我國國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了嚴重的內部人控制問題，主要表現(xiàn)有：過分的在職消費、信息披露不規(guī)范、短期行為、過度投資、濫發(fā)工資獎金及福利、轉移國有資產(chǎn)等。據(jù)稱，我國光公款吃喝一年估計就可達4000億元，兩年就可以吃出一個“三峽工程”來，而這些“三峽工程”主要都是從國有企業(yè)吃出去的，內部人控制問題的嚴重程度可見一斑。而這些內部人控制，無疑將對國有資產(chǎn)的所有者，即國家的利益產(chǎn)生極為不利的影響。針對這一現(xiàn)狀，完善我國國有企業(yè)的監(jiān)督機制以加強對經(jīng)營者的激勵和約束，是亟待解決的問題。

　　一、加強國有企業(yè)監(jiān)督的嘗試

　　1.會計委派制。會計委派制，是政府部門或產(chǎn)權部門以所有者的身份，委派會計人員代表其監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務會計情況的一種制度。九十年代初，會計委派制的試點首先在江蘇蘇州開展起來。中紀委二次全會提出：“改革會計人員管理體制，在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進行會計委派制試點，有條件的地方和部門也可以試行會計委派制”。此后，試點工作在全國迅速展開。會計委派制的具體作法有兩種：一是將會計人員從各部門、企業(yè)獨立出來，變成國家專業(yè)管理干部，由財政部門（或成立會計局）直接委派，各會計人員為國家派駐各單位的代表；二是成立會計人員管理中心（如會計管理委員會），需要會計人員的單位一律去會計人員管理中心聘任使用。無論采取哪一種方法，都使會計人員自身利益與企業(yè)利益脫鉤，處于一種超然獨立的地位，避免了企業(yè)管理當局對會計人員施加影響，從而有利于會計信息質量的保障。

　　但是，從監(jiān)督角度講，“會計委派制”卻只能是治標而難以治本。會計因具有填制憑證。登記帳簿、成本計算、財產(chǎn)清查等專門的核算方法，而成為一個嚴密的信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)的首要環(huán)節(jié)是信息的輸入——會計確認，就是對現(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)定的應用過程。因此，會計在客觀上對企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務的合法性和合理性起著及時的監(jiān)督作用。但是，這種監(jiān)督的對象僅限于具體的經(jīng)濟業(yè)務，而不是導致這些業(yè)務發(fā)生的人?，F(xiàn)代企業(yè)的委托代理關系出于不確定的市場經(jīng)濟環(huán)境中，許多外界不可控因素的存在，使得會計信息不能確切指明經(jīng)營者的實際努力程度。而任何監(jiān)督只有抓住了“人”這一關鍵因素，才能有效發(fā)揮其激勵和約束作用。所以，會計監(jiān)督對“事”不對“人”的特點，決定了采取“會計委派制”以加強會計監(jiān)督，難以在糾正內部人控制問題方面發(fā)揮很大作用。

　　另外，在當前我國著力建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度的背景下，實行會計委派制似乎有侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權之嫌。由于目前政府的經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能并未有效分離，這種安排不僅不符合政府轉變職能，精簡機構人員的改革要求，還可能導致監(jiān)督國的與企業(yè)經(jīng)營目的相背離，從而使國有企業(yè)背負額外的政策負擔，不利于與其它性質的企業(yè)公平地進行市場競爭。而且，使會計凌駕于企業(yè)之上，也容易導致會計被企業(yè)孤立而成為擺設：企業(yè)私下的一些非法活動，如私設“小金庫”等，依然難以被發(fā)現(xiàn)。同時，強制性地將會計由企業(yè)內部的職能部門提升為外部的監(jiān)督手段，勢必需要進一步劃分會計監(jiān)督與國家行政監(jiān)督和社會審計監(jiān)督的職能界限，引發(fā)諸多問題。

　　因此，出于改善會計信息質量目的而實行的會計委派制，較適用于行政事業(yè)單位及可以有效節(jié)約成本的小型集體企業(yè)，但對于解決存在于國有企業(yè)中的內部人控制等委托代理問題卻未必有效。

　　2.財務總監(jiān)制度。財務總監(jiān)制度是在1994年由深圳市政府率先在部分國有企業(yè)中實行的，目前已在深圳、上海、四川遂寧及杭州等地的國有企業(yè)中進行了試點。財務總監(jiān)委派制按照派出單位的不同，可以分為三類：財務總監(jiān)查事會委派制、財務總監(jiān)政府機關委派制和財務總監(jiān)總經(jīng)理委派制。深圳市屬國有企業(yè)的財務總監(jiān)是經(jīng)市國有資產(chǎn)管理委員會同意，由市國有資產(chǎn)產(chǎn)權部門委派的，上海市國有企業(yè)的財務總監(jiān)是由公司董事會聘任的，而遂寧和樂山市的財務總監(jiān)則是由財政和國有資產(chǎn)管理部門共同委派的。此外，還存在著集團公司向所屬子公司派駐財務總監(jiān)的模式，如上汽集團。

　　財務總監(jiān)制度的基本特征是，企業(yè)原有的內部會計組織機構維持不變，一般會計人員依然是受經(jīng)營者委托對企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務進行監(jiān)督，而由所有者委派專人實現(xiàn)對經(jīng)營者行為的監(jiān)督。這在一定程度上緩解了會計委派制下所產(chǎn)生的矛盾，加強了監(jiān)督的有效性。但各地試點的方法不同，效果也不同。

　　如在上海和深圳市的暫行辦法中都沿用了《總會計師條例》中的聯(lián)簽制度，規(guī)定試點企業(yè)必須建立總經(jīng)理和財務總監(jiān)聯(lián)簽制度，這一規(guī)定無疑賦予了財務總監(jiān)重要的管理責任。這就難免使人對財務總監(jiān)的身份產(chǎn)生了迷惑：究竟財務總監(jiān)是比企業(yè)經(jīng)營者更高一級的管理者，還是獨立的監(jiān)督者？如果是管理者，則依然存在著對財務總監(jiān)行為的監(jiān)督需要，又有什么機制保證財務總監(jiān)的道德和能力高于經(jīng)營者呢？如果確實如此，直接任命財務總監(jiān)來做國企的經(jīng)營者豈非更好？如果是監(jiān)督者，則對管理的參與容易導致權責不清，并使財務總監(jiān)在評價企業(yè)經(jīng)營者時的客觀性受到威脅。因為財務總監(jiān)是對自己參與過的決策的執(zhí)行進行完全客觀的評價和監(jiān)督的。

　　從這個角度看，杭州市進行的財務總監(jiān)試點辦法則較好地解決了這一問題。它針對特殊財務事項建立了審核備案制度以取代聯(lián)簽制度，不干預經(jīng)營者的合法權力，不替代經(jīng)營者的經(jīng)濟責任，強調了財務總監(jiān)職權的獨立性。同時，財務總監(jiān)還擁有選擇委托會計師事務所和確定公司審計范圍及審計內容等方面的決策權，發(fā)揮著與國外審計委員會類似的作用——有效地促進審計獨立性和審計質量的提高。

　　3.監(jiān)事會（稽查特派員）制度。1994年，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，對我國所有的國有企業(yè)派駐了監(jiān)事會。作為政府派駐企業(yè)的監(jiān)督機構，它可以對企業(yè)的經(jīng)營管理進行監(jiān)督、審議、評價和提供咨詢等。為了加強對國有大型企業(yè)的財務監(jiān)督，評價國有大型企業(yè)的財務監(jiān)督，評價國有重點大型企業(yè)主要負責人的經(jīng)營管理業(yè)績，1998年，國務院又向國有大型企業(yè)派人稽查特派員。去年3月 15日國務院發(fā)布的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條理》，在總結以上兩者實踐經(jīng)驗的基礎上，對國有企業(yè)的監(jiān)督進行了統(tǒng)一的規(guī)定。監(jiān)事會以財務監(jiān)督為核心，根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和財政部的有關規(guī)定，對企業(yè)的財務活動及企業(yè)負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)及其權益不受侵犯。監(jiān)事會與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，監(jiān)事會不參與、不干預企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動。監(jiān)事會的職權包括了檢查企業(yè)負責人的經(jīng)營行為，并對其經(jīng)營管理業(yè)績進行評價，提出獎懲、任免建議?？梢姡@里的監(jiān)督不僅是對“事”，還要對“人”。

　　抓住了問題的實質。擔監(jiān)事會除特殊需要外，一般每年對企業(yè)定期檢查1至2次，屬于事后監(jiān)督，其監(jiān)督結果難免缺乏及時性。當發(fā)現(xiàn)問題的時候，國有資產(chǎn)也許早已大量流失了。在這方面，企業(yè)的內部審計，能夠為監(jiān)事會提供及時和詳細的信息。這要求建立內部審計向監(jiān)事會報告的制度，以提高內部審計的獨立性和工作質量。但是，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條理》規(guī)定了監(jiān)事會經(jīng)同意可以聘請注冊會計師進行審計，可以建議國家審計機關進行審計，卻獨獨忽略了內部審計這一支力量，未免讓人感到遺憾。

　　二、改革的配套措施

　　以上制度有著各自的優(yōu)缺點和不同的適用范圍，但它們監(jiān)督作用的有效發(fā)揮還有賴于許多配套措施的健全。

　　1.建立、健全監(jiān)督配套的獎懲機制。監(jiān)督的效果取決于其結果對被監(jiān)督者的影響程度。目前，國有企業(yè)的經(jīng)營者本身還沒有完全實現(xiàn)職業(yè)化，缺乏有效的經(jīng)理人員市場所能夠帶來的競爭威脅。這種外在壓力的缺乏使監(jiān)督的威力大打折扣。同時，將經(jīng)營者的個人利益與國有企業(yè)的業(yè)績密切聯(lián)系起來的科學的薪酬制度還處于探索階段，難免使監(jiān)督又失去了激勵機制的支持而陷于孤立。因此，與監(jiān)督結果緊密聯(lián)系的激勵和約束機制的建立是監(jiān)督實現(xiàn)目的必不可少的前提。這一方面要求改革干部人事管理制度，加快國有企業(yè)經(jīng)營者的職業(yè)化步伐，培育經(jīng)理人才市場；另一方面，又要積極借鑒國外股權、期權等合理的激勵方式。尋找適合我國國有企業(yè)的薪酬制度。

　　2.解決好所有者的監(jiān)督動力問題。在產(chǎn)權清晰的情況下，監(jiān)督本來是所有者維護自身利益的自發(fā)行動。而我國由于存在著數(shù)量巨大的國有資本，在國家這一所有者與國有企業(yè)經(jīng)營者之間還存在著代替國家行使所有者職能的人格化代表——國有資本經(jīng)營管理機構，從而形成了較長的委托代理鏈條。這一特殊國情決定了監(jiān)督問題的復雜性。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，整個鏈條都將失效。因此，在企業(yè)層次的監(jiān)督機制的完善，只是完成了整個監(jiān)督工作的一部分，而這部分的執(zhí)行力度還在很大程度上依賴于上一層次監(jiān)督的效果。

　　現(xiàn)實中，我國第一層次的委托代理權責并未能很好地界定。一方面，國家對負責國有資產(chǎn)保值增值的人格化代表的授權不夠明確，存在著所有者缺位的現(xiàn)象（這一現(xiàn)狀可以由前文介紹的財務總監(jiān)委派機構的多樣性體現(xiàn)出來）。同時，作為代理人的國有資本經(jīng)營管理機構雖然擁有著國有資本的控制權，但并不擁有國有資本的剩余索取權，因而缺乏監(jiān)督國有資本增值保值的真正動力。這都將影響后續(xù)鏈條的監(jiān)督力度。所以，要實現(xiàn)對國有資本運營的有效監(jiān)督，不僅是機制設計的問題。更涉及到國有資本管理體制的改革問題，應從宏觀的角度尋求最終的解決。首先，要明確界定產(chǎn)權，指定專門的國有資本的授權投資機構或部門作為股東來履行權責；同時，要建立對國有企業(yè)直接所有者的激勵機制，保證監(jiān)督自上而下的有效進行。

　　1999年9月黨的十五屆四中全會通過的《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》再一次提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，要求“確保出資人到位”。這表明產(chǎn)權問題已列入了改革的議事日程。1999年以來，江澤民同志先后到六個地區(qū)調研，就國企改革和發(fā)展發(fā)表了重要講話，強調了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，特別提出 “國家對其出資興辦和擁有股權的企業(yè)，通過出資人代表或機構行使所有者職能，按出資額享有所有者權益。出資人要到位，要有人或機構對國有資產(chǎn)負責。”這也表明了黨和政府解決產(chǎn)權問題的決心，令人歡欣鼓舞。