[摘要]農(nóng)村政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，已嚴(yán)重威脅著農(nóng)村政府的生存。解決農(nóng)村債務(wù)是當(dāng)前政府工作的重中之重，但怎樣理清農(nóng)村債務(wù)，全面化解政府債務(wù)卻是一個(gè)值得研究的課題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是政府借債、用債沒(méi)有遵從公共財(cái)政理念，政府債務(wù)的化解必須以公共財(cái)政為指導(dǎo)，凍結(jié)穩(wěn)定前債，逐步化解前債，建立防范機(jī)制預(yù)防后債。

　　[關(guān)鍵詞]公共財(cái)政　政府債務(wù)　契約性　防范機(jī)制

　　一、公共財(cái)政理念在農(nóng)村政府債務(wù)上的反映

　　我國(guó)自1998年開(kāi)始實(shí)施公共財(cái)政以來(lái)，財(cái)政領(lǐng)域取得了驕人的成績(jī)，但農(nóng)村政府債務(wù)問(wèn)題遲遲得不到很好的解決，這是公共財(cái)政理念沒(méi)有貫徹到底的緣故。

　　1.公共財(cái)政的理念

　　公共財(cái)政是滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政。社會(huì)公共需要界定了財(cái)政的職能范圍，那些是政府要做的，那些是政府不能做的，社會(huì)公共需要給一個(gè)定性的規(guī)定。財(cái)政運(yùn)行中超出了這個(gè)范圍就是越位，少于這個(gè)范圍就是缺位。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，個(gè)人的需要中包含個(gè)人私人需要與體現(xiàn)在個(gè)人身上的公共需要，兩者的不同主要表現(xiàn)在它們被滿足的手段不同。個(gè)人私人需要可以通過(guò)市場(chǎng)獲得滿足，公共需要?jiǎng)t是市場(chǎng)不能提供的，只能從政府的提供中獲得滿足。

　　公共財(cái)政是以人為本的財(cái)政。公共財(cái)政的公共性首先是在肯定個(gè)人之間的平等權(quán)利的基礎(chǔ)上的然后集中個(gè)人之間的共同需要，通過(guò)政府組織予以提供。公共財(cái)政尊重個(gè)人的平等權(quán)利，給個(gè)人以對(duì)等的公共服務(wù)。國(guó)外的轉(zhuǎn)移支付以人為其中要考慮的基本因素確定支付額度，從而保障所有個(gè)人獲得政府等量的服務(wù)。

　　公共財(cái)政的公共性體現(xiàn)在它的整體性上，它以全國(guó)財(cái)政為一個(gè)整體，在全國(guó)范圍內(nèi)均衡安排財(cái)政資金。對(duì)于財(cái)政資金的橫向不公平和縱向不公平現(xiàn)象，在制度設(shè)計(jì)上設(shè)置相應(yīng)的橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于貧困地區(qū)，中央還安排專門的補(bǔ)助資金。

　　公共財(cái)政是契約性的財(cái)政，它要求制定契約的各方遵守各自的權(quán)利與義務(wù)。按照盧梭的觀點(diǎn)，國(guó)家是政府和人民之間簽訂的有關(guān)雙方權(quán)利義務(wù)及相互關(guān)系的一種合約。契約強(qiáng)調(diào)簽約雙方權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，它在賦予政府管理人民的同時(shí)，也對(duì)人民賦予監(jiān)督政府管理者的權(quán)利。

　　2.公共財(cái)政理念在農(nóng)村政府債務(wù)上的體現(xiàn)

　　公共財(cái)政適用于財(cái)政的每一領(lǐng)域，不僅是財(cái)政收入領(lǐng)域、財(cái)政支出領(lǐng)域，而且還包括政府債務(wù)領(lǐng)域。首先，政府舉債是為了滿足社會(huì)公共需要，是為地方人民謀福利。盡管有時(shí)因債務(wù)使用不當(dāng)，沒(méi)有產(chǎn)生良好的效益，但其動(dòng)機(jī)還是不能否認(rèn)的。其次，政府舉債要求權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。借款人有借款的權(quán)利，更負(fù)有還款的義務(wù)。政府作為債務(wù)代理人有其相應(yīng)的職責(zé)要求，特別是對(duì)債務(wù)直接決策的個(gè)人更是對(duì)債務(wù)歸還負(fù)有一定的責(zé)任。最后，政府債務(wù)是一個(gè)整體。政府舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府整體的事情。雖然政府之間存在公共事務(wù)的事權(quán)劃分，但政府之間的事權(quán)仍可看作是一個(gè)整體，中央政府通過(guò)對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付維持整體債務(wù)權(quán)利與責(zé)任的均衡。地方政府只是政府的基層，地方政府的債務(wù)最終要由中央政府來(lái)承擔(dān)。

　　二、農(nóng)村政府債務(wù)現(xiàn)狀

　　1.縣級(jí)負(fù)債狀況

　　縣級(jí)作為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的直接上級(jí)，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的諸多解決不了的矛盾都轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)了，再加上縣級(jí)本身的收支缺口，中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重。以云南省某縣為例。截止2001年，云南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)債達(dá)129億元，縣均約1億元。其中某縣政府性負(fù)債總數(shù)達(dá)2.4億元，高于全省平均水平。截止2002年末，該縣政府性負(fù)債余額為24176萬(wàn)元，其中縣級(jí)財(cái)政負(fù)債3684萬(wàn)元，縣級(jí)部門負(fù)債12810萬(wàn)元。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債狀況

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務(wù)額（債務(wù)-債權(quán)），鄉(xiāng)本級(jí)1770億元，鄉(xiāng)平均400萬(wàn)元；村級(jí)1483億元，村平均20萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面廣、量大。另?yè)?jù)陸學(xué)藝的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。青海省全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債達(dá)15.5萬(wàn)元，湖南省522個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債11.29億元�！�1〕越是經(jīng)濟(jì)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是負(fù)債累累，越是條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越?jīng)]有債務(wù)纏身的苦惱。

　　3.村級(jí)負(fù)債狀況

　　村級(jí)組織在我國(guó)實(shí)踐上是把村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在機(jī)構(gòu)上合二為一。村級(jí)雖然不是獨(dú)立的一級(jí)政府，但它執(zhí)行一部分財(cái)政職能，如蓋教學(xué)樓、電網(wǎng)改造、自來(lái)水建設(shè)等，這也導(dǎo)致了它的舉債。

　　四川省某村截止2003年底村級(jí)債務(wù)為981.09萬(wàn)元，其中：借墊款533.51萬(wàn)元，占債務(wù)總額的54.38%.借墊款中鎮(zhèn)干部墊付39.92萬(wàn)元，村干部墊付233.35萬(wàn)元，銀行借款32.01萬(wàn)元，個(gè)人借款238.21萬(wàn)元。

　　另?yè)?jù)《中國(guó)鄉(xiāng)村財(cái)政與公共管理》書(shū)中顯示，村級(jí)債務(wù)規(guī)模和債務(wù)使用結(jié)構(gòu)（見(jiàn)表1）。

表一  調(diào)查村歷年借款規(guī)模       單位：萬(wàn)元

　　借款用途各村不盡相同，主要有改善基礎(chǔ)設(shè)施（教學(xué)樓、打井、辦電等）、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、電網(wǎng)改造、服務(wù)性如聯(lián)系購(gòu)種、收割，辦磚廠、建加油站、買變壓器、自來(lái)水改造、修水閘、環(huán)保設(shè)備，等等。

　　三、以公共財(cái)政理念化解農(nóng)村政府債務(wù)的措施

　　1.農(nóng)村債務(wù)化解的必要性

　　從債務(wù)本身來(lái)看，農(nóng)村債務(wù)到了治理的緊要關(guān)頭。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)債務(wù)的依存度很高，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)率超過(guò)了10%，這說(shuō)明農(nóng)村債務(wù)已到了危險(xiǎn)的境地，需要盡早治理。

　　從農(nóng)村政權(quán)來(lái)看，農(nóng)村債務(wù)危機(jī)使農(nóng)村政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺乏。債務(wù)危機(jī)日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)組織失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其應(yīng)該行使的職能相應(yīng)萎縮，甚至許多村找不到合適的人當(dāng)村支書(shū)、村主任。債務(wù)危機(jī)也波及縣財(cái)政，一些縣政府也是靠借債、挪用資金度日的。債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，影響農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定，在一定程度上損害了黨在人民群眾中的形象，從而動(dòng)搖了國(guó)家的根基。

　　鎮(zhèn)負(fù)債7682萬(wàn)元。負(fù)債的構(gòu)成主要是縣鄉(xiāng)公路、中小學(xué)校、農(nóng)田水利、辦公用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的銀行貸款、工程欠款等。從這些債務(wù)分類中可以看出，有些債務(wù)不是縣本級(jí)能夠控制的。

　　從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)看，債務(wù)危機(jī)會(huì)使農(nóng)村市場(chǎng)萎縮。農(nóng)村債務(wù)危機(jī)在減少政府公共品的提供，使鄉(xiāng)村水利年久失修，使農(nóng)村道路狀況得不到改善，干擾著農(nóng)村政府的正常工作。還債剝奪了農(nóng)村資金，削弱了農(nóng)村發(fā)展的潛力。

　　2.以公共財(cái)政理念化解農(nóng)村債務(wù)

　　消化農(nóng)村債務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化方方面面，但農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題本身就是財(cái)政問(wèn)題，所以農(nóng)村債務(wù)的化解首先要立足財(cái)政。其次，解決農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題又不能局限于財(cái)政，要站在國(guó)家整體政治、經(jīng)濟(jì)的全局來(lái)分化、瓦解，使農(nóng)村債務(wù)保持在一個(gè)適度范圍內(nèi)。

　　農(nóng)村債務(wù)化解的總體思路是分解前債、防患后債。建立防范機(jī)制，防患于未然。

　　消化村級(jí)債務(wù)的對(duì)策思考

　�。�1）凍結(jié)穩(wěn)定前債，逐步化解前債。1清理、核實(shí)所有債務(wù)，制定規(guī)劃，分類處理�；�解債務(wù)，必須知道債務(wù)的總體情況，然后才能進(jìn)行整體規(guī)劃，確定具體的處理方法。對(duì)以前債務(wù)要逐一核對(duì)，防范不實(shí)債務(wù)混在其中，堅(jiān)決剔除不實(shí)債務(wù)。以縣級(jí)為中心，成立債務(wù)清理小組，農(nóng)經(jīng)、財(cái)政、金融、稅務(wù)等部門派人參加，認(rèn)真落實(shí)查清農(nóng)村債務(wù)情況，在提出相應(yīng)債務(wù)化解措施的同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí)施。例如，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可按清償能力進(jìn)行分類，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為完全無(wú)能力償還債務(wù)、有能力償還部分債務(wù)、完全有能力償還全部債務(wù)三類。對(duì)完全無(wú)能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在核實(shí)了其真實(shí)債務(wù)后，可以考慮由縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予幫助。對(duì)于只能償還部分債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確其清償責(zé)任，對(duì)其確實(shí)不能償還的部分可以考慮縣級(jí)財(cái)政的資助。對(duì)于完全有能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督促它們自己還清債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分類方法可用到村級(jí)債務(wù)上，村級(jí)債務(wù)也可照此辦理。2降息，依法核銷高額利息。根據(jù)中國(guó)人民銀行的合法利率，對(duì)不同來(lái)源的利息采用不同的處理方法。第一，對(duì)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，可以采取減免部分利息或者連同本金的辦法，或者停息掛賬，國(guó)家對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)給予一定的稅收減免政策。第二，對(duì)合作基金會(huì)等非正式金融組織，采用降低利息或者免除利息的方法，減免部分債務(wù)。第三，對(duì)國(guó)外政府和國(guó)際金融組織的貸款利息，上級(jí)政府應(yīng)視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)率，承擔(dān)相關(guān)比例的債務(wù)利息償還義務(wù)。第四，對(duì)于向私人借貸款利息采取不高于同期人行利率方法予以確認(rèn)。3變現(xiàn)資產(chǎn)，以產(chǎn)權(quán)還債。清理、核實(shí)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、村級(jí)集體資產(chǎn)，摸清家底。對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)，效益好的可以進(jìn)行股份制改造，效益差的大膽拍賣；對(duì)閑置資產(chǎn)租賃給私人，所得的收入安排一部分用于償還債務(wù)。4清理債權(quán)，進(jìn)行債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換。認(rèn)真清理農(nóng)村鄉(xiāng)、村兩級(jí)的債權(quán)，核實(shí)清楚，分類處置。把農(nóng)戶歷欠稅費(fèi)的數(shù)量逐一登記造冊(cè)，盡可能由欠款戶簽字認(rèn)定。對(duì)困難戶、殘疾人經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后給予減免；對(duì)農(nóng)業(yè)稅及符合規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、合理的集資款等欠款，采取先掛賬的辦法，待中央允許征收歷欠的政策出臺(tái)后，分年逐步征收。對(duì)除農(nóng)戶以外的債權(quán)，加大清收的力度。以鄉(xiāng)、村集體企業(yè)名義借貸的債務(wù)，一律劃給企業(yè)，由其負(fù)責(zé)償還，企業(yè)已合并或兼并的，由接收方償還。5尋求幫助，謀求上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。分稅制實(shí)施后，中央的財(cái)力充裕，有足夠的財(cái)力幫助基層財(cái)政走出困境。建議中央財(cái)政撥出消除農(nóng)村債務(wù)專項(xiàng)資金，�？顚Ｓ�。省、縣財(cái)政也相應(yīng)配備適當(dāng)?shù)馁Y金，用于化解農(nóng)村債務(wù)。6發(fā)展經(jīng)濟(jì)，用未來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入化解債務(wù)。公債是延期的稅收，公債的償還最終是要靠稅收的。增收消債，是化解債務(wù)的治本之策。農(nóng)村鄉(xiāng)村要立足本地資源，因地制宜，發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品商品化比例，積極探索農(nóng)產(chǎn)品走向國(guó)際市場(chǎng)之路，切實(shí)增加農(nóng)民收入。積極鼓勵(lì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)、村兩級(jí)按市場(chǎng)化規(guī)則操作，不干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，督促他們照章納稅。只有鄉(xiāng)村兩級(jí)收入豐厚了，還債才有可依靠之資本。

　�。�2）按公共財(cái)政要求，建立防范機(jī)制防范后債。1轉(zhuǎn)換政府職能，按公共財(cái)政要求明確政府責(zé)任。按公共財(cái)政理念，農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級(jí)主要職能是提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)，興辦企業(yè)不是政府職能所包含的內(nèi)容。政府退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)或私營(yíng)經(jīng)濟(jì)乃至農(nóng)民家庭生產(chǎn)，政府只是利用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行宏觀調(diào)控，絕不可干預(yù)其事。對(duì)于以后農(nóng)村公共設(shè)施的提供可以采用“一事一議”方式進(jìn)行，即項(xiàng)目論證由政府進(jìn)行，項(xiàng)目是否實(shí)施的決策由農(nóng)村村民投票解決，如果村民投票通過(guò)，則向村民收費(fèi)用于此項(xiàng)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目完工后由村民大會(huì)驗(yàn)收，多余的資金退還給群眾。不能在任何公共設(shè)施項(xiàng)目上欠下債務(wù)。至于政府公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)則主要來(lái)源于農(nóng)村的商品課稅或上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。即未來(lái)在財(cái)政支出口子上排除借債的可能。2精減機(jī)構(gòu)，壓縮人員，防止因人員經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致負(fù)債。重構(gòu)縣、鄉(xiāng)政府體制，按公共財(cái)政的要求確定政府的職能部門，并進(jìn)一步明確各部門編制，堅(jiān)決裁減閑散、富余人員。至少把縣、鄉(xiāng)吃財(cái)政飯的人裁減60%，把一切靠向農(nóng)民收費(fèi)生存而又不能為農(nóng)民服務(wù)的部門全部砍掉，把掛靠農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”全部市場(chǎng)化。村級(jí)干部不是公務(wù)員，上班才有補(bǔ)貼，不上班就是農(nóng)民。3科學(xué)決策，防范盲目決策帶來(lái)債務(wù)。可以說(shuō)鄉(xiāng)村的達(dá)標(biāo)、政績(jī)債都是盲目決策產(chǎn)生的。決策者為了自己的政績(jī)浪費(fèi)農(nóng)村資源，建了無(wú)效項(xiàng)目，卻又沒(méi)有約束、制衡機(jī)制，這使得農(nóng)村債務(wù)越積越多。只有追究決策者的決策失誤責(zé)任，才能有效防范決策失誤。今后要遵循“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由決策者承擔(dān)決策失誤的部分損失，用決策者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)賠償。因?yàn)橐郧暗臎Q策只有獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有了政績(jī)就升遷，沒(méi)有懲罰機(jī)制，這是不公平的。加強(qiáng)干部任期、離任審計(jì)制度、責(zé)任追究制度建設(shè)，從制度上防范債務(wù)危機(jī)。4量入為出，謹(jǐn)慎舉債。從財(cái)政角度看，債務(wù)是支出大于收入的壓力下產(chǎn)生的。每當(dāng)財(cái)政存在支出大于收入的缺口時(shí)，政府就舉借債務(wù)以彌補(bǔ)這個(gè)缺口。在我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方財(cái)政收支不能有赤字，必須在平衡或略有結(jié)余的前提下，量入為出更顯得有必要。量入為出要求理財(cái)者在財(cái)政事先安排時(shí)，即在預(yù)算的過(guò)程中，就達(dá)到收支平衡。債務(wù)是非正常收入，是要用未來(lái)的資產(chǎn)償還的。地方財(cái)政在預(yù)算時(shí)不可把債務(wù)列為收入。農(nóng)村要擺正生產(chǎn)、生活、債務(wù)的關(guān)系，債務(wù)未還清的，不可舉債上項(xiàng)目。禁止非正規(guī)借債，免除農(nóng)民的高息負(fù)擔(dān)。堅(jiān)決控制新債，把舉借新債消除在思想的萌芽中。加大各級(jí)組織、社會(huì)對(duì)農(nóng)村債務(wù)化解的監(jiān)督力度，還農(nóng)村一片祥和的天。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.浩一山，朱曉雯。云南省縣級(jí)財(cái)政困境及出路[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2004，（03）。

　　2.海　濤，李　霽�？h級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與創(chuàng)新[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（03）。

　　3.曹正城�？h級(jí)財(cái)政為何難以走出困境[J].時(shí)代財(cái)會(huì)，2001，（08）。

　　4.宋遠(yuǎn)洪等著。中國(guó)鄉(xiāng)村財(cái)政與公共管理研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

　　5.梁　潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因與對(duì)策分析[J].西安聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（12）。

　　6.羊　夏。河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題透視[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2001，（12）。

　　7.任不寐。K縣鄉(xiāng)村債務(wù)檔案[J].中國(guó)改革，2003，（08）。

　　8.王慧敏，王　玲，郭玉林。農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題的思考[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2002，（05）。

　　9.宋德安。契約性、公共性與公共財(cái)政[J].財(cái)政研究，2003，（01）。