摘　要：建立公共財政監(jiān)督體制實際上是對傳統(tǒng)財政監(jiān)督體制的替代和創(chuàng)新，因此，公共財政監(jiān)督體制的建立和實施必然受到市場經濟體制、法制及政治民主化等約束條件的制約，而這些條件都與市場化的程度息息相關。由于中國現(xiàn)階段市場化改革還遠遠未到位，導致市場化程度很低，直接影響財政監(jiān)督體制的模式選擇、公共財政監(jiān)督的內容、財政監(jiān)督的結果和效率等，這就決定了公共財政監(jiān)督體制的建立與完善及作用的發(fā)揮將會是一個漫長的過程。

　　關鍵詞：公共財政；監(jiān)督體制；約束條件；市場化程度

　　近年來，隨著刮起的“審計風暴”，財政資金的挪用、貪污以及使用的低效率，引起了全社會的高度關注，公眾由于意識到財政資金是自己交給政府的“納稅錢”而增強了對財政資金的監(jiān)督理念，這本是一樁極好的事，但是無論學術界還是實際部門乃至公眾，聲討之中存在著一種“誤區(qū)”，似乎其罪過都來自于財政部門或政府，固然財政部門或政府對財政資金的使用監(jiān)督不夠或不到位有著不可推卸的責任，但是譴責某一部門或政府并未涉足問題的根源。我們要問，為什么政府和財政部門對財政資金監(jiān)督不能到位？為什么預算法出臺10余年仍有法不依？為什么公眾對財政資金使用起不到應有的作用？這一切已遠遠超出財政自身的范圍，問題的最終根源需要從制度或體制中去尋找，更具體地說，這一切問題都來自于既定制度和體制環(huán)境下塑造和誘導著每一個人乃至政府官員的行為和思維。雖然我國改革開放以來一直在致力于體制的變革，但體制與制度的變革是一個漫長的漸進的過程，體制轉軌期更是新舊體制矛盾與問題交鋒甚至是博弈的過程，這也是公共財政監(jiān)督體制的建立和實施為何如此艱難的深層次原因。況且，對財政部門或政府的譴責本身也未逃脫傳統(tǒng)的計劃體制下大政府主導型模式以及所引伸出的財政監(jiān)督應由政府自我監(jiān)督為主、財政部門內部監(jiān)督為主模式的思維，這反過來又驗證了本文的觀點，我國公共財政監(jiān)督體制建立和實施的難點在于市場經濟體制的不完善，市場經濟體制的不完善又是我國市場化改革不到位的結果。

　　一、公共財政監(jiān)督體制建立和實施的約束條件

　　從制度經濟學原理看，任何一種制度的變遷和創(chuàng)新是一種制度的替代、轉換與交易過程，作為一種“公共物品”，制度同其他物品一樣，其替代、轉換與交易活動也都存在著種種技術的和社會的約束條件，其約束條件就是制度的邊際替代成本（盧現(xiàn)祥，2003）。建立公共財政監(jiān)督體制實際上是對傳統(tǒng)財政監(jiān)督體制的替代和創(chuàng)新，即公共財政監(jiān)督體制是建立在市場經濟體制和公共財政條件下，包括立法監(jiān)督、人大及其常委會監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、社會監(jiān)督等分工協(xié)作、職責明確，事前、事中、事后監(jiān)督相結合，內外監(jiān)督相結合，監(jiān)督方式多樣化，保障機制健全的財政監(jiān)督體系，把財政監(jiān)督與財政管理有機地結合起來，對財政資金運行過程進行全方位、全過程、綜合化的監(jiān)督。其中，法律監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督等外部監(jiān)督是該制度的主體。因此，公共財政監(jiān)督體制的建立和實施有著嚴格的約束條件。

　　1.成熟完善的市場經濟體制是公共財政監(jiān)督體制建立和實施的經濟制度條件。首先，經濟市場化是資源配置方式的變革，從我國來講，就意味著從過去由政府配置全部資源轉變?yōu)橛墒袌雠c政府共同來配置資源，并以市場配置資源為基礎。從我國市場與政府的關系來看，經濟市場化的過程就是政府逐步“讓位”于市場的過程，退出市場能發(fā)揮作用的領域，以提高全社會的資源配置效率。如何界定政府與市場的職能界限，如何做到政府還權于市場，讓市場充分發(fā)揮作用，不會“越位”，同時又要做好政府應該做的事，即不“缺位”，這就需建立公共財政監(jiān)督體系和保障機制。其次，經濟市場化要求財政的公共性，使財政成為社會公眾約束政府活動、監(jiān)督政府權力的關鍵性直接手段。再次，經濟市場化要求政府由高度集權向分權體制轉化，市場化改革的分權性質，使得地方政府、部門和單位的自主權大大增強，僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級的行政權威進行財政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，已難以為繼。財政的外部監(jiān)督正在逐步形成，各級政府的自我監(jiān)督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規(guī)范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。如果中央還需監(jiān)督數(shù)以萬計的科層組織的活動，顯然是不現(xiàn)實的。為此，應當加強財政法制建設，提高財政法治化程度，通過憲法和財政法律，來約束與規(guī)范各級政府的自我監(jiān)督活動。同時，由于分稅分級的財政體制逐步形成，各級財政活動的約束和監(jiān)督將更多地由本級的人代會來進行，各級財政受到上級財政的監(jiān)督將會有所減弱（張馨，2003）。最后，市場經濟是追求效率的經濟，經濟市場化要求公共財政的效率化，以此相適應的公共財政監(jiān)督不僅要有財政績效監(jiān)督的內容和機制，而且財政監(jiān)督自身也要講求效率，即做到財政監(jiān)督成本的最小化，這就要求公共財政監(jiān)督不論制度的設計還是具體的監(jiān)督管理都須講求科學、合理、規(guī)范。因此，有市場經濟才有公共財政，才有公共財政監(jiān)督。成熟與完善的市場經濟體制是建立和實施公共財政監(jiān)督體制并充分發(fā)揮公共財政監(jiān)督作用的制度約束條件，市場經濟體制的不成熟、不完善，都會減弱公共財政監(jiān)督的作用。

　　2.完善健全的法制以及依法治國是公共財政監(jiān)督存在和發(fā)展的必備條件。市場經濟是法治經濟，市場化社會是法治社會。公共財政的市場性決定了公共財政的法治性，而公共財政的法治性意味著社會公眾通過政府預算的法律權威，從根本上決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政行為，使其鮮明地體現(xiàn)出財政是社會公眾的財政即財政的公共性，因而也決定了公共財政監(jiān)督的法治性。它要求加強法律對財政的監(jiān)督力度和法律對財政內部監(jiān)督的約束，加強和規(guī)范法律對財政的制度化建設，促使財政內部監(jiān)督由人治向法治轉化，促使傳統(tǒng)的單純依靠行政權力進行的財政內部監(jiān)督向依靠法律和制度的監(jiān)督轉化。因此，要建立公共財政監(jiān)督體系和保障機制，并使之發(fā)揮作用，最關鍵的就是要健全和完善法制。同時，需創(chuàng)造依法治國、依法行政、依法理財、依法征稅、依法納稅的宏微觀環(huán)境。

　　3.民主化政治是公共財政監(jiān)督作用發(fā)揮的政治制度保證。公共財政的公共性決定了公共財政監(jiān)督的公共性，公共財政監(jiān)督的公共性突出于社會公眾和人代會對政府財政活動的監(jiān)督作用。因此，政治體制的民主化改革則成為了公共財政監(jiān)督體系和保障機制是否能真正建立并發(fā)揮作用的關鍵所在。現(xiàn)代民主社會認為，政府的權力是人民所賦予的，官員代表著人民行使權力，而人民負有監(jiān)督權和知情權，人民或納稅人不僅需要知道自己為什么納稅和交費，同時還要知道自己納的稅、繳的費用到了什么地方、使用如何。所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責，都必須由他們來決定和監(jiān)督。這就需要將對政府財政活動的監(jiān)督和知情轉化為公眾的權利，實現(xiàn)權利對權力的監(jiān)督。

　　二、建立我國公共財政監(jiān)督體制的根本性制約因素：市場化程度

　　從以上約束條件來看，市場經濟體制、法制及政治民主化是建立公共財政監(jiān)督體制的關鍵性條件，而這些條件都與市場化程度息息相關，市場化改革的力度越大，市場推進的越快，市場經濟越發(fā)達，市場經濟體系越健全，市場經濟秩序越好，公共財政監(jiān)督體制的作用發(fā)揮越充分。反之亦然。

　　1 市場化程度直接影響財政監(jiān)督體制的模式選擇。公共財政監(jiān)督體制相對于我國傳統(tǒng)的財政監(jiān)督體制而言，就是一種市場型財政監(jiān)督模式。市場經濟要求主體易位，即由傳統(tǒng)的計劃經濟體制下的國家或政府主體向市場主體轉化。所謂市場主體就是企業(yè)和個人。在市場經濟條件下，企業(yè)和個人成為經濟活動的獨立主體，成為決定整個經濟活動的根本因素，也成為決定公共經濟和約束公共經濟的根本因素，政府和財政將由原來什么都管、什么都決定轉向如何更好地為企業(yè)和個人服務，如何接受企業(yè)和個人的監(jiān)督。與此同時，市場經濟要求經濟發(fā)展模式應是市場主導型而不是政府主導型，由此也決定了公共財政監(jiān)督體制的模式應該是以社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督為主體而不是以政府的自我監(jiān)督為主體，以財政外部監(jiān)督為主體而不是以財政內部監(jiān)督為主體。

　　我國改革20多年，市場發(fā)育仍處于初級階段，由于中國現(xiàn)行經濟體制中依然廣泛而頑固地存在著傳統(tǒng)的計劃經濟的“路徑鎖定效應”，因而強調政府干預的政策取向較容易被接受，而市場的力量還不夠強大，作為市場主體的國有企業(yè)改革仍未完全到位，企業(yè)的產權制度仍不完善，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立，企業(yè)適應市場能力還不強，效益低下、虧損嚴重的問題仍很突出；市場的發(fā)育，尤其是生產要素市場的發(fā)育還不健全，競爭機制和價格形成機制在促進生產要素合理流動、資源優(yōu)化配置、引導結構調整方面的作用受到限制，影響了市場功能的發(fā)揮；資源配置的行政化傾向還相當嚴重，以產權明晰為前提的市場化競爭規(guī)則難以充分發(fā)揮作用，兩者之間的沖突使市場秩序紊亂。這一切一方面導致政府在資源配置上“讓位”于市場的過程極為緩慢，這其中有政府部門和官員為了自身利益不愿讓位的因素，也有政府想讓位而讓不出來的因素，尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)，民營經濟發(fā)展落后，使得政府不僅無法退出競爭性領域，而且還需加大干預、資助的力度，整個經濟政府主導性特征仍然十分突出。另一方面，導致政府還未完全擺脫計劃經濟的管理方式，習慣于從不同角度包攬一切。在企業(yè)改制資產重組過程中，一些地方政府不考慮客觀實際和市場行情，不考慮企業(yè)之間是否存在著經濟聯(lián)系和產業(yè)間的關聯(lián)，從主觀意愿出發(fā)，盲目地策劃和撮合企業(yè)間的資產組合，甚至強令企業(yè)兼并、改制，追求形式上的規(guī)模經濟。這種不考慮經濟發(fā)展規(guī)律的主觀盲動必將導致資源配置的低效率，甚至無效率。同時，與社會主義市場經濟體制相適應的經濟管理制度尚未形成。政府主要依靠大量不公開發(fā)布的政策性文件作為行政部門管理經濟的依據(jù)，甚至于地方行政首長的指示、命令也是行政部門管理經濟的重要依據(jù)之一，這種不規(guī)范的做法，由于缺乏必要的制度和程序作為保證，致使決策缺乏科學性和合理性。市場發(fā)育的不完善、不健全，必然導致市場化改革難于在短期內到位，市場化改革的艱巨性必然帶來公共財政監(jiān)督體制建立的艱巨性，使得我國現(xiàn)階段在財政監(jiān)督體制的模式選擇上，不得不以政府行政監(jiān)督為主體，以財政內部監(jiān)督為主體。

　　2 市場化程度直接影響公共財政監(jiān)督的內容。首先，在我國現(xiàn)階段計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，由于市場的不完全，財政監(jiān)督難免帶有傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行體制的雙重特征，從形式上看，現(xiàn)行財政監(jiān)督體系和保障機制是一個比較健全的體系和機制，既包括人大、新聞媒體、公眾監(jiān)督為特征的外部監(jiān)督，也包括財政、審計監(jiān)督為特征的政府內部監(jiān)督。但從實質上分析不難看出，現(xiàn)行的財政監(jiān)督體系和保障機制在理論上未將財政監(jiān)督體系和保障機制完全置于公共財政理論的框架中來設計。因此，其體系與機制的公共性、法律性、民主性、綜合性不突出。其次，由于市場的不完全，市場化改革的程度還不高，財政監(jiān)督雖在制度上增加了人大監(jiān)督和社會監(jiān)督，但其作用很有限，仍呈現(xiàn)出政府監(jiān)督、財政內部監(jiān)督為主體的特征；監(jiān)督手段上仍以政府的行政監(jiān)督為主，究其原因，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督缺乏制度保障，即在財政監(jiān)督體制的制度設計中，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的法律地位、職責、權利、組織保障、人員配置，以及對預算審查的信息收集、審查時間的規(guī)定等都存在著過粗甚至忽視的問題，尤其是社會監(jiān)督更缺乏具體的規(guī)定。審計監(jiān)督雖有審計法和預算法作保障，但由于我國目前市場化程度的低下，法制觀念和法治環(huán)境的不完善，實際執(zhí)行中有法不依的現(xiàn)象非常嚴重。最后，由于市場的不完全，市場化改革的不到位，使得財政資金使用上的諸多違法違規(guī)問題的產生根源遠遠超出了財政自身的范圍，與我國不完善的經濟體制和政治體制息息相關，如我國1994年實施的分稅制，并未解決好各個級層政府財權與事權的合理劃分，造成了各級政府財權與事權的不匹配，尤其是基層政府事權大于財權，這是財政專項資金被挪用，亂收費、亂攤派現(xiàn)象產生的重要根源；又如我國長期以來，政府對財政資金的使用和效益的監(jiān)督、考核與對干部的考核、升遷制度相分離，長期實行對干部的考核和評價指標注重GDP、財政收入的單純增長，導致干部熱衷于“形象工程”、“政績工程”等，這是我國財政預算執(zhí)行中，人治大于法治，幾億乃至數(shù)十億巨資，都可以根據(jù)長官意志隨意改變用途的深層次的根源。但是，現(xiàn)行財政監(jiān)督體系與機制的設立仍未脫出單純就財政監(jiān)督研究財政監(jiān)督的模式，未把財政監(jiān)督納入經濟體制和政治體制改革、法制建設的大視野中來研究，造成了財政監(jiān)督體系與機制缺乏整體性、綜合性、協(xié)調性，同時，也造成了在解決財政監(jiān)督存在的問題時，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，注重形式和現(xiàn)象多于實質。

　　3 市場化程度直接影響政治民主化、法制化程度，最終影響財政監(jiān)督的結果和效率。由于我國現(xiàn)階段市場化程度還不夠高，市場化理念在大部分人的意識中還很薄弱，計劃經濟的思想和理念乃至習慣仍根深蒂固地影響著政府官員和公眾的言行：一是缺乏對市場經濟全面、準確、科學的認識和把握，表現(xiàn)在人們把市場經濟看作是鼓勵人們獲取利潤或利益最大化的一種經濟，而不管采取什么樣的手段。一些人和單位為了錢可以昧著良心去干損人利己的事，為了錢甚至可以去干損害國家、集體利益的事，假冒偽劣商品充斥市場，嚴重破壞了市場經濟秩序，破壞了國家的經濟發(fā)展，損壞了人民的身心健康。二是平等觀念的缺乏。自由和平等是市場經濟的核心理念，它要求每一個進入市場參與交易的人，必須具有獨立的自由人身資格和平等的政治法律地位，平等的本質是公正、正義。但長期以來，在中國行政權力占支配地位，國家和公共事務的管理強調行政隸屬關系，按照行政機關的意志決定，排斥相對人的自由意志，以義務本位立政，漠視相對人的權利。三是服務意識的缺乏。正是由于平等意識的缺乏，過多強調的是權力、等級，強化了政府官員的“官本位”意識，弱化了作為社會公仆的“服務意識”。在政府官員的觀念中，從未有過“納稅人”概念，他們未意識到是納稅人養(yǎng)活政府，納稅人掏錢是為了換取政府的服務，而政府官員卻認為納稅人或老百姓交稅或費天經地義，無需給予他們什么，政府花老百姓的錢也是天經地義。四是法治觀念的缺乏。所謂“法治”首先要治政府，劃定政府職能的范圍，明確政府的責任，人民要通過法律來限制和監(jiān)督政府的權力。其次才是政府在民主制度下獲得人民的授權所實施的“依法治國”。無可非議，隨著市場經濟的推行，我國法律意識有所增強，但長期以來，無論是“以法治國”還是“依法治國”，政府官員把法律看作統(tǒng)治手段，用以治老百姓，而非治政府，這說明我國從上到下，從政府到百姓均未理解“法治”的含義，把“法治”和“依法治國”混為一談，歸根結底仍然是民主意識的淡薄，法治觀念的缺乏（張麗華，2002）�？梢�，我國目前正處于體制轉軌時期，法治社會也遠未建成，它表現(xiàn)在財政上就是社會公眾和人代會及法律還難以有效約束和監(jiān)督財政活動，財政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內部監(jiān)督，這種狀態(tài)是由市場化改革艱巨性和法制的不完善、不健全所決定的。因此，要建立公共財政監(jiān)督體系和保障機制并使之發(fā)揮作用，最關鍵的就是要健全和完善我國的法制。通過法律約束和限制政府權力，將政府權力及其財政行為真正置于社會公眾的監(jiān)督之下。

　　4 市場化程度直接影響財政內部監(jiān)督的效果。市場化的改革，導致政府職能、運作方式、制度構架等的不斷變革與更新，引起了財政內部監(jiān)督的相應變化，財政內部監(jiān)督得予加強，并取得了一定的效果。但是，由于市場化改革還不到位，市場化程度還很低，使得財政內部監(jiān)督仍然停留在按照行政意志和上級意志行事的框架內，由于專司監(jiān)督職能的機構多屬于各級政府的下屬部門或財政部門的下屬機構，這種監(jiān)督者是被監(jiān)督者的下屬部門和機構的制度安排，是不可能實施強有力和根本性監(jiān)督的，傳統(tǒng)模式中政府權利缺乏有效約束的根本弊端仍然存在。同時，現(xiàn)行財政監(jiān)督體制主要以財政內部監(jiān)督為主，這就使得財政監(jiān)督的責任更多的壓在了財政部門身上，財政活動是由政府所有的科層及其官員具體進行的，財政監(jiān)督觸犯了政府各個科層及其官員的利益，整個政府實際上有著抵制財政監(jiān)督的本性，作為政府內部的一個部門，財政部門要監(jiān)督整個政府的收支活動，只能是心有余而力不足的（張馨，2004）。

　　三、結論

　　隨著市場化改革的推進，建立公共財政監(jiān)督體制勢在必行，但是，由于我國市場化改革仍處在初級階段，市場化程度仍然很低，嚴重影響了公共財政監(jiān)督體制的建立。從我國現(xiàn)實來看，不成熟、不完善的市場經濟要發(fā)育到成熟的市場經濟，則需要相當長的時間，這就決定了公共財政監(jiān)督體系和保障機制的建立與完善及作用的發(fā)揮也將會是一個由不成熟、不完善向成熟和完善轉化的過程，但是，這個過程也將會是一個漫長的過程。要縮短這個過程，唯一的途徑是加快市場經濟推進和市場化改革的步伐，努力加強法制建設，盡快建立完善的市場經濟體制，為建立完善的公共財政監(jiān)督體制創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　參考文獻：

　　[1]　盧現(xiàn)祥 西方新制度經濟學[M] 北京：中國發(fā)展出版社，2003 80

　　[2]　張馨 論財政監(jiān)督[J] 財政監(jiān)督，2003，（5）

　　[3]　張馨 論財政監(jiān)督的公共化變革[J] 財政研究，2004，（12）

　　[4]　張麗華 地方政府職能轉變的深入思考：面對實踐的挑戰(zhàn)[J] 經濟問題探索，2002，（12）