[摘　要]近年來，我國的財(cái)政收入以年均20%的速度增長。但在財(cái)政收入總量增長的同時(shí)，基層財(cái)力不足問題嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和龐大的債務(wù)問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)總規(guī)模在4000億元到1萬億元之間。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不僅嚴(yán)重影響基層經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共物品的提供，同時(shí)也制約了我國社會(huì)整體發(fā)展水平的提高，更不利于全面建設(shè)小康社會(huì)。解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題已刻不容緩。本文在考察了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難具體情況的基礎(chǔ)上，從我國現(xiàn)行財(cái)稅體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素等方面進(jìn)行了多角度的原因分析，力圖為縣鄉(xiāng)財(cái)政解困提出一些切實(shí)可行的政策建議。

　　[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)債務(wù)　財(cái)政收支平衡　轉(zhuǎn)移支付

　　基層財(cái)力不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是當(dāng)前我國財(cái)政體制中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題。盡管近年來中央已經(jīng)開始重視并著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，2005年中央財(cái)政拿出150億元用于縣鄉(xiāng)財(cái)政解困。但150億元只占2005年國家財(cái)政支出的4.65‰，對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政龐大的債務(wù)漏洞，顯然是杯水車薪。另外，單純地以短期性的財(cái)政補(bǔ)貼方式解決久已存在的縣鄉(xiāng)財(cái)力不足、巨額外債等問題也不大現(xiàn)實(shí)。針對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困問題，各地有一些試行做法。如：浙江省和湖北省的“省管縣”，安徽省的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，河北省的“強(qiáng)縣政策”等。但就目前的試行情況來看，各地做法不一，效果各異，利弊兼有。如何才能找到一條在全國范圍內(nèi)具有普遍意義的縣鄉(xiāng)財(cái)政解困之路，是各地基層財(cái)政普遍的呼聲。為此，有必要從我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀大背景下進(jìn)行考察，通過對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難形成的原因進(jìn)行多角度剖析，力求抓住要害，為縣鄉(xiāng)財(cái)政解困提出一些切實(shí)可行的政策建議。

　　一、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)

　　1.區(qū)域財(cái)政收支不均衡，城鄉(xiāng)差距不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年至2003年，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政收入由967億元增加到2836億元；財(cái)政支出由1703億元增加到4789億元，財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。從地區(qū)財(cái)政收入變化來看，東、中、西部地區(qū)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重，1995年分別為50.65%、28.98%、20.37%.2003年其所占比例分別為60.50%、26.25%、13.25%.東部地區(qū)財(cái)政收入增長勢頭快，甚至超過全國平均水平。中西部地區(qū)財(cái)政收入增長速度緩慢，甚至低于全國水平或呈負(fù)增長趨勢。

　　人均GDP和人均財(cái)力是反映一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)水平的重要指標(biāo)。就2003年人均GDP和人均財(cái)力來看，東部地區(qū)人均GDP為中西部地區(qū)的1.89倍和2.41倍。東部地區(qū)人均財(cái)力為中西部地區(qū)的2.51倍和2.53倍�？梢娢覈鴸|中西部公共服務(wù)水平差距之大。其次，就城鄉(xiāng)居民收入來看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距普遍存在，但東部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小，中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對(duì)較大，地區(qū)和城鄉(xiāng)差距的拉大勢必阻礙社會(huì)的均衡發(fā)展。同時(shí)貧富懸殊又是社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)主要根源。社會(huì)問題叢生也會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，影響到國家的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.可支配財(cái)力有限，公用經(jīng)費(fèi)困難，欠發(fā)工資現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國2000多個(gè)縣級(jí)預(yù)算單位中，有276個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力在6000元以下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入只夠維持其人員經(jīng)費(fèi)和簡單的公務(wù)支出，很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低，公用經(jīng)費(fèi)每人每年只有幾百元，修繕購置費(fèi)基本不作安排，有些地方的公共機(jī)構(gòu)甚至處于癱瘓狀態(tài)。另外，欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍，尤以中西部地區(qū)最為嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年3月底，全國有1001個(gè)縣累計(jì)欠發(fā)工資205.32億元，欠發(fā)工資的縣占全國縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)總數(shù)的35%.

　　3.財(cái)政赤字普遍，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市中，有16個(gè)省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算匯總出現(xiàn)赤字，集中分布于中西部地區(qū)。除了這些顯性赤字外，更為嚴(yán)重的是，一些地方財(cái)政部門在布置決算編報(bào)工作時(shí)，層層要求不準(zhǔn)編報(bào)決算赤字，在批復(fù)決算時(shí)，對(duì)下級(jí)編報(bào)的赤字決算也不予批復(fù)，致使下級(jí)財(cái)政部門采取各種手段隱瞞赤字。隱形赤字的存在也不容忽視。由于財(cái)政收不抵支，有些地區(qū)的基層政府甚至只能“借債度日”。就縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)規(guī)模來看，國內(nèi)專家普遍認(rèn)為大致不少于1萬億元。另據(jù)里昂信貸證券的估計(jì)，我國縣級(jí)財(cái)政債務(wù)高達(dá)3萬億元，占全年GDP的30%.即使按1萬億元的債務(wù)計(jì)算，中國2000多個(gè)縣平均負(fù)債高達(dá)5億元。債務(wù)問題已成縣鄉(xiāng)財(cái)政的沉重包袱。而基層財(cái)政危機(jī)最有可能向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。一般來說，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，政府預(yù)算內(nèi)收入中對(duì)農(nóng)業(yè)各種稅費(fèi)的依賴性就越大。農(nóng)民負(fù)擔(dān)與縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)是直接聯(lián)系在一起的。由于地方財(cái)政支出壓力大，為維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，長期以來農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征過頭稅的現(xiàn)象普遍存在。向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資等現(xiàn)象也屢見不鮮。

　　二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因分析

　�。ㄒ唬�體制性因素

　　1.事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，財(cái)政收支失衡。從縣鄉(xiāng)財(cái)政收支情況來看，巨額債務(wù)多在近十年間形成，以1994年分稅制改革為“分水嶺”。分稅制改革前，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要由縣級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，基層政府基本上不存在債務(wù)。分稅制改革的實(shí)施使財(cái)政收入向上集中。表現(xiàn)在稅種劃分上，增量大的稅種主要集中在中央，地方固定稅收大多為零散和收入不穩(wěn)定的稅種，征收難度較大。如增值稅的大部分，消費(fèi)稅的全部都?xì)w中央，剩余部分又主要集中在省市兩級(jí)財(cái)政。與此同時(shí)，“事權(quán)下放”使財(cái)政支出責(zé)任向基層政府轉(zhuǎn)移。雖然我國目前就不同層級(jí)政府間的事權(quán)責(zé)任并沒有明確劃分，但就財(cái)政支出責(zé)任來看，地方政府主要負(fù)責(zé)提供各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)。如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房和城市建設(shè)等。而我國基層各級(jí)政府的收支劃分是根據(jù)上下層級(jí)的政府管理體制進(jìn)行的。上級(jí)政府有權(quán)決定其直屬下級(jí)政府的支出劃分。這種體制最直接導(dǎo)致的問題是：各級(jí)政府間財(cái)力的縱向不平衡。在運(yùn)作過程中，出現(xiàn)財(cái)政收入過度集中于省、地（市）兩級(jí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入明顯不足的現(xiàn)象。同時(shí)，由于沒有明確的正式責(zé)任分工，地方政府的重復(fù)支出也導(dǎo)致提供公共服務(wù)的不足和效率的低下。

　　就財(cái)政支出的具體情況來看，1978年中央、地方政府財(cái)政支出基本持平。從1995年開始，地方政府的支出份額逐年上升，目前已達(dá)到70%以上。其中55%以上的支出來自省級(jí)以下的地方政府。特別是在一些重要的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科學(xué)、社會(huì)救濟(jì)和福利等領(lǐng)域，地方政府發(fā)揮著重要作用。單就縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出情況來看，縣鄉(xiāng)財(cái)政占教育總支出的70%以上，占醫(yī)療總支出的55-60%.而在大多數(shù)國家，教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出多由中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé)。社會(huì)保障和福利多由中央政府負(fù)責(zé)提供。顯然，從我國政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分來看，主要問題在于公共支出過度依賴于基層財(cái)政。

　　總之，可以說，基層財(cái)政困難是分稅制改革的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)。處于五級(jí)財(cái)政底層的縣鄉(xiāng)財(cái)政，話語權(quán)最少，可支配財(cái)力有限，事權(quán)和財(cái)權(quán)脫節(jié)，往往成為上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)的一個(gè)重要渠道。就是中央財(cái)政返還的部分財(cái)力也常常被上級(jí)財(cái)政部分截留。還相當(dāng)程度地存在“中央請(qǐng)客，地方買單”現(xiàn)象。

　　2.城鄉(xiāng)二元稅制的非合理性。長期以來，我國城鄉(xiāng)間采用二元稅制。表現(xiàn)在稅收制度上，就是把農(nóng)業(yè)排除在增值稅征收范圍之外，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投入到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中的外購工業(yè)品支出得不到扣除。今后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入會(huì)不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)的增值稅勢必會(huì)越來越重。城鄉(xiāng)二元稅制直接影響了農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化的進(jìn)程，造成農(nóng)業(yè)長期低水平重復(fù)，阻礙了縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，長期以來農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅方式不合理。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)業(yè)稅主要是以土地面積和人口來計(jì)征。而事實(shí)上農(nóng)村用地情況復(fù)雜，出外打工或從事其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，土地大多承包給他人租種。由于我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益普遍很低，造成種糧大戶和純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)高，兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)輕，高收入者獲益多，低收入者獲益少等不公平現(xiàn)象。同時(shí)又容易產(chǎn)生重復(fù)征稅和漏征現(xiàn)象。與國外不收農(nóng)業(yè)稅相比，長期以來中國農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)沉重，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，這些問題有望得到逐步解決。

　　3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付制度是各國在解決區(qū)域財(cái)力平衡等方面的重要手段。我國政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后逐步建立起來的。從轉(zhuǎn)移支付的金額來看，2003年為306億元，絕對(duì)數(shù)量有限，而且真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級(jí)的資金更少。這與縣鄉(xiāng)政府普遍承擔(dān)著義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等多種地方公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任極不相稱。其次，在對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付中，配套性轉(zhuǎn)移支付所占比重大，在對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政投入時(shí)，同時(shí)又要求縣鄉(xiāng)對(duì)等地增加配套資金。為了爭取資金和投資，不少縣鄉(xiāng)被迫借錢搞配套，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字不斷增大。再次，由于目前我國對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付的分配方式及程序還沒有成文的法律規(guī)章，因此就無法杜絕不合理現(xiàn)象的發(fā)生。

　　4.機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗贅。有統(tǒng)計(jì)顯示，近年來我國縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)不斷增加，從1994年的2251萬人增加到2000年的2959人，年均增長率為5%.另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)1030個(gè)小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般有30～40個(gè)，包括農(nóng)機(jī)站、水利站、城建站、計(jì)生站、文化站、林業(yè)站、廣播站等等，可謂五臟俱全。其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名，上級(jí)政府機(jī)構(gòu)派出的干部人數(shù)平均為290名，都超出編制定額數(shù)倍。

　　5.公共財(cái)政理念淡薄，財(cái)政管理不規(guī)范。地方基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政地位、職能、作用等認(rèn)識(shí)不夠，致使縣鄉(xiāng)財(cái)政職能不能充分發(fā)揮。長期以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于要錢、收錢和花錢，財(cái)政收支平衡意識(shí)不夠，很少致力于財(cái)源建設(shè)和周密的財(cái)政預(yù)算，不重視合理理財(cái)，浪費(fèi)嚴(yán)重。再加上管理制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位，使一些基層財(cái)政的預(yù)決算流于形式，支出隨意性大。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)籌資等類收入大多游離于財(cái)政管理之外。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)因素

　　縣鄉(xiāng)財(cái)力不足的最直接經(jīng)濟(jì)原因是：缺乏穩(wěn)定可觀的稅源。這與我國縣鄉(xiāng)的地域分布不無關(guān)系。我國縣鄉(xiāng)主要分布在農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)為主。而我國的農(nóng)業(yè)自我積累能力低，農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭力弱。長期以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的滯后，直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。東部沿海地區(qū)對(duì)外開放程度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)，剩余勞動(dòng)力容易就地轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為縣鄉(xiāng)基層政府提供了比較可靠的稅收來源。而在中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)在國民總產(chǎn)值中所占的比重較大，而且大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)方式落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，精壯農(nóng)民大多去沿海省份打工，甚至出現(xiàn)了“打工經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。因此，縣鄉(xiāng)財(cái)政的直接收入來源少，可支配財(cái)力有限。而地方財(cái)政越困難，就越傾向于向工商業(yè)要錢，而工商業(yè)得不到發(fā)展，反過來又影響該地區(qū)未來的財(cái)政收入，形成惡性循環(huán)。

　�。ㄈ�）政治及社會(huì)因素

　　除了體制性、經(jīng)濟(jì)性原因外，政治和社會(huì)等因素也不容忽視。例如：作為政績考核制度的一環(huán)，不少地方的縣市領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達(dá)標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，不得不想辦法加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致亂攤派濫收費(fèi)。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)任務(wù)又常常被分?jǐn)偨o村干部，一旦村干部不能及時(shí)收齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)，就不得不通過變賣集體資產(chǎn)或高息借貸來上繳稅費(fèi)。再加上會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)等名目繁多的非生產(chǎn)性支出不斷增多，甚至擠占、挪用財(cái)政支農(nóng)資金。

　　另外，長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使農(nóng)村在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，導(dǎo)致就業(yè)和工商業(yè)布局等偏好于城市。再加上長期以來財(cái)政分配傾斜于城市和工業(yè)，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，導(dǎo)致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得不到根本的提高，產(chǎn)業(yè)也無法升級(jí)�？h鄉(xiāng)財(cái)政長期依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的格局也得不到根本改變。

　　三、縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的可行性措施

　　（一）制度和政策性改革創(chuàng)新

　　1.統(tǒng)一事權(quán)與財(cái)權(quán)，合理劃分財(cái)政收支范圍。加強(qiáng)預(yù)算管理，調(diào)動(dòng)基層干部當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)是解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的制度性基礎(chǔ)。按照公共財(cái)政理論，全國性的公共服務(wù)應(yīng)由中央政府提供，地方性公共服務(wù)應(yīng)由地方政府提供，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分級(jí)框架，實(shí)行層次化管理。明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，對(duì)于共同承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)明確哪級(jí)政府負(fù)責(zé)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、籌集資金方式及監(jiān)管程序。對(duì)于跨區(qū)域的外溢性的公共項(xiàng)目與工程，上級(jí)政府應(yīng)在一定程度上參與或介入。醫(yī)療和教育服務(wù)的供應(yīng)可以仍為地方政府的責(zé)任，但中央和省級(jí)政府需要至少承擔(dān)部分籌資責(zé)任。從各國的政府權(quán)限劃分來看，中央和地方各級(jí)政府的職責(zé)、權(quán)限，大多都有明確的法律規(guī)定，而我國在這方面的法律還不健全，有待盡快完善。

　　與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，財(cái)權(quán)劃分要合理。在劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政收支范圍時(shí)，既要考慮有利于適度集中財(cái)力的需要，又要考慮縣鄉(xiāng)行使職能的財(cái)力需要，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支的積極性。應(yīng)把適合縣鄉(xiāng)的稅種全部或部分下放給縣鄉(xiāng)，核定基數(shù)，確定比例分成或結(jié)算比例，統(tǒng)籌管理。如契稅，經(jīng)營稅，牧業(yè)稅，國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等，凡在縣鄉(xiāng)屬地上征收的收入，可劃為縣鄉(xiāng)固定收入。從長期來看，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和緩解地方財(cái)政收支矛盾的壓力，適當(dāng)下放地方稅的立法權(quán)也是必要的。

　　另外，從長期來看，改革城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)已成必然。一是要深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，堅(jiān)決取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，農(nóng)村教育集資費(fèi)，勞動(dòng)積累工和義務(wù)工等。以法律的形式規(guī)范農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)。二是要配合新一輪的稅費(fèi)改革，逐步取消專門針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征收的各種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)修改增值稅及個(gè)人所得稅稅法，將增值稅的征稅范圍延伸到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得比照個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得計(jì)征個(gè)人所得稅，并實(shí)行定額征收。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅可以減輕，農(nóng)民參與第二、三產(chǎn)業(yè)的積極性和能力將得到解放，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使縣鄉(xiāng)通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)培植稅源來根本解決財(cái)政困難。

　　此外，還需要改善省以下政府的預(yù)算和國庫管理制度。如果沒有地方政府的預(yù)算改革，財(cái)政分權(quán)化帶來的好處也只能是有限的。因此，應(yīng)盡快修改《預(yù)算法》，賦予地方政府預(yù)算自主權(quán)。按一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，一級(jí)預(yù)算的原則，建立縣鄉(xiāng)應(yīng)有的財(cái)政預(yù)算體系，根除預(yù)算過程中的討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象。

　　就目前縣鄉(xiāng)財(cái)政解困措施而言，需對(duì)縣鄉(xiāng)預(yù)算單位的支出基數(shù)逐一摸底，立項(xiàng)核定。加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督，使縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)作規(guī)范化。通過公開政府負(fù)債，增強(qiáng)預(yù)算報(bào)告的透明度。對(duì)政府借款建立嚴(yán)格的規(guī)章制度，限制債務(wù)總額和償還期限，并建立有效的監(jiān)管體制。

　　2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在消除政府間財(cái)力不平衡，實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前我國在緩解基層財(cái)政困難，縮小地區(qū)間貧富差距問題上，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善轉(zhuǎn)移支付制度。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度最終應(yīng)弱化稅收返還，以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主體。長期的歷史實(shí)踐證明，這是一種有較高可行性的制度模式，我國的轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該向這個(gè)方向發(fā)展。針對(duì)目前大量無經(jīng)費(fèi)式指令和配套性轉(zhuǎn)移支付的存在，今后除了擴(kuò)大對(duì)地方政府的非配套性轉(zhuǎn)移支付以外，要以法律的形式規(guī)范各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和分配方法，提高資金的使用效率。特別是對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目，中央和地方財(cái)政不僅要在資金上足額保障，還要完善管理辦法，加大資金整合力度。增強(qiáng)政策執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，減少中間環(huán)節(jié)和管理成本，讓受益地區(qū)、行業(yè)和群體直接受益、真正受益。當(dāng)然，依法管理是必由之路。只有以立法的形式加以明確，才能做到有法可依，有章可循，避免人為因素的影響，更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政建設(shè)中的作用。具體可行措施是：要求各級(jí)財(cái)政部門每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或常委會(huì)報(bào)告各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況和取得的成效，以及支持緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難所采取的措施等。

　　3.精簡機(jī)構(gòu)，節(jié)約開支，建立地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)體系。基層財(cái)政困難的主要表現(xiàn)是“支大于收”。因此節(jié)約開支，尋求“節(jié)流”的方法是解決問題的關(guān)鍵。為此，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)“瘦身”已成必然。目前我國法律對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批程序還沒有嚴(yán)格的規(guī)定，這也是造成機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹的主要原因。因此，今后有必要用法律的形式對(duì)縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員編制進(jìn)行規(guī)定，盡量減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，用綜合性機(jī)構(gòu)取代專業(yè)性機(jī)構(gòu)。人員編制上嚴(yán)格按照人事部門核定的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，清退分流超編人員，取消人事任命制度，貫徹公務(wù)員制度。實(shí)際上地方的財(cái)政運(yùn)營，很大程度上受政績觀以及黨政官員業(yè)績考核制度的影響。今后，隨著公共管理理念的深化，老百姓是否滿意、決策是否科學(xué)民主才是最終衡量政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)因地制宜制定科學(xué)的官員業(yè)績考核制度，突出地方特色，把人民的滿意度、決策的科學(xué)化和民主化等作為考核的重點(diǎn)，促使基層政府官員認(rèn)真解決老百姓遇到的困難和問題，營造老百姓真正滿意和擁護(hù)的政府。制定問責(zé)機(jī)制，切實(shí)科學(xué)依法規(guī)范縣鄉(xiāng)理政行為。

　�。ǘ�）依托本地資源，強(qiáng)化財(cái)源建設(shè)

　　首先，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和自然資源利用上，應(yīng)爭取提高附加值。積極開發(fā)名優(yōu)產(chǎn)品、地區(qū)特色產(chǎn)品，使當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐穬?yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和增長優(yōu)勢。在工商業(yè)發(fā)展方面，“扶優(yōu)扶強(qiáng)”，培植骨干型財(cái)源，不僅要增強(qiáng)龍頭企業(yè)的輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，還要積極扶持和鼓勵(lì)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，發(fā)展旅游業(yè)，積極推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)也可起到培植財(cái)源的作用。旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)大。旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)，可直接或間接地帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展不僅可以帶動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還會(huì)在土地出租金、建筑業(yè)稅收等方面為財(cái)政帶來大量的收入。

　�。ㄈ�）落實(shí)“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，清理縣鄉(xiāng)不良債務(wù)

　　縣鄉(xiāng)債務(wù)是個(gè)遺留問題，如不徹底解決，縣鄉(xiāng)財(cái)政就無法邁出重生的步伐。為此，必須認(rèn)真落實(shí)中央的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策。在處理縣鄉(xiāng)債務(wù)問題時(shí)，應(yīng)針對(duì)債務(wù)產(chǎn)生的不同情況，分別處理和對(duì)待。目前黑龍江等省的做法是：對(duì)于2002年稅費(fèi)改革后新欠的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)戶有能力交納的要依法清收，對(duì)于確實(shí)無能力繳納的經(jīng)批準(zhǔn)后予以減免；稅費(fèi)改革之前的尾欠，根據(jù)中央文件精神，暫不予以清收。其中對(duì)不符合政策的稅費(fèi)予以核消，確有困難的予以減免。

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