jì)工作的“總”法律即母法。這里需要說明兩個(gè)問題：第一，是否需要這樣一個(gè)“總”法律？第二，如果需要，它的主要內(nèi)容是什么？

　　關(guān)于第一個(gè)問題，我們認(rèn)為是需要的。但是學(xué)術(shù)界幾年前有一種看法，他們認(rèn)為在國(guó)外，政府審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)是三種自成體系各自獨(dú)立的審計(jì)制度，不存在包括這三種審計(jì)制度的“大”審計(jì)體系。我們認(rèn)為，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，既然政府審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)都是審計(jì)，它們就共同組成一個(gè)大系統(tǒng)，三種審計(jì)制度只不過是這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)而已。如果這個(gè)觀點(diǎn)成立的話，制定一部能統(tǒng)馭《政府審計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《內(nèi)部審計(jì)法》三部法律的母法則還是必要的。當(dāng)然，如果從減少法律的層次出發(fā)，也可以不制定這個(gè)母法，而直接制定《政府審計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《內(nèi)部審計(jì)法》。這樣更能說明我國(guó)審計(jì)法制的系統(tǒng)性和嚴(yán)密性。關(guān)于第二個(gè)問題——這部母法的主要內(nèi)容。既然它是統(tǒng)馭三種審計(jì)制度的母法，其主要內(nèi)容可考慮包括：總則部分，說明制定目的和依據(jù)、適用范圍、審計(jì)人員的職業(yè)操守等；政府審計(jì)部分；民間審計(jì)（或注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，建議不再使用社會(huì)審計(jì)的提法）部分；內(nèi)部審計(jì)部分；法律責(zé)任及附則。由于它是母法，有關(guān)規(guī)定應(yīng)該原則一些、超前一些，重在規(guī)定三種審計(jì)制度的審計(jì)目標(biāo)、范圍和主要內(nèi)容，而職責(zé)、權(quán)限方面的內(nèi)容可留在下位法《政府審計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《內(nèi)部審計(jì)法》中規(guī)定。

　　2、關(guān)于《政府審計(jì)法》和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則

　　《政府審計(jì)法》是專門規(guī)范政府審計(jì)工作的法律。英國(guó)議會(huì)在1983年通過的《國(guó)家審計(jì)法案》和美國(guó)1921年通過的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》都是政府審計(jì)法。我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，如果刪除有關(guān)內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)的條款，并對(duì)其進(jìn)行修改，就成為我國(guó)的《政府審計(jì)法》。該法中主要規(guī)定政府審計(jì)的目標(biāo)、對(duì)象、范圍、審計(jì)體制和管轄權(quán)、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員的職責(zé)和權(quán)限、法律責(zé)任等內(nèi)容。在《政府審計(jì)法》下，要盡快完善現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則。從1995年起我國(guó)開始制定國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則（1996年執(zhí)行的38個(gè)規(guī)范中有7個(gè)準(zhǔn)則），后來2000年修改過一次，但是八年來國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的制定斷斷續(xù)續(xù)，進(jìn)展緩慢，不僅財(cái)務(wù)審計(jì)準(zhǔn)則不成體系、很不完善，而績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則尚無“零”的突破。因此必須加快國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的制定工作。

　　3、關(guān)于《內(nèi)部審計(jì)法》

　　我國(guó)目前尚無內(nèi)部審計(jì)法，關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的適用法律，最權(quán)威的是現(xiàn)行《審計(jì)法》中第二十九條不到100字的規(guī)定。此外，2003年審計(jì)署重新發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》是一個(gè)部門規(guī)章，它算是規(guī)范我國(guó)內(nèi)部審計(jì)工作最完整的法規(guī)了。然而，擁有8萬個(gè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、近30萬從業(yè)人員的我國(guó)，僅僅依靠《審計(jì)法》中一條的規(guī)定和法律層次不算很高的內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定，是、不能有效地解決內(nèi)部審計(jì)中復(fù)雜的問題和充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用的。資料顯示，早在1946年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了要求各級(jí)政府內(nèi)部成立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、開展財(cái)務(wù)審計(jì)的法令，并規(guī)定了審計(jì)總署對(duì)各級(jí)政府部門內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；1977年美國(guó)政府法律又規(guī)定，每個(gè)公司、企業(yè)都必須建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度。1992年以色列議會(huì)通過了世界上第一部?jī)?nèi)部審計(jì)法。借鑒國(guó)外的這些經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)完全應(yīng)該制定一部符合我國(guó)國(guó)情的《內(nèi)部審計(jì)法》來取代內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定，該法的內(nèi)容可以2003年審計(jì)署發(fā)布的關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定為基礎(chǔ)，加以修改和補(bǔ)充而成，主要是補(bǔ)充上市公司必須實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度和建立審計(jì)委員會(huì)的內(nèi)容，此外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的法律責(zé)任也應(yīng)該再詳細(xì)具體一些，例如，應(yīng)規(guī)定已經(jīng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的公司會(huì)計(jì)資料，若外部審計(jì)（注冊(cè)會(huì)計(jì)師或政府審計(jì)）審查后發(fā)現(xiàn)有重大錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)等欺騙公眾的虛假陳述的，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也應(yīng)與財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人一樣受到懲處。

　　4、關(guān)于《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》

　　我國(guó)現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》是十年前制定實(shí)施的，業(yè)內(nèi)人士早幾年前就提出修改意見了?，F(xiàn)在的問題是如何改?？偟目矗〗鼛啄陣?guó)際國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)造假、審計(jì)失信的教訓(xùn)，集中解決審計(jì)師的獨(dú)立性和誠(chéng)信問題，以及事務(wù)所的內(nèi)部質(zhì)量控制問題。

　　5、關(guān)于審計(jì)法律法規(guī)與其他法律的協(xié)調(diào)

　　在建立我國(guó)審計(jì)法制體系時(shí)，要充分注意與其他法律的協(xié)調(diào)，主要是《審計(jì)法》與《會(huì)計(jì)法》、《公司法》、《證券法》、《銀行法》、《稅法》、《預(yù)算法》、《破產(chǎn)法》等法律的協(xié)調(diào)。最典型的是，目前我國(guó)《公司法》、《證券法》中尚未規(guī)定公司應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度的條款，這顯然與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神不符，目前許多上市公司沒有建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)委員會(huì)，不能不說與此有關(guān)。

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　5、《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》