目前，我國(guó)不少地方的基層財(cái)政較為困難。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，我國(guó)預(yù)算管理上將財(cái)政劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，故稱五級(jí)財(cái)政，而基層財(cái)政主要是指縣以下各級(jí)財(cái)政。村級(jí)雖然不設(shè)一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但村是我國(guó)最基層政權(quán)組織，“無(wú)財(cái)就難以理政”，村級(jí)也存在收入的組織和支出管理問(wèn)題，今后收支管理也將日益規(guī)范，村級(jí)政權(quán)組織的收入與支出，也應(yīng)該作為一級(jí)財(cái)政看待，基于以上原因，我國(guó)的基層財(cái)政應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)。

　　一、我國(guó)基層財(cái)政困難問(wèn)題突出

　　我國(guó)不少地區(qū)基層財(cái)政困難由來(lái)已久，許多基層財(cái)政不僅沒(méi)有財(cái)力搞發(fā)展，連保公務(wù)員工資都相當(dāng)困難。已引起社會(huì)各方面廣泛關(guān)注。我國(guó)基層財(cái)政困難主要集中在以下幾個(gè)方面：

　　1、財(cái)政到期債務(wù)沉重

　　我國(guó)基層財(cái)政的困難在基層財(cái)政負(fù)債方面有明顯體現(xiàn)。據(jù)我國(guó)一些專家測(cè)算，全國(guó)2470個(gè)縣級(jí)單位，40％以上存在實(shí)際赤字，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字為1776億元，村級(jí)財(cái)政赤字為1483億元，兩者合計(jì)為3000億元以上，這些財(cái)政赤字95％以上都是到期債務(wù)。我國(guó)縣級(jí)財(cái)政的赤字更加突出。赤字縣占全國(guó)縣級(jí)單位比例，1985年為22％，1990年以后迅速增長(zhǎng)到50％以上；且赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣級(jí)財(cái)政赤字規(guī)模從1985年的26.67億元增加至1995年的813億元，縣級(jí)財(cái)政赤字規(guī)模年均增長(zhǎng)37.3％，每個(gè)縣平均赤字規(guī)模由1991年的961.1萬(wàn)元迅速擴(kuò)大為1995年的3795萬(wàn)元，中西部地區(qū)赤字縣所占比重更大，1997年新疆赤字縣所占比例高達(dá)92.9％。湖南省的基層財(cái)政也非常困難，2000—2003年湖南財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)15.02％，低于同期全國(guó)平均增長(zhǎng)水平2.41個(gè)百分點(diǎn)。2003年湖南人均地方財(cái)政收入僅404元，比全國(guó)平均水平765元低361元；人均財(cái)政支出僅863元，比全國(guó)平均水平1337元低474元。2003年全省122個(gè)縣市區(qū)人平財(cái)力只有1.47萬(wàn)元，1.47萬(wàn)元以下的73個(gè)，占59％；1.2萬(wàn)元以下的37個(gè)，占30％；1萬(wàn)元以下還有2個(gè)。2002年全省內(nèi)外債務(wù)已高達(dá)656億元，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)債務(wù)361億元，平均每個(gè)縣市負(fù)債2.04億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債462萬(wàn)元。2000年以后，我國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字規(guī)模繼續(xù)增加，目前赤字規(guī)模已經(jīng)超過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)政赤字規(guī)模，而且還不包括財(cái)政部門(mén)以外各個(gè)部門(mén)的債務(wù)規(guī)模。我國(guó)基層財(cái)政巨額負(fù)債的現(xiàn)實(shí)表明，財(cái)政已經(jīng)背負(fù)著巨大的歷史包袱前行，不要說(shuō)滿足今后的開(kāi)支，就是償還既有負(fù)債，都已經(jīng)是難以完成的艱巨任務(wù)。

　　2、工資發(fā)放困難

　　工資支出是基層財(cái)政的一項(xiàng)最主要的支出，也是衡量基層財(cái)政能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本指標(biāo)。工資支出如果能夠得到保障，則基層財(cái)政能夠維持基本正常運(yùn)轉(zhuǎn)，我國(guó)基層財(cái)政的工資支出主要包括行政干部、鄉(xiāng)村教師、離退休人員、輪崗下崗人員等人的工資支出，基層單位納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算的供養(yǎng)人數(shù)遠(yuǎn)大于在編人數(shù)，因此，基層財(cái)政的工資支出壓力很大。據(jù)調(diào)研，我國(guó)基層財(cái)政普遍存在拖欠工資的現(xiàn)象，中西部地區(qū)情況更加明顯。湖南省有一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資水平盡管不高，一般只有沿海地帶的30％左右，尤其是“村官”的收入則更低，月工資不足100元，但這么低的工資水平中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要拖后3個(gè)月以上才能發(fā)放工資，有的地方則要拖后半年，這給基層干部家庭生活帶來(lái)不小的困難。湖南省有不少基層財(cái)政只能維持發(fā)放“裸體工資”的水平，即只能發(fā)工資，各種補(bǔ)助則無(wú)法發(fā)放。此外，我國(guó)現(xiàn)有資料難以正常反映我國(guó)的基層財(cái)政困難問(wèn)題，因?yàn)�，我�?guó)基層財(cái)政報(bào)表的“水份”非�！柏S富”，就筆者對(duì)湘南某縣調(diào)研，該縣縣長(zhǎng)反映，2004年該縣的財(cái)政收入為1.7億元，但實(shí)際收入僅僅是1.1億元，“含水量”高達(dá)30％左右，去年春節(jié)縣財(cái)政還沒(méi)有資金發(fā)放春節(jié)工資和補(bǔ)助，只好向省級(jí)部門(mén)借債并挪用部分項(xiàng)目共700多萬(wàn)元資金發(fā)放工資。該縣縣長(zhǎng)向筆者坦言，他這個(gè)縣曾經(jīng)是全國(guó)“小康縣”，財(cái)力在該地區(qū)是中等偏上，比他們縣窮的地方并不少見(jiàn)。

　　我國(guó)基層財(cái)政困難的地區(qū)普遍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)。其落后的原因主要在于人才匱乏、交通不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差等方面，落后的原因具有明顯的綜合性，要改變這一狀況，難度非常大。而財(cái)政實(shí)力的壯大必然要依靠經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒(méi)有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，財(cái)政是難以走出困境的。

　　二、采取綜合措施以扭轉(zhuǎn)我國(guó)基層財(cái)政困難

　　改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期以來(lái)，我國(guó)GDP增勢(shì)強(qiáng)勁，總體財(cái)政形勢(shì)大幅度好轉(zhuǎn)，但在此背景下，不少縣鄉(xiāng)財(cái)政形勢(shì)卻沒(méi)有得到同步好轉(zhuǎn)，這些地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展難以跟上全國(guó)的發(fā)展步伐，導(dǎo)致了我國(guó)城鄉(xiāng)差別難以消除，并已成為影響農(nóng)村政治和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，這是值得憂慮的重大問(wèn)題。中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，財(cái)政困難的情況也一直沒(méi)有得到緩解，尤其是基層財(cái)政困難問(wèn)題更加突出。不盡快解決好我國(guó)基層財(cái)政困難問(wèn)題，將會(huì)對(duì)我國(guó)財(cái)政的協(xié)調(diào)發(fā)展乃至社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響。建議采取切實(shí)有效措施妥善處理這一問(wèn)題。

　　1、加大中央財(cái)政向困難地區(qū)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

　　經(jīng)過(guò)11年的分稅制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)中央財(cái)政的實(shí)力已經(jīng)得到有效增強(qiáng)，這就為我國(guó)中央財(cái)政向困難地區(qū)的財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付提供了財(cái)力保障。加大中央財(cái)政向困難地區(qū)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度是解決我國(guó)基層財(cái)政困難最有效也是最直接的一項(xiàng)措施。沒(méi)有中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，我國(guó)困難地區(qū)基層財(cái)政要比較快地走出困境是很不現(xiàn)實(shí)的。例如，2003年我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍由20個(gè)省份擴(kuò)大到了全國(guó)，農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)減輕30％以上，中央財(cái)政為此共安排資金305億元，省級(jí)財(cái)政及有條件的市縣財(cái)政也相應(yīng)安排了部分資金支持這項(xiàng)改革，才保證了這些基層財(cái)政在稅費(fèi)改革的成功。2004年，中央財(cái)政拿出150億元資金，用于緩解縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政困難，這無(wú)疑是一件十分正確的決策，對(duì)緩解基層財(cái)政困難起到了“立竿見(jiàn)影”的效果，如果該政策力度更大，則效果將更加顯著。

　　2、適當(dāng)對(duì)基層財(cái)政傾斜，為基層財(cái)政走出困境創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

　　我國(guó)基層財(cái)政困難形成的一個(gè)重要原因，就在于在我國(guó)既有的財(cái)政“蛋糕”中，基層財(cái)政“切”到的份量太有限，中央財(cái)政過(guò)度強(qiáng)調(diào)要加大“中央財(cái)政的集中度”。因此，除了加大轉(zhuǎn)移支付力度外，我們還有必要研究我國(guó)財(cái)政體制過(guò)分集中的問(wèn)題，要重視對(duì)極其困難的部分基層財(cái)政適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，以增強(qiáng)困難地區(qū)財(cái)政的“造血”功能。

　　3、積極促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)基層財(cái)政的發(fā)展后勁

　　從根本上來(lái)說(shuō)，我國(guó)相當(dāng)部分地區(qū)基層財(cái)政的困難來(lái)自于這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上的落后。經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)的基層財(cái)政一般比較富裕，不僅可以發(fā)出工資，而且干部職工的福利待遇也比較好，比較典型的是長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)，基層財(cái)政的財(cái)力是比較好的，例如，浙江蕭山農(nóng)民人均收入超過(guò)了7000多元，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險(xiǎn)項(xiàng)目全部實(shí)施到位，城鄉(xiāng)特困群眾溫飽無(wú)憂；去年全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣農(nóng)民人均收入5180元，是全國(guó)農(nóng)民人均收入的2倍多。相反，我國(guó)中西部地區(qū)和一些山區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分滯后，基層財(cái)政困難就十分突出，比較典型的是“三西”地區(qū)。要從根本上解決我國(guó)基層財(cái)政的困難問(wèn)題，還是要走發(fā)展經(jīng)濟(jì)的路子。我國(guó)基層財(cái)政困難的地區(qū)一般存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的特點(diǎn)，市場(chǎng)意識(shí)、資金、人才都很缺乏、信息閉塞、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬”環(huán)境和“軟”環(huán)境不完善，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在功能比較有限，招商引資也比較難。近幾年來(lái)，有些經(jīng)濟(jì)政策對(duì)促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮不周全或貫徹不全面，如提高“兩個(gè)比重”的財(cái)政政策總體上是好的，但也有部分地區(qū)在執(zhí)行中有財(cái)政資金過(guò)度向上集中的問(wèn)題，導(dǎo)致了我國(guó)縣域財(cái)力“失血”嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁；我國(guó)“抓大放小”的國(guó)企改革思路是對(duì)的，但對(duì)如何發(fā)展縣域工業(yè)考慮不多，企業(yè)發(fā)展得不到國(guó)家支持；我國(guó)目前存在資金大量向大中城市集中、縣域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏金融支撐的問(wèn)題。要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)而帶動(dòng)困難地區(qū)的財(cái)政及早走出困境，政策扶持措施是必不可少的：

　�。�1）要加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅支持力度。建議按照分稅分享、向縣（市）傾斜的原則，調(diào)整省以下財(cái)政體制，通過(guò)貼息、擔(dān)保等形式引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省財(cái)政應(yīng)該從當(dāng)年的超收收入安排部分資金采取轉(zhuǎn)移支付辦法直接計(jì)算分配到縣（市），對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)快、貢獻(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣要給予獎(jiǎng)勵(lì)，在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，主要用于縣域工業(yè)發(fā)展。

　�。�2）要實(shí)施促進(jìn)財(cái)力薄弱地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融政策。建議出臺(tái)鼓勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融政策，使一些貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到國(guó)家的金融支持。建議國(guó)家建立扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性銀行，專門(mén)從事貧困地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如，建立中西部地區(qū)發(fā)展銀行，就是一個(gè)比較好的能促進(jìn)財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)發(fā)展的有效金融措施，建議目前應(yīng)盡快從規(guī)劃變?yōu)閷?shí)際的政策措施；在我國(guó)貧困地區(qū)，由于缺乏中小信用機(jī)構(gòu)，農(nóng)民脫貧致富的難度很大，即使有好的項(xiàng)目和市場(chǎng)機(jī)會(huì)，也不容易很好地把握，因此大力發(fā)展農(nóng)村信用合作社，是確保貧困地區(qū)的基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施；建議我國(guó)商業(yè)銀行要成立農(nóng)村信貸部門(mén)，鼓勵(lì)資金在確保安全的前提下，能夠比較好地支持我國(guó)財(cái)力比較弱的地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　4、積極推進(jìn)基層政權(quán)組織的機(jī)構(gòu)改革，在提高效率的基礎(chǔ)上，不斷減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　要使我國(guó)基層財(cái)政及早走出困境，除了開(kāi)源之外，節(jié)流也是一個(gè)重要的方面。在節(jié)流方面，大力推進(jìn)我國(guó)基層政權(quán)組織的機(jī)構(gòu)改革是有效控制我國(guó)基層財(cái)政困難的關(guān)鍵所在。

　　我國(guó)基層財(cái)政供養(yǎng)的公職人員比例很高，導(dǎo)致了我國(guó)基層財(cái)政的人頭經(jīng)費(fèi)比較龐大，這又加大了我國(guó)基層財(cái)政的困難問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例之高舉世罕見(jiàn)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比重更大，如陜西黃龍縣達(dá)到9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部，湖南省個(gè)別地區(qū)也存在10多個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部的情況。為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費(fèi)，很多基層財(cái)政的行政管理費(fèi)及工資支出占到了財(cái)政支出的絕大部分，政府沒(méi)有什么余錢(qián)去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，有的地方則連公職員人員的工資都難以保證。湖南部分地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)一些頗有作為的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辭職外出打工的情況。我國(guó)行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革業(yè)已到了非實(shí)施不可的時(shí)期。搞好基層政府機(jī)關(guān)的公職人員的精簡(jiǎn)工作，是一項(xiàng)帶動(dòng)我國(guó)基層財(cái)政走出困境的一個(gè)戰(zhàn)略措施，但在實(shí)施中要切實(shí)注意以下問(wèn)題。

　　（1）要真正落實(shí)我國(guó)基層政府機(jī)構(gòu)改革的預(yù)定人員壓縮方案。目前，我國(guó)基層政府的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)推行一段時(shí)間，也取得顯著的效果，但是，改革并不到位。真正分流的人員還非常少，政府人員與該地區(qū)的財(cái)政收入還不相適應(yīng)，人員精簡(jiǎn)不夠徹底且有繼續(xù)膨脹的基礎(chǔ)，“僧多粥少”的問(wèn)題依然存在。建議要加大機(jī)構(gòu)改革的力度，防止機(jī)構(gòu)和人員反彈。此外，我國(guó)基層事業(yè)單位編制龐大，是機(jī)關(guān)本身人數(shù)的數(shù)倍，建議要從財(cái)力薄弱的基層財(cái)政進(jìn)行改革試點(diǎn)，切實(shí)對(duì)基層政府的事業(yè)單位進(jìn)行人員“消腫”。

　　（2）要搞好配套改革。目前比較緊迫的就是要搞好車改，我國(guó)一些貧困地區(qū)存在大量購(gòu)置汽車等問(wèn)題，汽車再加上司機(jī)、養(yǎng)車費(fèi)用等，構(gòu)成了一項(xiàng)比較龐大的開(kāi)支。據(jù)一些負(fù)責(zé)“車改”的基層財(cái)政人員測(cè)算認(rèn)為，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府一般都要配備各種車輛8臺(tái)以上，購(gòu)置費(fèi)高達(dá)幾十萬(wàn)元，每年的車輛使用和司機(jī)工資開(kāi)支都在10—20萬(wàn)元，這與我國(guó)基層財(cái)政困難的現(xiàn)狀極不“協(xié)調(diào)”，湘南一個(gè)人口僅2萬(wàn)人的鄉(xiāng)政府，就有各種車輛10臺(tái)，而且還有20萬(wàn)元級(jí)的“本田”和“紅旗”轎車，每年的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不下20萬(wàn)元，但該鄉(xiāng)目前沒(méi)有一家收入超100萬(wàn)元的企業(yè)，僅僅車輛一項(xiàng)支出就能使該鄉(xiāng)的負(fù)債不斷上升。基于這一因素，為緩解我國(guó)基層財(cái)政困難，建議在我國(guó)財(cái)力薄弱的基層單位要全部推行車改，一律廢除公車制度，從而切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。