[摘要]本文分析了國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對國有企業(yè)管理的區(qū)別，認(rèn)為國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理應(yīng)分為國家作為終極出資者對中間出資者的管理和中間出資者對國有企業(yè)的管理兩個層次，并通過建立健全相應(yīng)的財務(wù)決策機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督與約束機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。本文還對規(guī)范國家作為出資者對國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)的形式和機(jī)制進(jìn)行了分析，提出了向國有企業(yè)委派財務(wù)監(jiān)事的政策建議。

　　[關(guān)鍵詞]出資者；國有企業(yè)財務(wù)管理；財務(wù)機(jī)制；財務(wù)監(jiān)督

　　國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對國有企業(yè)的管理歷來是我國政府經(jīng)濟(jì)管理工作的重點(diǎn)。改革開放特別是十四屆三中全會以來，國有資本管理體制發(fā)生了顯著的變化，國家作為出資者對國有企業(yè)行使的所有者管理職能與政府作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者行使的行政管理職能逐漸分離，國家對國有企業(yè)管理的內(nèi)容也由原來的資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗馁Y本管理。國有資本管理體制的變化帶來了一個新的課題，就是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下和現(xiàn)代企業(yè)制度下國家作為出資者如何加強(qiáng)對國有企業(yè)的財務(wù)管理，本文試圖對這一課題作些分析。

　　一、國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對國有企業(yè)管理的區(qū)別

　　1.對國家出資者的界定。要研究國家出資者對國有企業(yè)的管理問題，首先應(yīng)對“國家出資者”進(jìn)行界定。這里的國家出資者是指國有企業(yè)的所有者。從理論上來說，國有企業(yè)的出資者應(yīng)當(dāng)是全體人民，但這種解釋無助于對國有企業(yè)的管理。要解決國有資本產(chǎn)權(quán)所有者的虛擬問題，需要建立一個能代表全體人民和國家行使其所有者權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體組織。根據(jù)我國國有企業(yè)數(shù)目眾多的具體情況，這個實(shí)體組織可設(shè)想分為兩個層次：一是直接歸屬全國人大或國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的專司國有資本管理的國有資本管理委員會，由它作為國有企業(yè)的終極所有者；二是在國有資本管理委員會和國有企業(yè)之間設(shè)置若干中間出資者——國有資本投資主體，國有資本投資主體在國有資本管理委員會授權(quán)的范圍內(nèi)行使對國有企業(yè)的所有權(quán)職能。因此，本文所探討的國家出資者包括國有資本管理委員會和國有資本投資主體兩個層次。

　　目前，我國國有資產(chǎn)管理體制正按照“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的原則進(jìn)行改革和探索。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原國有資產(chǎn)管理局并人財政部，組建了專司國有資本金管理工作的機(jī)構(gòu)，各地方人民政府也都成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)專司國有資本金的管理工作，這些專司國有資本金管理的機(jī)構(gòu)代表了國家出資者的最高層次。按國有資本投資管理體制設(shè)立的中央和地方各級國有資本投資公司、國有資本經(jīng)營公司、國有控股公司等國有資本投資主體則是本文所探討的中間出資者。

　　2.國家作為出資者對國有企業(yè)的管理與國家作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對國有企業(yè)的管理的區(qū)別。作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，國家管理企業(yè)的范圍不僅包括國有企業(yè)，而且還包括非國有企業(yè)，并主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)控手段來促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，其主要職責(zé)是：（1）為企業(yè)的生祥和發(fā)展創(chuàng)造基本條件，例如提供基礎(chǔ)公共設(shè)施、建立社會保障制度等；（2）為企業(yè)制定基本的經(jīng)濟(jì)活動法律規(guī)則；（3）為各種企業(yè)創(chuàng)造一個平等的競爭環(huán)境，建立并完善各生產(chǎn)要素市場，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)資源的合理流動和優(yōu)化配置。其管理的手段主要是通過制訂法律、產(chǎn)業(yè)政策和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等。

　　國家作為出資者對企業(yè)的經(jīng)營管理僅限于有國有資本金投入的企業(yè)，包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有資本控股企業(yè)和國有資本參股企業(yè)，無權(quán)以出資者身份參與那些沒有國有資本金投入企業(yè)的經(jīng)營管理。國家作為出資者對國有企業(yè)行使的權(quán)力范圍是由法律、法規(guī)及公司章程等決定的，在不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的前提下，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營者的有效控制，切實(shí)保障國家作為出資者的權(quán)益不受侵犯，其管理手段則主要是建立健全對接受出資者的激勵和約束機(jī)制。

　　二、為什么要加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理

　　當(dāng)前，國家如何從出資者角度加強(qiáng)對國有企業(yè)的財務(wù)管理，已成為眾人矚目的焦點(diǎn)。之所以要加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理，是基于以下幾個方面的原因：

　　1.實(shí)現(xiàn)國家作為出資者管理目標(biāo)的需要。如前所述，國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對國有企業(yè)的管理有明顯的區(qū)別，體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，國家作為出資者管理國有企業(yè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確保國有資本的保值和增值。在這一點(diǎn)上，它與私人出資者對企業(yè)管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)沒有區(qū)別，這一目標(biāo)也正是出資者財務(wù)管理的目標(biāo)。至于國家擬通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的其他目標(biāo)，則屬于國家作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對國有企業(yè)管理的范疇，這些目標(biāo)應(yīng)通過立法、價格杠桿、財政補(bǔ)貼等手段去實(shí)現(xiàn)。而要實(shí)現(xiàn)國家作為出資者對國有企業(yè)管理的目標(biāo)，則必須依靠和運(yùn)用財務(wù)管理的手段和方法，建立健全國有企業(yè)出資者財務(wù)管理的機(jī)制，包括：（1）正確進(jìn)行國有資本的投資決策，合理確定國有資本的投向，對國有資本的投入、退出、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行決策；（2）對國有資本的經(jīng)營者審批財務(wù)預(yù)算、制訂業(yè)績評價指標(biāo)及獎懲制度實(shí)施對經(jīng)營者的激勵；（3）審批國有資本經(jīng)營者的財務(wù)決算，對國有資本收益分配事項進(jìn)行財務(wù)決策；（4）對國有資本經(jīng)營者的重大財務(wù)活動進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督。

　　2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。研究國家作為出資者如何對國有企業(yè)加強(qiáng)財務(wù)管理，實(shí)質(zhì)上是對國有企業(yè)財務(wù)機(jī)制的改革。而企業(yè)的財務(wù)機(jī)制又與企業(yè)制度密切相關(guān)。在明確提出將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的目標(biāo)之前，我國國有企業(yè)的改革，先后經(jīng)歷了企業(yè)基金制度、利潤留成和盈虧包干制度、兩步利改稅、承包經(jīng)營責(zé)任制等幾個階段，它們的共同缺陷在于都是在傳統(tǒng)國有產(chǎn)權(quán)構(gòu)架不變的前提下讓渡一部分經(jīng)營權(quán)，而不是企業(yè)財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重組和產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，即改革末深入觸及企業(yè)制度的核心內(nèi)容——產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)踐證明，這些改革要么是難以實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”真正分開，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)不能得到充分發(fā)揮，無法有效地激勵起企業(yè)經(jīng)營者的積極性，要么是企業(yè)所有者的所有權(quán)虛置，難以形成有效地監(jiān)督、約束經(jīng)營者的機(jī)制，使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象失控，所有者權(quán)益遭受不應(yīng)有的損失。經(jīng)過多年漫長而艱難的改革探索，直到黨的十四屆三中全會提出將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的目標(biāo)，我們才最終找到了解決問題的鑰匙。

　　與國有企業(yè)制度改革所經(jīng)歷的曲折道路一樣，國有企業(yè)財務(wù)機(jī)制的改革也一直只是在如何處理國家對企業(yè)的資金供給方式、國家與企業(yè)的分配關(guān)系、是集中財力還是擴(kuò)大企業(yè)財權(quán)上，即在“放權(quán)讓利”上繞圈子。究其原因，其中最重要的一條就是沒有建立健全企業(yè)的財務(wù)機(jī)制，沒有理順企業(yè)內(nèi)部財務(wù)關(guān)系，沒有將財務(wù)職能在企業(yè)內(nèi)部不同層次、不同部門之間實(shí)行科學(xué)的分工，財務(wù)管理的責(zé)權(quán)利沒有具體分解、落實(shí)和明確。比如經(jīng)濟(jì)體制改革過程中逐步擴(kuò)大了企業(yè)理財自主權(quán)，我們可以列舉出擴(kuò)大給了企業(yè)多少條財權(quán)，但是這些財權(quán)在企業(yè)內(nèi)部又是如何按照責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，具體分解到企業(yè)所有者、經(jīng)營者、企業(yè)財務(wù)部門的呢？不具體回答這些問題，恐怕只能說是理順了國家與企業(yè)之間的財務(wù)關(guān)系，而不能說是真正建立健全了企業(yè)財務(wù)機(jī)制。

　　由此可見，企業(yè)財務(wù)機(jī)制的改革不僅是財務(wù)管理本身需要研究的問題，而且是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立健全企業(yè)決策機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督與約束機(jī)制的題中之意。加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理對真正實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離和建立現(xiàn)代企業(yè)制度有著至關(guān)重要的意義。

　　3.改革國有企業(yè)人事管理體制的需要。長期以來，國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理等被視為一種行政職務(wù)，要由組織部門和人事部門進(jìn)行任免，國有股權(quán)代表的委派也極不規(guī)范，許多地方是由政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任國有股權(quán)代表，有些是由主管部門或其他政府部門領(lǐng)導(dǎo)離、退休后擔(dān)任國有股權(quán)代表，還有的地方則是由主管部門直接任命原企業(yè)的廠長、經(jīng)理擔(dān)任。這些做法實(shí)質(zhì)上部是政資管理不分在國有企業(yè)人事管理體制上的體現(xiàn)。在實(shí)行政資管理職能分開的前提下，對國有企業(yè)的人事管理體制應(yīng)做相應(yīng)的改革。要把國有企業(yè)董事、監(jiān)事、股權(quán)代表等的委派權(quán)歸還給出資者。國家作為出資者對國有企業(yè)重要經(jīng)營管理人員的任免不應(yīng)通過行政手段，而要通過經(jīng)濟(jì)手段，根據(jù)經(jīng)營能力和經(jīng)營業(yè)績?nèi)斡?、考核?jīng)營者。因此，加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理有助于國有企業(yè)人事管理體制的改革，從而實(shí)現(xiàn)管人與管資產(chǎn)（本）的結(jié)合。

　　4.建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的需要。近年來，國有資產(chǎn)大量流失，會計信息嚴(yán)重失真的現(xiàn)象已引起社會各界的高度重視。這種現(xiàn)象說明了我們的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制很不完善。就國有企業(yè)來說，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、所有者監(jiān)督、政府行政監(jiān)督及社會監(jiān)督等的關(guān)系末能理順，特別是由于所有者缺位導(dǎo)致了所有權(quán)對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督弱化。在明確出資人前提下，加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理，有利于通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕捅匾谋O(jiān)控措施，切實(shí)加強(qiáng)出資者對經(jīng)營者的財務(wù)活動和經(jīng)營行為的約束和監(jiān)督，改變目前對經(jīng)營者軟約束的局面，并為理順經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系、完善經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制奠定良好的基礎(chǔ)。

　　三、加強(qiáng)國家作為出資者對國有企業(yè)財務(wù)管理的理論依據(jù)

　　企業(yè)財務(wù)機(jī)制的改革與現(xiàn)代企業(yè)制度有著血肉相連的關(guān)系，研究國家作為出資者加強(qiáng)對國有企業(yè)的財務(wù)管理問題，離不開現(xiàn)代企業(yè)理論的指導(dǎo)。

　　現(xiàn)代企業(yè)制度主要涉及三個方面的問題：企業(yè)控制權(quán)的配置和行使；對董事會、經(jīng)理和職工的監(jiān)控以及對他們工作績效的評價；激勵機(jī)制的設(shè)計和推行[2].在現(xiàn)代企業(yè)制度涉及的三方面問題中，不同的控制權(quán)配置方式?jīng)Q定了不同的決策機(jī)制，它取決于對財產(chǎn)終極所有權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體安排。任何激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制的設(shè)計和運(yùn)行都是建立在一定的決策機(jī)制基礎(chǔ)上的，沒有一定的決策機(jī)制，激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制都將是空中樓閣。目前，關(guān)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，許多人只是提建立健全企業(yè)的激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制，而忽視了建立健全企業(yè)的決策機(jī)制這一前提。我們認(rèn)為，決策機(jī)制是企業(yè)制度中最基本的內(nèi)容，激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制則是為了使決策機(jī)制更為有效地發(fā)揮作用而建立的。如果沒有合理的激勵機(jī)制，決策者自身的積極性和創(chuàng)造能力就難以得到充分發(fā)揮，他們也不會作出使自己承擔(dān)較大經(jīng)營風(fēng)險的決策，企業(yè)自然很難經(jīng)營好。但是，僅有決策機(jī)制和激勵機(jī)制也是不夠的，沒有有效的監(jiān)督約束機(jī)制，由于道德風(fēng)險和信息不對稱的原因，設(shè)計再好的決策機(jī)制和激勵機(jī)制都是徒勞無益的。由此可見，決策機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制是現(xiàn)代企業(yè)制度中密不可分的三個內(nèi)容，缺一不可。

　　現(xiàn)代企業(yè)理論，從其所運(yùn)用的方法上可分為三大理論：一是交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論；二是委托——代理理論；三是產(chǎn)權(quán)理論。這三大理論都與現(xiàn)代契約理論有著密不可分的聯(lián)系。在這三大理論中，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重點(diǎn)限于研究企業(yè)與市場的關(guān)系；委托——代理理論則側(cè)重于分析企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及成員之間的代理關(guān)系，產(chǎn)權(quán)理論則主要研究契約不完備時產(chǎn)生的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的分配及其對效率的影響問題。這三種理論的共同之點(diǎn)是都強(qiáng)調(diào)企業(yè)的契約性、契約的不完備性及由此導(dǎo)致的企業(yè)所有權(quán)問題的重要性。但相對而言，委托——代理理論和產(chǎn)權(quán)理論對研究企業(yè)財務(wù)機(jī)制改革的指導(dǎo)意義更大。

　　委托——代理理論認(rèn)為：只要存在就業(yè)安排，并且在這種安排中一個人的福利取決于另一個人所做的，代理關(guān)系就存在了。詹森和麥克林特代理關(guān)系定義為一種契約關(guān)系，在這種契約下，一個人或更多的人（即委托人）聘用另一個人（即代理人）代表他們來履行某些服務(wù)，包括把若干決策權(quán)托付給代理人。委托一代理關(guān)系不僅存在于企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間，而且遍及企業(yè)經(jīng)營管理的各個層次，如董事會與經(jīng)理之間、經(jīng)理與部門經(jīng)理之間、部門經(jīng)理與一般職工之間。但是，不論是哪一層次的委托代理關(guān)系，代理人的行為都具有理性（或有限理性）和自我利益導(dǎo)向的特征，從而導(dǎo)致委托人和代理人之間存在著追求目標(biāo)和利益上的差別和信息的不對稱問題，因此需要建立制衡機(jī)制來克服潛在的權(quán)力濫用，通過激勵機(jī)制促使代理人作出有利于委托人利益最大化的決策。

　　產(chǎn)權(quán)理論從企業(yè)是一種不完備的契約出發(fā)，論證了剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的安排問題。產(chǎn)權(quán)理論的研究表明：在信息的不對稱和契約的不完備條件下，沒有在契約中詳細(xì)規(guī)定的那部分權(quán)力，即剩余權(quán)力應(yīng)當(dāng)歸資產(chǎn)的所有者所有。同時，解決契約不完備時激勵問題的辦法是分配財產(chǎn)的所有權(quán)，即誰是所有者，誰有對財產(chǎn)的控制權(quán)，誰就有權(quán)解決契約不完備時的激勵問題，并且最優(yōu)激勵機(jī)制應(yīng)該是剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)最大對應(yīng)的機(jī)制。

　　現(xiàn)代企業(yè)理論的研究成果為企業(yè)財務(wù)管理理論的研究和發(fā)展注入了生機(jī)和活力，也為企業(yè)財務(wù)機(jī)制的構(gòu)建提供了重要的理論依據(jù)。借鑒現(xiàn)代企業(yè)理論的研究成果，我國的一些財務(wù)學(xué)者（郭復(fù)初問、干勝道、謝志華、湯谷良等）提出了把企業(yè)財務(wù)分解為出資者（所有者）財務(wù)和經(jīng)營者財務(wù)的理論。謝志華認(rèn)為：兩權(quán)分離條件下的出資者與管理者的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是財務(wù)關(guān)系；不僅經(jīng)營者要進(jìn)行財務(wù)管理，出資者也要進(jìn)行財務(wù)管理，從而分別形成出資者財務(wù)和管理者財務(wù)；出資者財務(wù)管理的實(shí)質(zhì)問題是出資者對經(jīng)營者財務(wù)行為的約束，以確保其資本的安全和增值[5].湯谷良認(rèn)為：法人財產(chǎn)權(quán)概念的提出，使原有集所有者、管理者、財務(wù)人員職能于一身的財務(wù)管理體制，發(fā)展成為所有者、管理者、財務(wù)人員分工協(xié)作的“分層”財務(wù)管理體制。由于所有者財務(wù)和經(jīng)營者財務(wù)的財務(wù)主體、所依據(jù)的產(chǎn)權(quán)概念、財務(wù)目標(biāo)、財務(wù)對象內(nèi)容、管理職能等都有所不同，因此，企業(yè)財務(wù)機(jī)制的構(gòu)建必須結(jié)合所有者財務(wù)和經(jīng)營者財務(wù)各自的特點(diǎn)進(jìn)行，即應(yīng)當(dāng)分別構(gòu)建所有者財務(wù)機(jī)制和經(jīng)營者財務(wù)機(jī)制。研究國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理當(dāng)然應(yīng)屬于國有企業(yè)構(gòu)建所有者財務(wù)機(jī)制的范疇，因此應(yīng)適當(dāng)借鑒所有者財務(wù)管理理論的研究成果。

　　值得注意的是，目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，由于企業(yè)法人制度的確立，所有者財務(wù)只是一種監(jiān)控機(jī)制，而不是一種決策機(jī)制。如果這種觀點(diǎn)成立，則意味著研究財務(wù)決策機(jī)制和激勵機(jī)制對所有者財務(wù)是沒有意義的。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)欠妥。誠如前述，任何一項完善的企業(yè)制度都應(yīng)該是決策機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制三者的有機(jī)結(jié)合體，將其中任何一部分單獨(dú)割裂開來都是毫無意義的。另外，從所有者財務(wù)管理的內(nèi)容來看，其有權(quán)決定公司的經(jīng)營方針和投資、合并、分立等計劃，有權(quán)決定公司增資、舉債等重大籌資活動，有權(quán)決定公司利潤的分配方案，有權(quán)選聘經(jīng)營者、考核其業(yè)績并決定其報酬等等，并通過這些活動實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營者的財務(wù)活動進(jìn)行財務(wù)約束，從而達(dá)到資本保值增值的目標(biāo)。顯然，從所有者財務(wù)管理的這些內(nèi)容來看，所有者的財務(wù)管理同樣離不開財務(wù)決策機(jī)制和激勵機(jī)制。那種認(rèn)為所有者財務(wù)只是一種監(jiān)控機(jī)制的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是對所有者財務(wù)管理的目的和內(nèi)容的混淆。

　　四、國家作為出資者如何加強(qiáng)對國有企業(yè)的財務(wù)管理

　　十五屆四中全會決定指出：“要積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制，建立與健全嚴(yán)格的責(zé)任制度”。

　　由于目前我國國有企業(yè)數(shù)量眾多，國家作為出資者不可能直接面對每一個國有企業(yè)進(jìn)行管理，必須按照十五屆四中全會確定的建立國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營制度，促使國有資本出資者職能到位，解決多年來國有資本所有者缺位的問題。為此，在作為國有企業(yè)終極出資者的國家和國有企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)設(shè)立“中間出資者”，讓“中間出資者”直接行使對國有企業(yè)的所有者職能，通過資本經(jīng)營實(shí)現(xiàn)國有資本的保值、增值。國家作為終極出資者只對“中間出資者”資本經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)國有資本保值、增值的情況進(jìn)行監(jiān)管，不再直接干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營和自主理財。因此，國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理也應(yīng)分為兩個層次：國家作為終極出資者對“中間出資者”的財務(wù)管理和“中間出資者”對國有企業(yè)的財務(wù)管理。

　　在這里，作為“中間出資者”具有雙重身份，相對于終極出資者的國家來說，它們是受托（授權(quán)）經(jīng)營者，負(fù)有經(jīng)營者的義務(wù)；相對于國有企業(yè)來說，它們又是出資者，行使著出資者的職能。作為出資者其主要職能是決策、激勵、約束和監(jiān)督，以間接管理為主，而作為經(jīng)營者其主要職能則是計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。因此，國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理與經(jīng)營者的財務(wù)管理（包括“中間出資者”作為經(jīng)營者的財務(wù)管理和國有企業(yè)作為經(jīng)營者的財務(wù)管理兩個方面）又有非常密切的聯(lián)系，因為它們分別是以終極出資者和中間出資者為主體的所有者財務(wù)管理的對象。從這一意義上講，上述兩個層次的出資者其財務(wù)管理的對象和內(nèi)容是有區(qū)別的，但作為出資者，它們的財務(wù)管理目標(biāo)卻是相同的，均以實(shí)現(xiàn)資本保值和最大限度的增值為目標(biāo)。因此，其財務(wù)管理的方法也是基本相同的。我們認(rèn)為，國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)管理，應(yīng)從以下幾方面著手：

　　1.建立科學(xué)的出資者參與重大財務(wù)決策的機(jī)制。出資者將資本經(jīng)營權(quán)授予代理人，是以保留選擇經(jīng)營者、收益分配、重大決策三項權(quán)利為條件的。如何保障出資者的這些權(quán)力得以正確實(shí)施，必須依靠建立科學(xué)的出資者參與重大財務(wù)決策的機(jī)制。在重大財務(wù)決策問題上，目前仍然存在著一些政資不分的現(xiàn)象，例如：國有大型企業(yè)的重大基建投資決策要由國家計委批準(zhǔn)，重大技術(shù)改造項目要由國家經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)等等。用行政手段去管理企業(yè)和運(yùn)營資本，必然會造成新的政企不分。因此，應(yīng)將這些決策權(quán)力歸還給行使出資者權(quán)力的國有資本管理機(jī)構(gòu)和國有資本投資主體。

　　出資者參與重大財務(wù)決策的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：（1）應(yīng)由出資者審批決定的重大投資、籌資方案、資本轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組及重大資產(chǎn)處置事項、收益分配辦法等重大財務(wù)決策的標(biāo)準(zhǔn)和范圍；（2）重大財務(wù)決策的程序和方式，包括產(chǎn)權(quán)代表的委派和其表決權(quán)的行使方式、重大財務(wù)決策的審批程序相議事方式；（3）重大財務(wù)決策的信息報告制度和信息反饋制度等。

　　關(guān)于國有控股公司層次財務(wù)決策機(jī)制，我們認(rèn)為可以建立以國有控股公司董事會（或董事局，下同）、總裁（或經(jīng)理，下同）和業(yè)務(wù)部門為決策主體的財務(wù)決策體系。董事會作為國有控股公司的決策中心，主要負(fù)責(zé)整個控股公司的財務(wù)戰(zhàn)略決策和重大資本運(yùn)營活動的決策，總裁則負(fù)責(zé)控股公司日常資本運(yùn)營活動的決策以及根據(jù)法律或公司章程應(yīng)由控股公司行使的對所屬企業(yè)重大財務(wù)活動的決策權(quán)，各業(yè)務(wù)部門一方面參與控股公司本部日常財務(wù)決策，另一方面則對所屬企業(yè)董事會的決策事項確定決策意見，并通過向所屬企業(yè)委派的產(chǎn)權(quán)代表，行使所屬企業(yè)董事會上的表決權(quán)。

　　國有控股公司董事會對國有資本管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)在公司的戰(zhàn)略決策中發(fā)揮“領(lǐng)航人”的作用，行使財務(wù)戰(zhàn)略制定和公司重大財務(wù)事項的決策權(quán)，具體包括：（1）制訂公司的中、長期發(fā)展規(guī)劃和重大項目的投資方案，報國有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（2）制定公司年度財務(wù)預(yù)算方案、收益分配及虧損彌補(bǔ)方案，報國有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（3）審議制訂公司增減注冊資本、發(fā)行債券和公司《章程》的修改方案，報國有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（4）決定年度投資計劃、年度國有資產(chǎn)運(yùn)營計劃、收益計劃和審計工作計劃；（5）決定收購、兼并其他企業(yè)和轉(zhuǎn)讓下屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)的方案；（6）決定公司年度借款總額，決定對下屬企業(yè)的貸款年度擔(dān)?？傤~度；（7）決定董事會向董事長、總裁和下屬企業(yè)授權(quán)的事項。（8）決定公司總裁、副總裁及董事的報酬和支付方式；（9）決定設(shè)立相應(yīng)的董事會工作機(jī)構(gòu)，決定公司的基本管理制度等。國有資本管理機(jī)構(gòu)除對上述前三類財務(wù)事項直接行使決定權(quán)外，其他財務(wù)事項都通過其委派到國有控股公司的產(chǎn)權(quán)代表（一般擔(dān)任國有控股公司的董事長）行使表決權(quán)。

　　國有控股公司的總裁對董事會負(fù)責(zé)，組織實(shí)施董事會決議，全面主持公司的日常經(jīng)營管理工作。如果說董事會的決策主要是關(guān)于控股公司的整體戰(zhàn)略部署的話，則總裁的決策內(nèi)容主要是有關(guān)戰(zhàn)略實(shí)施的決策，并更多的與所屬企業(yè)直接相關(guān)?？偛弥饕惺挂韵侣殭?quán)：（1）組織實(shí)施董事會的決議，全面主持公司的日常運(yùn)營和管理工作；（2）擬訂公司中、長期發(fā)展規(guī)劃、年度運(yùn)營計劃和收益運(yùn)用計劃，公司年度財務(wù)預(yù)決算方案、彌補(bǔ)虧損方案；（3）擬訂公司增加或減少注冊資本和發(fā)行公司債券的建議方案；（4）擬訂公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案；（5）擬訂公司的規(guī)章制度；（6）提請董事會聘任或解聘公司財務(wù)負(fù)責(zé)人；決定公司其他各職能部門負(fù)責(zé)人的任免；決定公司本部工作人員的聘用、薪酬、獎懲與辭退；（7）審定下屬企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)營計劃和重大投資等事項；（8）在董事會授權(quán)的額度內(nèi)決定公司投資、貸款、對下屬企業(yè)擔(dān)保等事項，決定公司法人財產(chǎn)的處置和固定資產(chǎn)的購置，審批公司財務(wù)支出；（9）根據(jù)董事長授權(quán)，代表公司簽署各種合同和協(xié)議；簽發(fā)日常行政、業(yè)務(wù)等文件。

　　與財務(wù)決策有密切關(guān)系的國有控股公司業(yè)務(wù)管理部門主要有計財部、企業(yè)管理部、資產(chǎn)經(jīng)營部、投資發(fā)展部等，其在各自分工負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)為總裁的決策提供決策信息和咨詢，并負(fù)責(zé)受理所屬企業(yè)重大財務(wù)活動的決策申請，對屬于應(yīng)由所屬企業(yè)股東大會決策的事項，將所屬企業(yè)的申請和本部門的初審意見一同轉(zhuǎn)交總裁，由總裁確定決策意見；對屬于應(yīng)由所屬企業(yè)董事會決策的事項，則由業(yè)務(wù)管理部門直接確定決策意見，并及時將決策意見以書面批復(fù)形式通知產(chǎn)權(quán)代表。

　　在建立國有控股公司參與國有企業(yè)重大財務(wù)決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)督促國有企業(yè)經(jīng)營者建立健全經(jīng)營者財務(wù)管理的財務(wù)決策機(jī)制，從而使國有企業(yè)的財務(wù)決策機(jī)制能夠高效、合理地運(yùn)行。

　　2.建立與財務(wù)決策機(jī)制相適應(yīng)的激勵機(jī)制。激勵機(jī)制的產(chǎn)生根源于決策目標(biāo)的差異。不同層次、不同類型的財務(wù)決策，對財務(wù)目標(biāo)可能產(chǎn)生不同的影響。因此，對高層經(jīng)營管理人員的激勵機(jī)制的設(shè)計首先應(yīng)與決策機(jī)制相適應(yīng)，便激勵機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)控制權(quán)（決策權(quán)）和剩余分配權(quán)的合理匹配。

　　構(gòu)建對國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員的激勵機(jī)制，不僅要考慮對直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有企業(yè)的高層經(jīng)營管理人員如何激勵，而且要進(jìn)一步研究對從事資本運(yùn)營活動的國有控股公司的高層經(jīng)營管理人員如何激勵，要徹底改變目前存在的對國有控股公司的高層經(jīng)營管理人員的行政管理色彩，要把國有控股公司的高層經(jīng)營管理人員塑造成為真正的企業(yè)家。由于作為“中間出資人”的國有控股公司經(jīng)營者的財務(wù)決策和直接從事生產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)作的國有企業(yè)經(jīng)營者的財務(wù)決策在決策內(nèi)容、涉及的風(fēng)險以及對財務(wù)目標(biāo)的影響程度都有較大的差異，因此，國有資本管理機(jī)構(gòu)在設(shè)計對國有控股公司層次的高層經(jīng)營管理者的激勵機(jī)制時，就不能照搬國有控股公司設(shè)計的對國有企業(yè)經(jīng)營管理者的激勵機(jī)制。同樣的，對高層經(jīng)營管理者中擁有決策控制權(quán)的董事長的激勵政策與擁有決策執(zhí)行權(quán)的總經(jīng)理的激勵政策也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

　　我們的總體設(shè)想是，激勵機(jī)制應(yīng)區(qū)分長期激勵相短期激勵，長期激勵與決定企業(yè)長遠(yuǎn)利益的長遠(yuǎn)決策相匹配，短期激勵則與決定企業(yè)近期利益的短期決策相匹配。長期激勵主要采取股權(quán)、期權(quán)、遠(yuǎn)期支付、養(yǎng)老金計劃等激勵形式，而短期激勵主要采取獎金、職位消費(fèi)等形式。按照這一設(shè)想，對國有控股公司層次的經(jīng)營者應(yīng)以長期激勵為主，而對國有企業(yè)層次的經(jīng)營者則以短期激勵為主；在屬于同一層次的高層經(jīng)營管理人員中，對負(fù)有決策控制權(quán)的經(jīng)營者（如董事局主席。董事長）的激勵應(yīng)比對負(fù)有決策執(zhí)行權(quán)的管理者（如控股公司的總裁、國有企業(yè)的總經(jīng)理）的激勵更多地運(yùn)用長期激勵。

　　具體來說，對于國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員應(yīng)實(shí)行多元報酬結(jié)構(gòu)的年薪制度改革，其報酬由多種不同性質(zhì)的部分組成，一部分是固定的基薪收入，這部分收入不宜過高，一般應(yīng)是職工平均工資的3一5倍；另一部分是與經(jīng)營業(yè)績相關(guān)的風(fēng)險收入，這部分收入再分為當(dāng)期收入（以現(xiàn)金支付的獎金、以現(xiàn)金或?qū)嵨镏Ц兜穆毼幌M(fèi)）和遠(yuǎn)期收入。遠(yuǎn)期收人主要采取延期支付的形式，即高層經(jīng)營管理人員的報酬由當(dāng)期的會計數(shù)字計算確定，但實(shí)際支付期則在計算期之后的若干年內(nèi)一次或分期支付。同時在報酬契約中約定，若發(fā)現(xiàn)被激勵人因失職而有損企業(yè)的利益，則可以拒付尚末支付的部分。這種帶有拒付可能的延期支付方式可以激勵高層經(jīng)營管理作出符合企業(yè)長遠(yuǎn)利益的決策，有效地避免即期支付引發(fā)的經(jīng)營者行為短期化傾向。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立和完善經(jīng)營者持股制度，在有條件的企業(yè)中嘗試股票期權(quán)制度和高額養(yǎng)老金計劃，從而逐步擴(kuò)大高層經(jīng)營管理者的遠(yuǎn)期收人的比重，促使經(jīng)營者行為的長期化。

　　3.建立對經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算、決算的審批制度，硬化財務(wù)預(yù)算約束。在建立了科學(xué)的財務(wù)決策機(jī)制和相適應(yīng)的激勵機(jī)制的前提下，應(yīng)當(dāng)建立對經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算、決算的審批制度，包括：審批經(jīng)營者的中長期財務(wù)戰(zhàn)略和目標(biāo)規(guī)劃，審批年度財務(wù)預(yù)決算和年度財務(wù)報告，硬化財務(wù)預(yù)算約束，把財務(wù)管理的目標(biāo)分解落實(shí)到財務(wù)預(yù)算當(dāng)中，并建立以資本保值增值為核心的財務(wù)評價指標(biāo)體系，制定對經(jīng)營者考評的原則、方法，使激勵機(jī)制的作用得到充分發(fā)揮。

　　4.建立有效的出資者財務(wù)監(jiān)督與約束機(jī)制。長期以來，由于國有企業(yè)所有者主體的缺位，從而未能建立起國家作為出資者對國有企業(yè)的有效約束和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致在部分國有企業(yè)中出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，國家作為出資者的意志和利益被架空，會計信息嚴(yán)重失真、國有資本流失現(xiàn)象嚴(yán)重。圍繞著國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督問題，中央及地方均進(jìn)行了許多有益的嘗試和探索，創(chuàng)建了種種監(jiān)督形式，如：會計委派制度、財務(wù)總監(jiān)委派制、稽察特派員制、中央企業(yè)財政駐廠員制度、財政監(jiān)察專員制度，以及國家審計和社會審計、財經(jīng)紀(jì)律大檢查等。這些作法在一定程度上強(qiáng)化了財務(wù)監(jiān)督、遏制了國有資本的流失，也在一定程度上提高了會計信息質(zhì)量，遏制了假帳的泛濫，取得了一些成效。但同時也應(yīng)看到，不論是在理論上，還是在操作中，這些財務(wù)監(jiān)督形式都還有許多不足和缺陷，值得深入探討和完善。

　　按照現(xiàn)代企業(yè)理論，企業(yè)的本質(zhì)是一系列契約合同的組合，并以出資人和經(jīng)營者之間的委托代理契約為核心。會計行為則是以這種契約合同雙方形成的責(zé)任關(guān)系為紐帶，不斷地對受托方履行和完成受托責(zé)任的過程和結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計量和報告。從這個意義上講，會計是直接服務(wù)于受托人，通過受托人呈報給委托人有關(guān)會計信息而間接服務(wù)于委托人。

　　由于作為委托人的出資人與作為受托人的經(jīng)營者在受托責(zé)任信息的獲取方面處于不對稱的狀態(tài)，為了防止經(jīng)營者操縱會計行為以提供虛假信息，委托人采取各種方式加強(qiáng)對受托責(zé)任信息的監(jiān)督、鑒證是非常必要的?，F(xiàn)代企業(yè)制度蘊(yùn)含的精髓就是所有權(quán)對經(jīng)營權(quán)的有效監(jiān)督。這種監(jiān)督是在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的一種權(quán)力制衡。但是如果為了加強(qiáng)監(jiān)督將本應(yīng)受經(jīng)營者領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)會計行為改為直接由出資者控制，這種權(quán)力制衡的格局就會被破壞，這不僅不符合建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，而且將使被考核的經(jīng)營者處于被動、孤立的地位，勢必挫傷經(jīng)營者的積極性。

　　我們認(rèn)為，構(gòu)造國家作為出資者對國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督的新體制，必須按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的要求，正確處理好由誰委派監(jiān)督者、委派誰監(jiān)督、委派的監(jiān)督者監(jiān)督什么及如何監(jiān)督等問題。在監(jiān)督方式上，國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)常性監(jiān)督和定期監(jiān)督相結(jié)合的方式。國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督可采取委派制，但對委派人員的身份、職能及監(jiān)督形式必須重新作出安排。這種委派制度可稱為“財務(wù)監(jiān)事委派制”。與前述的國家作為出資者對國有企業(yè)管理的兩個層次相對應(yīng)，國家作為出資者對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督體制也應(yīng)劃分為兩個層次。具體來說就是：

　　（1）代表國家行使國有資本終極所有權(quán)的部門向其授權(quán)的“中間出資者”——各資產(chǎn)經(jīng)營公司或國有控股公司委派財務(wù)監(jiān)事；（2）“中間出資者”作為國有獨(dú)資企業(yè)和國有資本控股企業(yè)的控股股東并以股東大會的名義向國有企業(yè)委派財務(wù)監(jiān)事；至于國有資本參股企業(yè)，“中間出資者”只能通過在股東大會上行使表決權(quán)來表達(dá)自己的意志。不論是哪一層次委派的財務(wù)監(jiān)事，都應(yīng)作為被監(jiān)督企業(yè)監(jiān)事會的主要成員；財務(wù)監(jiān)事的報酬由委派部門決定；其職責(zé)是對被監(jiān)督企業(yè)董事會所作出的各項重大經(jīng)營、財務(wù)決策的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督，對經(jīng)理執(zhí)行董事會決議的情況進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對董事會、經(jīng)理作出的損害公司及出資者利益的行為給予糾正；財務(wù)監(jiān)事可以列席董事會會議，但不具有表決權(quán)。這樣委派的財務(wù)監(jiān)事完全是代表出資者的利益行使監(jiān)督權(quán)，不參與經(jīng)營決策。

　　國家作為出資者對國有企業(yè)定期的財務(wù)監(jiān)督則主要采取委托社會審計機(jī)構(gòu)或國家審計進(jìn)行審計的形式?；焯嘏蓡T、財政監(jiān)察專員的監(jiān)督則應(yīng)在不斷強(qiáng)化國家審計、社會審計和理順公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上逐漸取消，或?qū)⑵湮傻絿衅髽I(yè)監(jiān)事會中，專門行使財務(wù)與會計監(jiān)督職能，以避免外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)龐雜和重復(fù)監(jiān)督，減少不必要的監(jiān)督成本。

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