摘要：我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革，使財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年提高。但由于制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性，制度設(shè)計(jì)不可避免的缺陷，制度運(yùn)行中的偏差和憲政約束力較差等問題，勢(shì)必滯緩了“基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文著眼于加快完善我國(guó)公共財(cái)政體制，從實(shí)踐方面查找問題的癥結(jié)所在，探索實(shí)現(xiàn)財(cái)政均富的制度路徑。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政體制，財(cái)政均富，成因分析

　　一、制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性

　　分稅制財(cái)政管理體制運(yùn)行十幾年來，中央財(cái)政雖然通過轉(zhuǎn)移支付手段努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分配均等化，但由于制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性，中央與落后地方在財(cái)政收入的初次分配關(guān)系上并沒有發(fā)生根本變化，中央級(jí)收入仍占絕對(duì)比重，省以下尤其是縣、鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模很小，這既不利于調(diào)動(dòng)地方自我發(fā)展的積極性，也不利于財(cái)政分配均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　1.過于強(qiáng)調(diào)中央級(jí)收入占財(cái)政總收入的比重。分稅制改革的指導(dǎo)思想是提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)整能力�；�于這一思想，中央財(cái)政在制定分稅制財(cái)政管理體制之初，將流轉(zhuǎn)稅的大部分，即消費(fèi)稅和75%的增值稅確定為中央級(jí)收入。從實(shí)際情況看，中央財(cái)政通過分稅制體制劃分在形式上集中的收入，大部分通過稅收返還又回到地方，集中的增量除用于中央級(jí)支出外，其余也通過轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)撥款等形式補(bǔ)助給各地，中央財(cái)政不過是過一下手而已。但是，正是由于這種形式的集中，使中央財(cái)政和中直部門的權(quán)力大大增強(qiáng)，加之很多專項(xiàng)撥款實(shí)行條條管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助長(zhǎng)了地方“跑部錢進(jìn)”等問題的發(fā)生。因此，就分稅制財(cái)政體制來說，分稅的形式無可厚非，關(guān)鍵是中央財(cái)政在調(diào)節(jié)財(cái)政均衡的手段上如何把握。在保證中央財(cái)力穩(wěn)步增強(qiáng)的同時(shí)，既要有利于促進(jìn)財(cái)政均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還要有利于簡(jiǎn)化操作和財(cái)政資金的規(guī)范分配，避免部門和個(gè)人的權(quán)力過于集中，防止和杜絕腐敗等問題發(fā)生。

　　2.稅收返還政策實(shí)際繼續(xù)照顧了富裕地區(qū)。分稅制之初，為了確保中央級(jí)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)家確定了1：0.3系數(shù)返還的政策，即，以1993年地方上劃中央“兩稅”為基數(shù)，超過部分中央財(cái)政按1：0.3系數(shù)給予增量返還，未完成上劃基數(shù)的，相應(yīng)扣減稅收返還。這一政策，在分稅制初期促進(jìn)了中央級(jí)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，保證了“兩個(gè)比重”穩(wěn)步提高。但是，由于1：0.3系數(shù)呈逐步縮小趨勢(shì)，這一政策執(zhí)行到現(xiàn)在，很多地方得到的中央增量返還已不到10%.也就是說，1994年地方上劃中央“兩稅”增加1萬(wàn)元，中央財(cái)政返還地方0.3萬(wàn)元，而現(xiàn)在地方上劃中央“兩稅”增加1萬(wàn)元，中央財(cái)政返還地方還不到0.1萬(wàn)元，嚴(yán)重挫傷了地方政府積極性。很多地方，尤其是基層，把主要工作精力都放在了地方稅上。因此，國(guó)家應(yīng)適時(shí)調(diào)整這一系數(shù)返還政策，研究對(duì)中西部地區(qū)實(shí)行1： 0.3“比例”返還，以調(diào)動(dòng)落后地區(qū)自我發(fā)展的積極性。同時(shí)，中央對(duì)地方稅收返還政策，基本上默認(rèn)了起點(diǎn)上的不公平，財(cái)政收入增長(zhǎng)快的東部沿海省份得到的財(cái)力繼續(xù)增加，而中西部落后地區(qū)由于財(cái)政收入增長(zhǎng)慢相應(yīng)得到的財(cái)力沒有較快增長(zhǎng)，進(jìn)一步拉開了中西部省份財(cái)力分配差距，暴露了財(cái)力分配機(jī)制的缺陷。

　　二、初始制度安排的內(nèi)在缺陷

　　中國(guó)分稅制改革中目前存在的一些問題，與行政體制改革滯后和經(jīng)濟(jì)體制改革不配套有直接關(guān)系。

　　1.行政體制改革滯后，削弱了分稅制體制均富功效。財(cái)政體制改革以簡(jiǎn)約明晰的行政體制為前提。只有行政體制改革到位，才會(huì)有清晰的事權(quán)劃分，才能建立合理的、規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。從西方國(guó)家分稅制實(shí)踐看，大多是三級(jí)政府，政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分清晰明了，分稅制財(cái)政體制運(yùn)行通暢。而我國(guó)分稅制改革，都是在五級(jí)政府的行政管理體制環(huán)境下實(shí)施的，而且中央一級(jí)就分去了財(cái)政收入的50%以上，省里多多少少再分一點(diǎn)后，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府基本上已無稅可分，以至于在全國(guó)實(shí)行分稅制多年后的今天，一些鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政仍然實(shí)行的是以往的包干體制。同時(shí)，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長(zhǎng)，動(dòng)搖了基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國(guó)各級(jí)財(cái)政，一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，就是下級(jí)政府經(jīng)常要面對(duì)來自上級(jí)的財(cái)政管制。主要表現(xiàn)為“上出政策，下出資金”，支出政策在上，資金供應(yīng)在下，上級(jí)政府制定統(tǒng)一政策，直接影響著下級(jí)支出規(guī)模和支出方向，影響著下級(jí)政府的預(yù)算平衡。根據(jù)財(cái)政分權(quán)基本要求，“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”。在既定的法制化的事權(quán)劃分格局下，根據(jù)所承擔(dān)的政府事權(quán)，各級(jí)政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)力。

　　2.經(jīng)濟(jì)體制改革不完善，財(cái)政沒有真正從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出來。自十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革已走過近30年的歷程，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，并最終走向了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。人們已充分認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)機(jī)制是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的“看不見的手”，資源配置主要由市場(chǎng)主宰，可以滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革尚未最終完成，一些地方國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)仍然擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提供財(cái)政收入的重任，加之一些地方長(zhǎng)官追求政績(jī)、上項(xiàng)目的熱情很高，使財(cái)政很難從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域完全退出來。一些地方對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政投入基本上沒有獲得回報(bào)。因此，從構(gòu)建公共財(cái)政體制角度，財(cái)政資金應(yīng)主要投向重大公益性項(xiàng)目和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性和戰(zhàn)略性的非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重大高新技術(shù)和技術(shù)改造項(xiàng)目，政府應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)助、貼息或政策引導(dǎo)等方式吸引社會(huì)資金，使企業(yè)成為投資和創(chuàng)新主體。總之，財(cái)政投資要從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中逐漸退出，重點(diǎn)支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公益事業(yè)，同時(shí)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，促進(jìn)信息化及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

　　3.稅收政策的制定和舉債權(quán)力的集中，制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行分稅制后，所有稅收政策的制定權(quán)和舉債權(quán)都集中在中央，地方無權(quán)開設(shè)新的稅種，更無權(quán)舉債。但是，從這些年的實(shí)際情況看，由于稅收政策過于集中，一些適合地方政府征收的稅收，如遺產(chǎn)稅等，遲遲無法出臺(tái)，財(cái)政收入大量流失�！邦A(yù)算法”規(guī)定地方政府不能編列赤字預(yù)算，一些地方就把應(yīng)該列支的支出掛起來，本來應(yīng)落于紙面上的赤字卻變成了隱性赤字�！岸虏蝗缡琛薄Ｖ醒朐谡�策的制定上，應(yīng)給予地方適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，不僅不影響國(guó)家政策的嚴(yán)肅性，也有利于加強(qiáng)管理。在特定情況下，探索允許地方編制赤字預(yù)算的可行性，將問題實(shí)事求是地?cái)[在桌面上，既有利于爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政的支持，也有利于增強(qiáng)自我發(fā)展的動(dòng)力。

　　三、制度運(yùn)行過程中存在的偏差

　　任何制度從制定到執(zhí)行都需要一個(gè)過程，分稅制財(cái)政體制也不例外。在這一過程中，由于政府間事權(quán)劃分不明晰，轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，加之我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的過渡時(shí)期，農(nóng)村稅費(fèi)改革的任務(wù)還很艱巨，難免出現(xiàn)執(zhí)行偏差和各種遺留問題，影響分稅制的完善。

　　1.事權(quán)劃分不明晰，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。清晰的事權(quán)劃分，是分稅制財(cái)政體制劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配均等化目標(biāo)的前提。按照公共產(chǎn)品的層次性劃分，全國(guó)性公共產(chǎn)品和事項(xiàng)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；兼有全國(guó)性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例；中央政府負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府提供更有利于提高效率的事項(xiàng)，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府根據(jù)具體事項(xiàng)給予轉(zhuǎn)移支付，幫助地方完成；其他地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。如果中央的財(cái)權(quán)比例低于事權(quán)比例，就會(huì)削弱中央宏觀調(diào)控能力，無力保證縮小地區(qū)間差距和正常履行國(guó)防、外交等全國(guó)性的公共事務(wù)；但如果中央的財(cái)權(quán)比例比事權(quán)比例高得太多，也會(huì)帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)。從我國(guó)現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的構(gòu)成比例來看，中央與地方財(cái)政收入的比例為55：45，而財(cái)政支出的比例卻為30：70，其中公共服務(wù)支出的比例為46：54，已經(jīng)非常不匹配。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，影響財(cái)政分配均等化。由于現(xiàn)行分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項(xiàng)撥款有增無減，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配均等化目標(biāo)的重任落在了額度不大、分配辦法逐步規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付（2001年以前稱為過渡期轉(zhuǎn)移支付）身上，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現(xiàn)象仍繼續(xù)存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政投入逐年增加： 2000年投入800億元，2001年達(dá)到1000多億元，2002年超過4025億元，而2005年則達(dá)到7733億元。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越來越多，地方政府卻越爭(zhēng)相向國(guó)家有關(guān)部委要錢，其根源在于，中央轉(zhuǎn)移支付的分配還不夠透明，分配辦法不夠規(guī)范，大量資金分散掌握在中央相關(guān)部委。新時(shí)期提倡“財(cái)政均富”，重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，給地方政府相匹配的財(cái)權(quán)來有效保障事權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　3.省以下財(cái)政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財(cái)政比較困難。其一，受中央與地方政府間事權(quán)劃分不清、財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的影響，省以下財(cái)政體制改革不可能在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上有突破性動(dòng)作。地方政府明知許多支出項(xiàng)目與結(jié)構(gòu)不合理，也無法進(jìn)行必要的調(diào)整，支出規(guī)模也就壓不下來，財(cái)政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。其二，當(dāng)前財(cái)稅分家和國(guó)地稅分設(shè)的局面，增加了地方財(cái)政工作的難度。財(cái)政部門對(duì)稅務(wù)部門缺乏有效制約。稅務(wù)部門與財(cái)政部門討價(jià)還價(jià)的問題時(shí)有發(fā)生，地方財(cái)政預(yù)算的安排和執(zhí)行難度加大。其三，省以下政府層級(jí)過多，政府間稅源差異大，分稅制無法給基層政府穩(wěn)定的收入來源。中央與省級(jí)政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營(yíng)業(yè)稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度大、成本高，根本無法滿足地方各項(xiàng)支出的需要。加之，省以下地方政府層級(jí)多，越是到基層，稅源結(jié)構(gòu)越不均衡，地區(qū)間收入差別越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以致無稅可分。

　　根據(jù)以上分析，“財(cái)政分配，和諧是目標(biāo)，制度是保障，公平是導(dǎo)向，均等是手段”。辯證地、歷史地認(rèn)識(shí)我國(guó)分稅制財(cái)政體制運(yùn)行問題成因，探索實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”對(duì)策，進(jìn)而達(dá)到有差異的“財(cái)政均富”目標(biāo)，必須重新架構(gòu)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政體制，把握制度安排的起點(diǎn)公平、調(diào)整過程公平、注重結(jié)果公平，切實(shí)解決好區(qū)域間財(cái)力分配差距過大、貧富分化嚴(yán)重問題，才能使民眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。