摘　要：20世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出鮮明的市場化趨勢(shì)，相應(yīng)地財(cái)政呈現(xiàn)出鮮明的公共化趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)市場化與財(cái)政公共化相互促進(jìn)、相互支持，是改革開放以來改革、發(fā)展和穩(wěn)定取得巨大進(jìn)展的關(guān)鍵性因素之一，同時(shí)也為我國構(gòu)建公共財(cái)政基本框架奠定了基礎(chǔ)。為此，回顧20多年來財(cái)政改革所呈現(xiàn)的趨勢(shì)，分析其對(duì)構(gòu)建公共財(cái)政的意義，對(duì)于今后的財(cái)政工作將是大有裨益的。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政改革　公共財(cái)政　公共化　分稅制

　　改革開放以來，財(cái)政體制改革始終是整體改革的重要組成部分。1994年的財(cái)政、稅收體制配套改革，在我國初步搭起了能夠較好適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的“分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”體制框架，而這種體制框架符合公共財(cái)政的方向要求。為此，總結(jié)1994年前后財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)有重要意義。

　　一、1994年前的財(cái)政改革：“分灶吃飯”體制

　　1980年，中國選取財(cái)政分配為政府管理體制改革突破口，向地方下放財(cái)權(quán)，改變“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財(cái)政體制，按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，簡稱“分灶吃飯”體制。這是傳統(tǒng)體制開始向新體制漸變的財(cái)政分水嶺。1985年，在第二步利改稅基礎(chǔ)上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定中央、地方各自的固定收入，另有共享收入；支出仍按隸屬關(guān)系劃分。這時(shí)已有“分稅制”的概念和討論，但體制的實(shí)質(zhì)仍是漸進(jìn)過程中的財(cái)政包干制。1988年，在1985年體制的基礎(chǔ)上，對(duì)收入比重較大的17個(gè)省、直轄市和計(jì)劃單列市，實(shí)行了“收入遞增包干”和“總額分成加增長分成”等幾種不同形式的包干辦法，簡稱“地方包干”。這使中國漸進(jìn)改革中的企業(yè)包干加上財(cái)政包干，形成了包干制的“鼎盛時(shí)期”。

　　實(shí)行“分灶吃飯”之后，財(cái)政體制改革取得了以下幾個(gè)方面的進(jìn)展：（1）調(diào)整國家與企業(yè)分配關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模。經(jīng)過80年代初的利潤留成，1983年和1984年的兩步“利改稅”，1987年后實(shí)行企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的探索以及90年代后逐步樹立“稅利分流”方向，形成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大思路和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組方針，在擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)之后，又將生產(chǎn)經(jīng)營者的法人主體和市場競爭主體地位逐漸引上軌道。（2）改革稅制。初步形成了復(fù)合稅制，適應(yīng)市場取向改革和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與對(duì)外開放的要求，使稅收在籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活方面的作用大大加強(qiáng)。（3）改革基本建設(shè)資金管理辦法。80年代曾有“撥改貸”的探索，并在一些建設(shè)項(xiàng)目中試行投資包干辦法和對(duì)工程進(jìn)行招標(biāo)、投標(biāo)承包的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。從1988年開始，對(duì)中央級(jí)基本建設(shè)投資實(shí)行基金制辦法。90年代，終于形成了與市場經(jīng)濟(jì)的國際慣例接軌、與現(xiàn)代企業(yè)制度相合的企業(yè)注冊(cè)資本金制度。（4）改革行政事業(yè)單位管理體制與財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化支出約束機(jī)制。從1980年開始，對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算包干辦法，有條件的事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理；對(duì)有收入和經(jīng)濟(jì)償還能力的文教科研事業(yè)單位實(shí)行周轉(zhuǎn)金制度，并建立科技成果有償轉(zhuǎn)讓制度。

　　普遍實(shí)行的“分灶吃飯”框架內(nèi)的財(cái)政包干制，盡管有以上進(jìn)展，但直至實(shí)行“分稅制”改革前，都沒能夠跳出傳統(tǒng)體制把企業(yè)禁錮于“條塊分割”行政隸屬關(guān)系之中的基本格局，也未找到處理中央、地方關(guān)系的比較合理、穩(wěn)定、規(guī)范的形式，因而難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。如果停留于這種體制，深化改革將遇到無法逾越的阻礙，因此必須跳出行政性分權(quán)思路，尋求實(shí)質(zhì)性推進(jìn)改革的新方向。

　　二、1994年后的財(cái)政改革：分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政

　　要從整體配套的角度考慮財(cái)政體制改革的方向，使財(cái)政體制的目標(biāo)模式適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)定性，必然是以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。這是以1994年里程碑式的財(cái)政、稅收配套改革為標(biāo)志的。90年代初期，中央及財(cái)政部門在改革思路方面已明確了實(shí)行以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政的導(dǎo)向，并于1992—1993年進(jìn)行了分稅制的試點(diǎn)。1994年財(cái)稅改革方案出臺(tái)。

　　分稅制財(cái)政體制的內(nèi)容主要有六個(gè)方面：（1）按照中央政府和地方政府各自的事權(quán)，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍。中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。（2）根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照稅制改革后的稅種設(shè)置，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將適宜于地方征管的稅種劃為地方稅；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。在劃分稅種的同時(shí)，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。（3）按統(tǒng)一比例確定中央財(cái)政和地方共享稅的分成比例，按承認(rèn)現(xiàn)狀，分省分別確定稅收返還的數(shù)額。共享稅的分成比例是全國統(tǒng)一的，這是改革的一條基本原則，體現(xiàn)規(guī)范和統(tǒng)一的原則。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。稅收返還則從承認(rèn)現(xiàn)狀、尊重歷史、體現(xiàn)差別、體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)的原則，保證了分稅制改革的順利進(jìn)行。這部分收入從本質(zhì)上講是地方的收入而不是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅增長率的1：0.3系數(shù)確定。增量共享是中國分稅制改革的一個(gè)創(chuàng)造，有鮮明的中國特色。（4）妥善處理原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)。改革的一條重要原則是原體制分配格局暫時(shí)不變，經(jīng)過一段時(shí)間過渡再逐步規(guī)范，以減少推行分稅制改革的阻力。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定執(zhí)行。原體制地方上解仍按不同體制類型處理；實(shí)行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實(shí)行定額上解的地區(qū)，按原規(guī)定的上解額繼續(xù)定額上解；實(shí)行總額分成地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)按1993年實(shí)際上解數(shù)和遞增額，并核定一個(gè)遞增率，每年遞增上解。原中央對(duì)地方下?lián)艿囊恍��？�，該下�(lián)艿睦^續(xù)下?lián)�。這是中國經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)行漸進(jìn)性改革原則的體現(xiàn)，實(shí)踐證明是成功的。（5）建立中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付具體數(shù)額的計(jì)算采用公式法，分別計(jì)算各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出，不足部分由中央對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付已成為分稅制的一個(gè)重要組成部分，它已成為地方、特別是中西部地區(qū)保證必要財(cái)政支出的一組重要來源。中央財(cái)政越是集中財(cái)力，轉(zhuǎn)移支付制度就越重要。（6）隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的推進(jìn)，我國的財(cái)政改革措施主要還有：部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革、部門預(yù)算改革、政府采購制度、收支兩條線改革、所得稅分享改革、出口退稅機(jī)制改革等。

　　總的來說，1994年以來，，國家財(cái)政在收入、支出、宏觀調(diào)控等方面進(jìn)行了全方位、根本性的改革，推出了工商稅制、分稅制、所得稅收入分享、稅費(fèi)制度、收支兩條線管理、部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等十幾項(xiàng)重大改革，實(shí)施了從適度從緊到積極財(cái)政政策的宏觀調(diào)控，建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制框架，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了空前的重大作用。

　　三、改革開發(fā)以來的財(cái)政改革對(duì)構(gòu)建公共財(cái)政的意義

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)就是公共財(cái)政。國家以社會(huì)管理者的身份從市場取得稅費(fèi)收入，并將其用于政府的各項(xiàng)公共活動(dòng)支出，以充分保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。1994年后的財(cái)政改革取得了突破性進(jìn)展，初步建立了公共財(cái)政體制框架。主要表現(xiàn)在：建立和完善了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的復(fù)合稅收體系，實(shí)行并不斷完善了分稅制財(cái)政體制；逐步建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制；加大了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推進(jìn)了部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購等財(cái)政支出管理制度改革；通過相機(jī)實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策和積極的財(cái)政政策，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，豐富了運(yùn)用財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的實(shí)踐；加強(qiáng)了財(cái)政法制建設(shè)，促進(jìn)了依法理財(cái)。通過改革，形成了一套符合我國國情和國際慣例的，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)要求的，有利于增加財(cái)政調(diào)控能力，促進(jìn)改革開放和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新型的稅制體系和模式。實(shí)踐證明，新稅制的運(yùn)行取得了巨大成功，是我國稅制建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑。

　　具體地說，在改革和發(fā)展的促進(jìn)下，財(cái)政工作出現(xiàn)了一系列呈現(xiàn)公共化趨勢(shì)的變化：（1）在財(cái)政體制上，突破了過去高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的供給型管理模式，又跨越了過渡性的財(cái)政包干制，初步建立起合理劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制；（2）在稅收制度上，突破了過去受產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)影響的過于單一的稅制結(jié)構(gòu)，不斷拓寬稅收調(diào)節(jié)領(lǐng)域，建立了以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的新型流轉(zhuǎn)稅制度，同時(shí)建立和完善了所得稅制度；（3）在國有企業(yè)管理和利潤分配上，突破了過去將國有企業(yè)作為行政機(jī)構(gòu)附屬物進(jìn)行直接管理的模式，確立了企業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的主體地位，逐步理順了國家和企業(yè)的分配關(guān)系；（4）在預(yù)算編制上，改革了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，初步實(shí)行了由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算制度；（5）在財(cái)會(huì)制度上，改變了長期以來按所有制、行業(yè)和部門設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的做法，實(shí)行了新的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，采用了國際通行的會(huì)計(jì)語言；（6）在分配政策上，打破了平均主義“大鍋飯”，確立了以按勞分配為主體、把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的分配政策；（7）在財(cái)源建設(shè)上，改變了過去主要依靠全民所有制企業(yè)提供積累的單一型財(cái)源結(jié)構(gòu)，積極拓展非國有經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)、個(gè)人的財(cái)源，培植開辟來自第三產(chǎn)業(yè)的新興財(cái)源；（8）在資金籌措上，轉(zhuǎn)變了過去既無內(nèi)債又無外債的舊觀念，努力拓展國內(nèi)外融資渠道，充分運(yùn)用國內(nèi)外一切可用財(cái)力為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)；（9）在資金使用上，進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)督，講求資金使用效益和依法理財(cái)；（10）在宏觀調(diào)控上，突破了過去不重視價(jià)值規(guī)律作用的直接控制方式，綜合運(yùn)用預(yù)算、稅收、國債、補(bǔ)貼等政策工具，積極參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另外，財(cái)政職能和管理方式正在按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，逐步由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，財(cái)政法制建設(shè)也取得了較大的進(jìn)展。

　　同時(shí)財(cái)政改革對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展也發(fā)揮了重要作用：加強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控的職能，保證了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展；增強(qiáng)了國家抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，保證了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的安全。建立起了財(cái)政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制；促進(jìn)了企業(yè)平等競爭和推動(dòng)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

　　在財(cái)政改革的過程中，經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存�？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，我國已經(jīng)建立起了公共財(cái)政的基本框架，相信未來我國的財(cái)政改革會(huì)沿著公共化的進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)。

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