摘要：在政府采購活動中，委托代理關(guān)系存在著信息不對稱、契約不完備和監(jiān)督的機(jī)會主義等問題，導(dǎo)致政府采購中委托代理失靈。本文通過引用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論，運(yùn)用委托-代理模型對信息不對稱條件下的政府采購合謀行為進(jìn)行了研究，最后從法規(guī)體系建設(shè)、采購人員考核以及監(jiān)督機(jī)制健全三個方面提出了政府采購委托代理失靈的對策。

　　關(guān)鍵詞：政府采購；委托代理；監(jiān)督

　　一、政府采購中的委托代理鏈

　　政府采購所涉及的關(guān)系人主要有：納稅人、繳費(fèi)人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位和供應(yīng)商。在集中采購運(yùn)行機(jī)制下，上述關(guān)系人形成以下幾種委托代理關(guān)系，在政府采購管理過程中形成了一個委托代理鏈：（1）在這個委托代理鏈的最上方是委托人———政府采購資金的供給者（納稅人），納稅人通過法律程序?qū)⒐�共資金委托給國家公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)———政府。這樣就形成了納稅人———政府的一級代理關(guān)系。（2）由于政府公共管理的領(lǐng)域十分廣泛，它不可能事事包攬，于是根據(jù)事權(quán)進(jìn)行職能劃分，進(jìn)一步將理財職能委托給財政部門。這樣就形成了政府———財政部門的二級代理關(guān)系。（3）財政部門主要負(fù)責(zé)政府采購法規(guī)及政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行，供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)的制定和審查，采購官員的培訓(xùn)和管理，采購信息的發(fā)布，采購統(tǒng)計和公布等等。財政部門也不可能包攬一切，于是對政府采購進(jìn)行分權(quán)管理，在其內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)（如政府采購中心），將人大審議通過的采購預(yù)算項(xiàng)目委托給政府采購代理機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行招標(biāo)性或非招標(biāo)性采購。這樣又形成了財政部門———專門政府采購機(jī)構(gòu)的三級代理關(guān)系。（4）最后，具體的政府采購活動是由具有專門知識的政府采購官員來執(zhí)行的，從而形成了專門政府采購機(jī)構(gòu)———政府采購官員的四級代理關(guān)系。

　　綜上所述，政府采購過程中一般會形成“納稅人———政府———財政部門———專門政府采購機(jī)構(gòu)———采購官員”這樣一條長長的四級委托代理鏈。在這個委托代理鏈的最上方是納稅人，它是政府采購資金的供給者，采購官員是最終代理人。然而，作為初始委托者的納稅人在這一過程中實(shí)際上并無相應(yīng)的決策與管理權(quán)力，它既不能在市場上進(jìn)行采購決策，簽訂契約，也不能從中獲得利潤。因此，在這一鏈條中真正起到?jīng)Q定作用的實(shí)際上是具有專業(yè)知識、具體負(fù)責(zé)采購活動的政府采購官員，由他與供應(yīng)商發(fā)生買賣交易行為。政府采購官員是理性經(jīng)濟(jì)人，他同樣追求自身利益最大化，當(dāng)與委托人的利益發(fā)生沖突時，他不可能嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法規(guī)，不折不扣地保證政府采購職能的實(shí)現(xiàn)。正是由于政府采購中多級代理關(guān)系形成的委托代理鏈的存在，每一級代理關(guān)系都會因代理人與委托人效用函數(shù)的不一致而發(fā)生委托代理問題，天然地產(chǎn)生了委托人與代理人激勵不相容的問題。

　　二、政府采購中委托代理問題的原因分析

　　政府采購中委托代理問題實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力委托代理失靈問題，主要原因有以下三個方面：

　　（一）嚴(yán)重的信息不對稱

　　在公共權(quán)力的委托代理運(yùn)行中，誰對公共權(quán)力運(yùn)作擁有的信息多，誰在這種隱含的委托代理契約及其執(zhí)行中就擁有潛在的優(yōu)勢。由于政府采購的專業(yè)性很強(qiáng)，代理人特別是政府采購官員，他們作為政府采購方案的提出者，一般擁有比委托人更多的私人信息，而委托人要獲得專業(yè)性很強(qiáng)的政府采購信息，必須付出比代理者高很多的成本。另外，對代理人之間的合謀，委托人很難觀察到，即使可以觀察到，付出的成本也很大。因此，在政府采購中委托人的決策往往受制于作為信息提供者的代理人，采購的范圍、采購的方式以及采購的限額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上都是由代理人最終決定。可見，這種信息不對稱為代理人偏離委托人的委托目標(biāo)提供了可能。

　　（二）契約不完備

　　委托代理關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種契約關(guān)系，委托人與代理人在實(shí)施政府采購過程中可以通過簽訂契約的方式來規(guī)范雙方的行為。政府采購過程中的委托代理關(guān)系是采用長期契約的形式，而長期契約是不完備的，它不可能預(yù)料到所有可能發(fā)生的情況，也不能規(guī)定各種情況下各方的責(zé)任。而且職能機(jī)構(gòu)的官員不可能像企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品那樣程序化和有規(guī)則地重復(fù)，因此必須給官員以充分的自由處置權(quán)。比如，在政策執(zhí)行的每一階段都需要有人解釋一些法規(guī)，但法規(guī)不可能十分精細(xì)，因此在執(zhí)行過程中會與原始法律意圖發(fā)生偏差。在政府、財政部門、專門采購機(jī)構(gòu)、采購官員及供應(yīng)商信息不對稱的情況下，代理人可以通過掌握的信息，利用不完備的契約和政府采購中的機(jī)動權(quán)去謀求個人效用的最大化，從而損害了納稅人的利益。

　�。ㄈ�）委托人監(jiān)督的機(jī)會主義與政府采購委托代理失靈

　　為了保證政府或采購官員不折不扣地按他們的意愿來執(zhí)行采購權(quán)力，委托人就必須對采購權(quán)力的委托代理運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。然而，由于這部分委托給采購官員的采購權(quán)力已經(jīng)從私有產(chǎn)品變?yōu)楣�共產(chǎn)品，所以，采購權(quán)力的委托代理運(yùn)行產(chǎn)生較大的外部性，造成委托人對采購權(quán)力代理人的監(jiān)督不力。其原因如下：

　　1.監(jiān)督成本大

　　在納稅人———政府———財政部門———專門政府采購機(jī)構(gòu)———采購官員的采購權(quán)力委托代理之間，由于采購權(quán)力是多層委托代理下來的，隨著委托代理的鏈條增大，相應(yīng)加大了采購權(quán)力執(zhí)行監(jiān)督的成本。

　　2.監(jiān)督者的機(jī)會主義行為

　　由于采購權(quán)力的委托人是廣大的納稅人，并且每個人置于公共領(lǐng)域的私有權(quán)利也是有限的，所以每個委托人都沒有監(jiān)督的積極性，主要原因如下：首先，采購權(quán)力委托代理運(yùn)行失靈給社會造成的損失巨大，但平均分?jǐn)偟矫總�委托人身上就比較小。其次，每個委托人監(jiān)督采購權(quán)力執(zhí)行要花費(fèi)時間和精力等，而這部分的機(jī)會成本對自己來說則非常大，并且即使他監(jiān)督得好，或者保證采購官員按全體委托人意愿執(zhí)行采購權(quán)力，或是查處了采購官員腐敗，但他因此而獲得的利益非常小。這對于符合理性經(jīng)濟(jì)人本性的每個委托人是得不償失的。這樣監(jiān)督者就沒有監(jiān)督的積極性，就不會想盡辦法去降低或改善監(jiān)督成本。所以，每個人都會采取機(jī)會主義行為，而希望別人來監(jiān)督，自己“搭便車”坐享其成，而導(dǎo)致無人監(jiān)督。最后，在多重委托人的情形下，不同的委托人之間享有的信息不同，而且多個委托人很難在合作利益的分配上達(dá)成一致，因此在廣大委托人之間采取監(jiān)督的選擇性激勵政策是非常困難的。

　　綜上所述，正是由于信息不對稱、契約不完備和監(jiān)督的機(jī)會主義，政府采購過程中形成的委托代理關(guān)系就會產(chǎn)生代理失靈問題，使得采購官員追求個人財富的需求與供應(yīng)商謀取自身利益的動機(jī)相結(jié)合，以尋租的方式來實(shí)現(xiàn)各自的利益最大化存在了現(xiàn)實(shí)可能性。

　　三、政府采購中委托代理模型分析

　�。ㄒ唬┐�理人行為分析

　　假設(shè)采購官員的正常收入為S1，和供應(yīng)商合謀取得的額外收入為E（t），t表示采購官員的權(quán)力，假設(shè)權(quán)力越大，合謀帶來的額外收入越大（即E′（t） ≥0）。采購官員和供應(yīng)商合謀被發(fā)現(xiàn)的概率為q，被發(fā)現(xiàn)后的懲罰為C1.采購官員發(fā)生合謀的期望收益為：

　�。�1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）

　　采購官員不發(fā)生合謀的正常收入為S，使采購官員不與供應(yīng)商合謀的約束條件為：

　　S1 ≥（1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）

　　解得：S1 ≥E（t）[（1-q）/2q]-C1/2

　�。ǘ�）尋租者行為分析

　　假設(shè)供應(yīng)商的正常收入是S2，和官員合謀可獲利Y，供應(yīng)商向官員支付的成本E（t），發(fā)生合謀被發(fā)現(xiàn)的概率為q2，被發(fā)現(xiàn)后的懲罰為C2.我們假定供應(yīng)商合謀活動被委托人發(fā)現(xiàn)的概率與上述官員合謀被發(fā)現(xiàn)的概率相同，當(dāng)然現(xiàn)實(shí)中二者有可能會不相等，但由于我們進(jìn)行的是定性分析，并不是具體的數(shù)量計算，即使具體區(qū)分為q1和q2，也只是改變定量結(jié)果，對本問題的討論并無實(shí)質(zhì)影響。供應(yīng)商發(fā)生合謀的期望收益為：

　　（1-q）[S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））

　　供應(yīng)商不發(fā)生合謀的正常收入為S2，因此供應(yīng)商不發(fā)生合謀的約束條件為：

　　S2≥ （1-q） [S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））

　　解得： S2 ≥Y[（1-q）/2q]-E（t）/q+C2/2

　　（三）委托人行為分析

　　代理人、尋租者在合謀中付出的懲罰應(yīng)當(dāng)是政府相應(yīng)的監(jiān)督成功的收益，政府的監(jiān)督收益由兩部分構(gòu)成，政府采購官員部分為C1，供應(yīng)商部分為C2，而監(jiān)督?jīng)]有成功的情況下，政府的損失應(yīng)當(dāng)是政府采購遭受代理腐敗、尋租腐敗的損失E（t）和Y.此外，還有監(jiān)督所耗費(fèi)的社會成本Kq，它是委托人進(jìn)行監(jiān)督的社會凈損失。顯然，發(fā)現(xiàn)合謀的邊際成本是隨著q的加強(qiáng)而遞增的。因此，委托人的收益為：

　　q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq）

　　政府監(jiān)督的約束條件為收益必須大于0，否則監(jiān)督就不值得了。政府監(jiān)督的約束條件為：

　　q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq） ≥0

　　解得：q ≥（Y+E（t）+Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）

　　即q ≥1-[（C1+C2-Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）]

　　通過對以上模型的分析，政府對采購官員和供應(yīng)商發(fā)生合謀行為的約束辦法有三種：1）提高S1，即提高代理人（采購官員）的正常收入，實(shí)行高薪養(yǎng)廉，從而使尋租者不得不付出更大的成本，一旦尋租成本大于尋租收益，便會自動消除尋租的產(chǎn)生；2）增大C，即增大懲罰的力度，使其合謀的風(fēng)險和機(jī)會成本加大；3）提高q，即加強(qiáng)對政府采購的全方位監(jiān)督，使代理人一旦有合謀行為，就會被查處。提高變量S1，屬激勵機(jī)制設(shè)計理論研究的問題。由于政府采購官員屬于國家公務(wù)員，高薪要受國家預(yù)算約束，不能超出國家和納稅人的承受力，因而難以通過大幅度提高其正常收入進(jìn)行激勵，其作用是有限的。變量C和q，屬于監(jiān)督機(jī)制討論的問題，也是需要我們重點(diǎn)探討的。變量C和q是相互聯(lián)系的，增大C需要通過提高q（即強(qiáng)化監(jiān)督）才能得以實(shí)現(xiàn)。代理人的道德風(fēng)險源于委托人與代理人之間的信息不對稱，如果委托人監(jiān)督不力，這只能加大信息的不對稱性，加大道德風(fēng)險。因此，必須建立全方位的監(jiān)督機(jī)制，提高委托人的監(jiān)控效力，以降低政府采購代理人對其委托人的行為偏離程度。

　　四、應(yīng)對政府采購委托代理失靈的對策

　　根據(jù)政府采購委托代理失靈的原因以及對委托代理模型的分析，我們認(rèn)為，可以從以下三個方面來健全政府采購監(jiān)督機(jī)制，從而有效地解決政府采購中的委托代理問題。

　�。ㄒ唬﹪�(yán)格執(zhí)行政府采購的法規(guī)制度，加快監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)

　　首先，要加強(qiáng)《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)制度的宣傳工作，使政府采購當(dāng)事人及社會公眾了解有關(guān)的權(quán)利義務(wù)，并進(jìn)一步完善政府采購事項(xiàng)的公示制度和信息披露制度，以便于當(dāng)事人及公眾對政府采購進(jìn)行監(jiān)督。其次，進(jìn)一步完善政府采購法律，嚴(yán)格執(zhí)法。當(dāng)前，我國尋租行為屢禁不止的重要因素在于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，因而加大對執(zhí)法部門的監(jiān)督將十分重要。再次，要堅持公開、公平、公正和有效競爭原則，公開采購計劃、采購程序、招投標(biāo)過程、申訴途徑，徹底杜絕暗箱操作，使供應(yīng)商展開充分競爭。最后，盡快建立適合我國國情的完善的政府采購監(jiān)督法規(guī)，規(guī)范政府采購預(yù)算、采購計劃編制以及采購全過程的監(jiān)督規(guī)則法律體系，并借鑒國外政府采購立法的經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場做好充分準(zhǔn)備。

　　（二）建立有效的責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)政府采購人員的考核

　　首先，實(shí)行績效考核制度，把政府采購人員的薪酬和考評與采購政策執(zhí)行的好壞緊密聯(lián)系起來。可以簽訂績效合同，在合同中明確采購執(zhí)行的對象、目標(biāo)以及采購人員的責(zé)任績效考核辦法等，通過合同來約束和限制政府采購人員的行為，使他們最大限度地與采購政策保持一致。其次，實(shí)行聘任制。加強(qiáng)政府采購人員的專業(yè)水平、工作業(yè)績和職業(yè)道德狀況的考核，對考核不合格的人員，不得繼續(xù)聘任。在實(shí)踐中培養(yǎng)政治可靠、業(yè)務(wù)精湛的政府采購人員。最后，加大處罰的力度。代理人之所以要做出違背委托人意志的行為，很大程度上就在于他能夠獲取額外的好處而不被委托人發(fā)覺。因此，除了實(shí)行績效合同制度和聘任制，還要提高代理人產(chǎn)生尋租行為的法律成本和政治成本等，加大對行政和刑事方面的處罰力度，減少其由于合謀而獲取的額外收入。

　　（三）完善政府采購規(guī)程，建立全方位的監(jiān)管機(jī)制

　　首先，要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)與操作機(jī)構(gòu)的分離，明確經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限。其次，要完善政府采購救濟(jì)機(jī)制，建立通暢的以供應(yīng)商為主體的質(zhì)疑、投訴渠道的監(jiān)督。政府采購救濟(jì)機(jī)制是保證以供應(yīng)商為主的采購當(dāng)事人利益的制度，也是發(fā)揮供應(yīng)商作為政府采購監(jiān)督者行使監(jiān)督權(quán)的制度保證。再次，必須采取多元化監(jiān)管的方式，即由財政部門、紀(jì)檢部門、監(jiān)察部門和審計部門等共同參與評估、監(jiān)督，形成一個相互制約的均衡機(jī)制，加強(qiáng)對政府采購效益的評估和跟蹤檢查。最后，要形成有效的社會監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，對政府采購中的尋租行為要公開曝光。同時還要強(qiáng)化公眾的公共監(jiān)督意識，對尋租行為進(jìn)行舉報和檢舉。總之，應(yīng)充分調(diào)動各方面監(jiān)督力量的積極性，對政府采購進(jìn)行全方位的監(jiān)督，這樣才能對政府采購中的尋租產(chǎn)生威懾力，從根源上有效防范尋租行為。

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