摘要：改革開放以來，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作在實(shí)踐中不斷探索，已初步建立起一套分級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系，并在維護(hù)財(cái)稅政令統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督仍存在不少問題。本文試對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行比較分析，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)為完善我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督提出可供參考的建議。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政監(jiān)督；民主；法制

　　一、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問題

　　（一）財(cái)政監(jiān)督的理論認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，民主、法制監(jiān)督意識(shí)淡薄

　　雖然財(cái)政監(jiān)督的重要性已得到廣泛認(rèn)可，但理論界對(duì)于財(cái)政監(jiān)督是否是財(cái)政的一大職能尚存在分歧。有的學(xué)者認(rèn)為從政治與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的角度出發(fā)、從國(guó)家職能體系著眼，財(cái)政監(jiān)督職能在財(cái)政職能體系中具有不可或缺及特殊的重要性；有的學(xué)者則認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在公共財(cái)政的框架下，財(cái)政監(jiān)督只是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的手段而已。理論上的不統(tǒng)一使得實(shí)踐中對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解存在偏差，多數(shù)將其狹隘地理解為是行政主管部門的專項(xiàng)職責(zé)，民主、法制監(jiān)督意識(shí)淡薄。對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能的弱化與片面理解，使得財(cái)政監(jiān)督職能在其運(yùn)用的實(shí)踐中難以形成應(yīng)有的機(jī)制性、權(quán)威性和實(shí)效性。

　�。ǘ�）財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)滯后

　　財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)是國(guó)家設(shè)立的財(cái)政法律法規(guī)，但從目前情況看，財(cái)政管理和財(cái)稅監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全。目前我國(guó)有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定，主要在《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》和《稅收征管法》等法律法規(guī)中體現(xiàn)，而且相應(yīng)的條款往往是原則性的，操作性也不強(qiáng)。立法不完備，法律實(shí)施差，監(jiān)督效果不佳，這是造成財(cái)政資源分配使用不合理，國(guó)有資產(chǎn)大量流失并給權(quán)力濫用者和腐敗分子以可乘之機(jī)的重要原因。

　　（三）財(cái)政監(jiān)督體制不完善，立法監(jiān)督力度不夠，審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)，社會(huì)民主監(jiān)督落后

　　完備的財(cái)政監(jiān)督體系除財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督外還應(yīng)包括審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和社會(huì)民眾、新聞媒體的監(jiān)督。同時(shí)，財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)有明確的分工和互補(bǔ)關(guān)系。但是，由于種種原因，我國(guó)的財(cái)政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督對(duì)象、范圍和時(shí)間上多有交叉之處，這種缺乏明確分工的體系極大地影響著財(cái)政監(jiān)督的綜合效能。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法擁有的財(cái)政民主立法監(jiān)督權(quán)，受種種客觀條件的限制，還沒有得到充分合理的運(yùn)用。人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查還不夠嚴(yán)格和細(xì)致，預(yù)算編制經(jīng)過近兩年的改革，雖有了一定的改進(jìn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的透明化和法制化的要求，仍然影響到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政依法行使民主監(jiān)督的質(zhì)量。審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府部門， 獨(dú)立性不強(qiáng)，制約著財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的權(quán)威性和實(shí)效性。受制于較低的財(cái)政透明度和有限的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，廣大人民群眾對(duì)國(guó)家大事行使當(dāng)家作主的權(quán)力，在財(cái)政監(jiān)督上還沒有得到充分合理的體現(xiàn)，現(xiàn)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制較為落后。

　　二、發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的比較與成功經(jīng)驗(yàn)

　�。ㄒ唬┟裰鞣ㄖ朴^念強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督廣泛、權(quán)威性高

　　適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民主法制特征，各發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化的財(cái)政監(jiān)督管理，其主體不是某個(gè)行政管理部門，而是國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)，即由國(guó)家議會(huì)按照憲法規(guī)定的民主程序，以立法的形式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的監(jiān)督管理。具有鮮明的法制特征和較高的權(quán)威性。

　　（二）財(cái)經(jīng)法律法規(guī)比較完善，立法層次高

　　發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的法律地位都很明確，議會(huì)通過的法律條款中具體規(guī)定財(cái)政監(jiān)督職責(zé)和工作任務(wù)，財(cái)政監(jiān)督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙，監(jiān)督具有較大的獨(dú)立性和較高權(quán)威性。立法層次高，許多國(guó)家都在作為國(guó)家根本大法的《憲法》中對(duì)財(cái)政活動(dòng)做出了明確的規(guī)定，例如日本、瑞士、德國(guó)、意大利以及東盟的印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等國(guó)都在《憲法》中對(duì)財(cái)政活動(dòng)包括預(yù)算、稅收、國(guó)庫(kù)、審計(jì)等列有專門的條款，有些國(guó)家還制定了諸如《國(guó)有資產(chǎn)管理法》、《計(jì)劃法》、《社會(huì)保障法》等專門的財(cái)經(jīng)法規(guī)與財(cái)政法規(guī)相配套。

　�。ㄈ�）各國(guó)均建有比較嚴(yán)密和完善的財(cái)政監(jiān)督體系

　　在德國(guó)，設(shè)有專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)—聯(lián)邦和州審計(jì)院，州審計(jì)院下設(shè)審計(jì)局，負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政支出的監(jiān)督檢查。同時(shí)，議會(huì)中設(shè)有審查委員會(huì)，該委員會(huì)除對(duì)國(guó)家預(yù)算進(jìn)行審查外，還對(duì)審計(jì)院的監(jiān)督檢查工作質(zhì)量進(jìn)行審查。另外，負(fù)責(zé)稅務(wù)糾紛案件的特別法院———稅務(wù)法院，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)也有一定的監(jiān)督作用。在法國(guó)則形成了以議會(huì)宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督的分工明確、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的財(cái)政監(jiān)督體系。而美國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作則有比較詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序。大致規(guī)定如下：財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)稅宏觀政策執(zhí)行情況和重大違法違紀(jì)問題進(jìn)行監(jiān)督，其他一般性的稅收監(jiān)督主要由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。財(cái)政支出監(jiān)督主要由財(cái)政部門、用款部門、審計(jì)部門及國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。

　　三、借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督

　�。ㄒ唬┮悦裰骱头ㄖ茷橐劳校�提高人們民主法制監(jiān)督的意識(shí)

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政監(jiān)督只有依靠較健全的民主法制才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。法律只有充分體現(xiàn)民意，才是良法，也才最有權(quán)威，才能得到很好遵行。因此，法制的確立和實(shí)行，必須以一定的民主制度為依托，才能免于流于形式。這就需要逐步提高全體民眾、特別是國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員的財(cái)政民主法制意識(shí)。我們?cè)谡劦郊訌?qiáng)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督立法時(shí)，往往更多關(guān)注的是立法的完備，而未深究法所應(yīng)體現(xiàn)的民主法制精神，而這正是當(dāng)前我國(guó)立法所要高度重視的。

　　（二）建立和健全我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的法規(guī)體系

　　目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)不明確，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督法》，以一部相對(duì)完整的權(quán)威性法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式、程序、地位和作用以及財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和議會(huì)監(jiān)督之間的分工協(xié)作關(guān)系加以科學(xué)界定，從而使我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督真正做到獨(dú)立執(zhí)法、依法監(jiān)督、依法行政。對(duì)于我國(guó)的財(cái)稅管理方面的稅收、會(huì)計(jì)、預(yù)算方面的法律、法規(guī)，還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)其中不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、操作性差的部分加以修改和補(bǔ)充，以便為財(cái)政監(jiān)督工作的開展提供更加科學(xué)和完整的法律依據(jù)。

　　（三）建立現(xiàn)代財(cái)政管理監(jiān)督的科學(xué)機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的綜合效能

　　借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建議在我國(guó)，建立人民代表大會(huì)宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門日常監(jiān)督、審計(jì)部門事后監(jiān)督的全方位、全過程的監(jiān)督機(jī)制。

　　第一，各級(jí)人代會(huì)對(duì)本級(jí)政府的預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督。特別要把好預(yù)算關(guān)，把預(yù)算的編制和審查通過作為一項(xiàng)重要工作來抓。另外，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行也應(yīng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，還可委托審計(jì)部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行事后審計(jì)監(jiān)督。

　　第二，財(cái)政部門內(nèi)部對(duì)日常業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中監(jiān)督。在財(cái)政體系范圍內(nèi)，可將財(cái)政監(jiān)督的主體劃分若干層次，不同層次組織通過法律規(guī)定的職權(quán)，對(duì)財(cái)政過程的各環(huán)節(jié)分別結(jié)合不同的內(nèi)容進(jìn)行全過程監(jiān)督。具體為在財(cái)政收入方面由稅務(wù)部門通過稅收征管活動(dòng)對(duì)所有納稅人的財(cái)務(wù)收支及會(huì)計(jì)核算的合理性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，防止偷漏騙稅現(xiàn)象發(fā)生。在財(cái)政支出方面由財(cái)政部下派財(cái)政監(jiān)察專員到各省、市，對(duì)其使用由財(cái)政撥付的人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用情況進(jìn)行檢查；預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)公共支出的撥付進(jìn)行監(jiān)督管理；財(cái)政部另設(shè)財(cái)政監(jiān)察署，作為財(cái)政部的監(jiān)察“別動(dòng)隊(duì)”、專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

　　第三，審計(jì)部門進(jìn)行事后監(jiān)督。建議在憲法中賦予審計(jì)部門一定的職權(quán)，使其協(xié)助政府和人代會(huì)對(duì)財(cái)政資金的收支進(jìn)行事后監(jiān)督。不僅要對(duì)政府各部門及國(guó)有或國(guó)家投資單位的理財(cái)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而且還應(yīng)行使對(duì)國(guó)家財(cái)政、稅務(wù)等部門的再監(jiān)督權(quán)。

　�。ㄋ模┙�立科學(xué)完善的預(yù)算監(jiān)督體系

　　根據(jù)我國(guó)建立公共財(cái)政體制的發(fā)展趨勢(shì)，借鑒國(guó)外的做法，我國(guó)今后預(yù)算監(jiān)督體系的著眼點(diǎn)是建立以預(yù)算項(xiàng)目預(yù)審為基礎(chǔ)，以事中及時(shí)監(jiān)控為中心、以必要的事后抽查和專項(xiàng)檢查為補(bǔ)充，相互協(xié)調(diào)、相互制約、分工合理的預(yù)算監(jiān)控運(yùn)作機(jī)制。

　　第一，要加強(qiáng)預(yù)算編制的監(jiān)督。近年來我國(guó)從中央到地方，大都實(shí)行部門預(yù)算，這是我國(guó)預(yù)算編制的重大改革，意義深遠(yuǎn)。部門預(yù)算的核心是要細(xì)化預(yù)算和實(shí)行綜合預(yù)算，客觀上要求每個(gè)部門、每個(gè)基層預(yù)算單位編制的收支預(yù)算真實(shí)、完整，要把預(yù)算內(nèi)外收支放在一本預(yù)算賬里，這是確保部門預(yù)算改革成功的關(guān)鍵所在。因此，預(yù)算編制監(jiān)督的重點(diǎn)在于監(jiān)測(cè)預(yù)算單位基本情況及其上報(bào)預(yù)算的真實(shí)性和完整性，剔除水分，減少隨意性，確保部門預(yù)算的科學(xué)和規(guī)范。

　　第二，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督。隨著金財(cái)工程的實(shí)施，要建立涵蓋全國(guó)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代化手段，通過網(wǎng)絡(luò)控制體系隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分配、撥付、使用方向、結(jié)存等情況，同時(shí)對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。另外，隨著國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度的推行，對(duì)財(cái)政資金的管理監(jiān)控要一直延伸到財(cái)政資金使用單位和商品與勞務(wù)供應(yīng)者賬戶，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的及時(shí)監(jiān)控，真正將監(jiān)督寓于財(cái)政管理的全過程。

　　第三，是要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。重點(diǎn)是決算的真實(shí)和合法性。具體包括：預(yù)算收入是否及時(shí)足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預(yù)算收入現(xiàn)象；是否出現(xiàn)截留、占用、挪用及隱匿收入、私設(shè)“小金庫(kù)”行為；預(yù)算支出是否及時(shí)撥付、支出的范圍是否符合規(guī)定；有無(wú)巧立名目虛報(bào)支出、弄虛作假行為；預(yù)算調(diào)整是否經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)；預(yù)算會(huì)計(jì)的處理是否正確、及時(shí)、合法等。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]李武好，韓精城，劉紅一。公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002.

　　[2]姜維壯。比較財(cái)政管理學(xué)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

　　[3]姜維壯。強(qiáng)化、完善財(cái)政監(jiān)督管理工作是振興財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急[J].財(cái)政研究，1996（1）。

　　[4]姜維壯。財(cái)政監(jiān)督的幾個(gè)理論認(rèn)識(shí)問題[J].中國(guó)財(cái)政，1997（8）。

　　[5]鄭備軍。歐美國(guó)家三維一體的財(cái)政監(jiān)督大掃描[J].中國(guó)改革，2001（8）。

　　[6]漆多俊。財(cái)政監(jiān)督法治化問題[J].財(cái)政監(jiān)察，2001（4）。

　　[7]孫亦軍。對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能的思考[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（4）。

　　[8]王銀梅。法國(guó)財(cái)政監(jiān)督的特征及啟示[J].中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞，2001（5）。

　　[9]鄧子基。談?wù)勜?cái)政監(jiān)督問題[J].中國(guó)財(cái)政，2002（11）。