關(guān)鍵詞　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革　轉(zhuǎn)移支付　基層民主建設(shè)

　　按照目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出可以分為3個(gè)部分：預(yù)算內(nèi)的人頭費(fèi)支出，包括行政、事業(yè)部門的工資和公用經(jīng)費(fèi)，預(yù)算外的日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出，包括政府部門的辦公、交通、招待等費(fèi)用；預(yù)算外的公共建設(shè)公共服務(wù)，如校舍、道路、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)改造等支出。財(cái)政收入上，預(yù)算內(nèi)收入以稅收為主，預(yù)算外收入主要來(lái)源于土管、農(nóng)機(jī)、計(jì)生等職能部門的收費(fèi)、向農(nóng)民收取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)及上級(jí)財(cái)政下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境在于，不僅支出和收入存在總量及結(jié)構(gòu)上的矛盾，對(duì)中西部地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后導(dǎo)致的財(cái)政困難，更帶有從上而下的擠壓催迫效果。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的形成原因

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的表征，是20世紀(jì)90年代開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政暴露出的一系列嚴(yán)重問(wèn)題：財(cái)政入不敷出，捉襟見肘：“三亂”問(wèn)題較為普遍，部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)。甚至出現(xiàn)干群關(guān)系緊張：農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品不但供給滯后而且價(jià)格高企，導(dǎo)致農(nóng)民的福利受損，發(fā)展機(jī)會(huì)被剝奪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的陷入困境，可謂原因眾多，不一而足。

　　1.“吃飯財(cái)政”的侵蝕

　　機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，是從上到下的普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權(quán)大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫向分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機(jī)制的缺失，即使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行起來(lái)往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，廟少了和尚照樣多，精簡(jiǎn)只不過(guò)是將人員負(fù)蛋從扁擔(dān)的一端挪到了另一端“，而且還增加了”重量“。在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。

　　財(cái)政供養(yǎng)人員的支出負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重，結(jié)果必然是“吃飯財(cái)政”擠占公共財(cái)政，甚至連“吃飯財(cái)政”都保證不了。相當(dāng)多的預(yù)算外收入，如部門收費(fèi)、統(tǒng)籌費(fèi)用甚至一些專項(xiàng)補(bǔ)助，都被調(diào)入預(yù)算內(nèi)發(fā)工資、“吃飯”用了。在這兒，“吃飯財(cái)政”的含義比通常理解的要寬泛得多。通嘲吃飯財(cái)政“是指預(yù)算內(nèi)收入只能用來(lái)發(fā)工資，沒(méi)有財(cái)力做別的事情，而現(xiàn)在，預(yù)算內(nèi)收入根本不夠”吃飯“，”吃飯財(cái)政“還吃掉了本來(lái)用于公共建設(shè)的預(yù)算外資金。

　　“吃飯財(cái)政”擠占了公共財(cái)政，但公共財(cái)政支出并不能因此減少。許多公共建設(shè)項(xiàng)目直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理一方的政績(jī)，是硬性開支，例如學(xué)校的危房修繕和道路建設(shè)。解決公共建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源，無(wú)非是集資攤派，借款欠款。這是20世紀(jì)90年代開始暴露出的嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的重要原因之一。不僅如此，由于債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的“領(lǐng)導(dǎo)躲著債主走，本屆不管上屆債”，又嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力，使其推出的任何旨在改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的舉措，百呼不應(yīng)，舉步維艱。

　　2.主體稅種的缺乏

　　1994年的分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財(cái)政收入，而很少顧及地方稅的有效性。從實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政過(guò)于依賴農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅及暫停征收的固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅等，無(wú)法滿足穩(wěn)定性和公平性要求。目前的改革僅僅停留在改進(jìn)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收上，沒(méi)有考慮如何設(shè)置符合地方稅要求的主體稅種。

　　主體稅種的缺乏是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)性扭曲的重要原因。由于地方主體稅種的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難從正規(guī)的稅收收入中獲得所需的資金來(lái)源，迫使其不得不尋求體制外資源。財(cái)政支出的增長(zhǎng)需求導(dǎo)致開拓非稅收入的巨大動(dòng)力：在缺乏納稅人有效監(jiān)督的情況下，政府官員的尋租進(jìn)一步導(dǎo)致了體制外收費(fèi)的膨脹。而一旦創(chuàng)收成為基層政府的重要收入來(lái)源，就會(huì)把創(chuàng)收變成目的，千方百計(jì)使它最大化。

　　現(xiàn)有的費(fèi)改稅模式調(diào)整了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅基和稅率的計(jì)算辦法，改革了村提留的征收渠道，并取消了教育集資和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，表面上看似乎可以杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)體制外收入的獲取，但這種技術(shù)導(dǎo)向的改革不僅造成了各地區(qū)的苦樂(lè)不均，而且必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政困難，特別是歷史債務(wù)無(wú)法消化。

　　3.收支位移的擠迫

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，中西部地區(qū)進(jìn)入國(guó)有經(jīng)濟(jì)向股份制和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)改制的時(shí)期，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的國(guó)有和集體工商企業(yè)紛紛改制。根據(jù)目前的分稅體制，除與中央共享的增值稅外，地方稅包括營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)的所得稅、個(gè)人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其它小項(xiàng)的雜稅。企業(yè)改制后，國(guó)稅受影響較小，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府支配的地方稅受影響則很深。這種情況直接導(dǎo)致了縣級(jí)財(cái)政收入來(lái)源的萎縮，使得縣財(cái)政力圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政汲取收入，直接或間接地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政抽取財(cái)源的壓力，形成所謂“收入上移”現(xiàn)象。

　　同時(shí)，由于與分稅制改革相配套的轉(zhuǎn)移支付制度始終沒(méi)有得到完善，不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)在分稅制下由于返還收入較少而變得比較困難。在這些不發(fā)達(dá)地區(qū)，上級(jí)政府通過(guò)制定其轄區(qū)的財(cái)政體制，在一定程度上將困難轉(zhuǎn)嫁下一級(jí)，出現(xiàn)“支出下移”效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因?yàn)槲挥谡麄�(gè)國(guó)家財(cái)政體制的最底層，無(wú)法再將支出責(zé)任下移而變成了分稅制改革后果的最終承受者，這是1994年財(cái)政體制改革的連鎖效應(yīng)。

　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)村組織必須完成上級(jí)政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，而其財(cái)權(quán)卻得不到保證。不少職能部門過(guò)多強(qiáng)調(diào)自身利益，將一些屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權(quán)限紛紛上收，形成了“有利則上，有事則讓，財(cái)權(quán)在上，事權(quán)在下，財(cái)權(quán)制約事權(quán)”的不正�，F(xiàn)象。

　　二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的幾點(diǎn)建議

　　改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，根本的舉措無(wú)非兩條，一是開源；一為節(jié)流。在大部分中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，我們還不能期望地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)很快象東部那樣能夠支撐一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、教育和衛(wèi)生等巨大的公共開支。在工資都無(wú)法正常發(fā)放的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)提供公共品服務(wù)、建立地方公共服務(wù)體系只能是有心無(wú)力。同時(shí)，也要意識(shí)到，任何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的努力，都是一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)期的過(guò)程。從操作的層面看，當(dāng)前集中在：

　　1.深化撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革

　　相對(duì)于龐大的政府機(jī)構(gòu)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模偏小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高，特別是在一些山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，問(wèn)題更加突出。在直接提高經(jīng)濟(jì)總量較為長(zhǎng)期和困難的情況下，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，可以間接提升人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)，通過(guò)合并實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，可以降低運(yùn)營(yíng)成本，緩解財(cái)政壓力。

　　從有關(guān)省區(qū)開展的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作來(lái)看，山東省撤并了200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣東省撤并了300個(gè)，而江蘇省更撤并了600多個(gè)，取得了不錯(cuò)的效果。內(nèi)蒙古通遼市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，僅臨時(shí)工就清退了2670人。當(dāng)然，撤并不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，它只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)，并需要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)鞏固撤并成果，以避免重蹈過(guò)去那種合了又分、精簡(jiǎn)了又膨脹的覆轍。

　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的難點(diǎn)，是機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)。同樣的職級(jí)，幾套班子、幾十塊牌子，加之缺乏分流渠道，都使撤并的過(guò)程阻力重重。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的過(guò)程中，也要防止被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能的萎縮和弱化。被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身城鎮(zhèn)化水平低，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)，隨著行政中心的轉(zhuǎn)移，鎮(zhèn)區(qū)常住人口的相對(duì)稀落，商機(jī)的減少，投入的不足，設(shè)施利用率的下降，可能加劇其落后化傾向，制約改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的努力。

　　2.弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能

　　政府職能的確定是財(cái)政支出體制的前提和基礎(chǔ)。世界銀行2002年的一份報(bào)告指出，我國(guó)的“縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%～60%的醫(yī)療支出，地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的基層政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能，明顯過(guò)重。

　　目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，教育人員所占的比重很高。就中西部地區(qū)的一般情況而言，教育部門的人頭工資一般占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的60%以上，許多地區(qū)高達(dá)70%～80%，而教育是典型的外部收益溢出轄區(qū)的地方公共品，圃于自身的財(cái)政能力，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責(zé)任。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，首先應(yīng)考慮從教育入手，變現(xiàn)行“普九”教育為中央與縣鄉(xiāng)共同承擔(dān)。

　　一種劃分是采取分段包干制，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要負(fù)責(zé)“普六”，中央財(cái)政負(fù)責(zé)剩下三年的教育責(zé)任。另一種劃分是采取差別責(zé)任制，如在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財(cái)政和中央財(cái)政共同承擔(dān)三年初中教育。事實(shí)上。目前中央財(cái)政已經(jīng)負(fù)擔(dān)了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會(huì)大幅度增加中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

　　3.完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　對(duì)中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，仍處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，公共部門的主要職責(zé)是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果沒(méi)有財(cái)力來(lái)完成上述任務(wù)，正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)受到阻礙。在稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有大的變動(dòng)的情況下，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口的一個(gè)最重要辦法，就只有依靠轉(zhuǎn)移支付。

　　現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問(wèn)題，許多應(yīng)由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來(lái)解決。完善轉(zhuǎn)移支付制度，需要在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等方面予以展開。在目標(biāo)上，首要的是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)。在形式上應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的復(fù)合形態(tài)。

　　轉(zhuǎn)移支付需要同時(shí)考慮財(cái)政能力與財(cái)政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財(cái)政能力及其從中央或省得到的其它轉(zhuǎn)移支付（如專項(xiàng)撥款）的差額。測(cè)量支出需求首當(dāng)其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問(wèn)題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項(xiàng)目需求。

　　4.推進(jìn)基層民主建設(shè)

　　根據(jù)現(xiàn)行韻普遍做法，財(cái)政監(jiān)督和民主建設(shè)是分開的。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)直選，而是通過(guò)建立一個(gè)由村民代表組成的監(jiān)督小組定期審議黨政部門提出的工作方案，監(jiān)督小組實(shí)際上只有建議權(quán)，沒(méi)有表決權(quán)，根本無(wú)法控制財(cái)政扭曲行為。即使在村一級(jí)，村務(wù)公開在面對(duì)上級(jí)政府的垂直控制時(shí)，也常常流于形式。

　　控制財(cái)政扭曲行為，關(guān)鍵在于納稅人擁有財(cái)權(quán)，而這又取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在現(xiàn)行垂直管理體制下，可考慮獨(dú)立出人大的權(quán)利行使機(jī)制，由人大控制財(cái)權(quán)，而村民大會(huì)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，那么就相當(dāng)于由村民大會(huì)控制了財(cái)權(quán)、形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府之間的制衡。其結(jié)果，不僅避免了現(xiàn)在的農(nóng)民被動(dòng)抗稅問(wèn)題，同時(shí)也解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共品建設(shè)困境。因?yàn)椋�在這種制度下的公共品供給才真正反映了當(dāng)?shù)鼐用竦墓�共品需求�?/p>

　　為此，應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的集體集資和公用事業(yè)付費(fèi)方面的立法權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)檢查預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金的用途，并對(duì)項(xiàng)目本身具有質(zhì)詢權(quán)和否決權(quán)。為防止人大代表的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，相應(yīng)改進(jìn)村民直選和罷免人大代表的法定程序。在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的同時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的直選，建立面對(duì)人大負(fù)責(zé)的基層政府組織。