Samuelson（1954）認(rèn)為，由于公共物品具有區(qū)別于私人物品的非排他性和非競爭性兩大特性[1]，消費(fèi)者都會(huì)選擇“免費(fèi)搭車”。因此市場機(jī)制在資源配置上幾乎完全失靈，而由政府充當(dāng)資源配置者則會(huì)達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。然而，由于政府的特殊政治地位，其“自利性動(dòng)機(jī)”無法得到有效抑制，其高度壟斷的公共物品供給行為會(huì)破壞稀缺資源趨于最優(yōu)配置的過程，造成交易成本的增多和社會(huì)資源的浪費(fèi)，產(chǎn)生嚴(yán)重的“政府失靈”現(xiàn)象。在此背景下，一批主張經(jīng)濟(jì)自由的經(jīng)濟(jì)學(xué)家論證了“公共物品私人供給”的可行性，隨即將公共物品供給寄希望于私人力量及民間組織。但實(shí)踐中很快出現(xiàn)的“契約失靈”、“志愿失靈”等現(xiàn)象，迫使學(xué)者們不懈地探討公共物品多元供給模式，其目的是探求政府、私營部門、第三部門及公民在公共物品供給中合理的角色定位，以達(dá)到最佳的互動(dòng)效果。

　　一、雙主體參與供給論

　　1.公共物品市場化供給的新公共物品管理模式。Coase（1974）通過分析，指出在一定的技術(shù)條件和制度安排能引致“排他成本”降低的情況下，純公共物品由私人提供不僅可行且更有效率[2].Demsetz提出可采用聯(lián)合提供[3]方式使公共物品能通過有助于私人物品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式來使自己的生產(chǎn)得以進(jìn)行。Drucker（1969）提出“民營化”一詞后，英國政府便在上世紀(jì)70年代中期開始推動(dòng)政府業(yè)務(wù)委托經(jīng)營的政策。80年代初，以市政服務(wù)合同外包為主要形式的民營化改革在美國普遍實(shí)施。此后，公共物品領(lǐng)域的市場化改革迅速在世界各地蔓延，并逐步成為新公共物品管理模式。Savas認(rèn)為，民營化意味著政府減少干預(yù)，增加私有機(jī)制功能以滿足公眾需求。因此，民營化屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。Savas（1992）總結(jié)出政府促成私營部門進(jìn)入公共物品領(lǐng)域的三種途徑[4]，即委托、撤資及替代。

　　新公共物品管理模式相對(duì)于傳統(tǒng)的壟斷供給模式，在政府權(quán)力下放、引入競爭機(jī)制、實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化等方面有很大突破，它通過產(chǎn)權(quán)制度來激發(fā)私營部門參與公共物品供給的熱情，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。然而，私人產(chǎn)權(quán)的引入?yún)s可能導(dǎo)致政府監(jiān)控權(quán)的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢的形成，從而引發(fā)一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.公共物品供給PPP模式。Reymont（1992）首創(chuàng)了公共物品供給PPP模式（Public—Private—Partnership），即公共部門與私營部門的合作伙伴模式。該模式支持政府與私營部門間建立長期合作伙伴關(guān)系，以“契約約束機(jī)制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)，政府則根據(jù)私營部門的供給質(zhì)量分期支付服務(wù)費(fèi)。私營部門根據(jù)公共項(xiàng)目的預(yù)期收益及政府的扶持力度進(jìn)行融資和運(yùn)營，而政府則依托私營部門的創(chuàng)業(yè)精神、民營資本及運(yùn)作能力來提高公共物品的供給效率。PPP這一全新的以“雙贏”為合作理念的公共物品供給模式，區(qū)別于“新公共物品管理模式”，表現(xiàn)在以下兩方面：（1）雙負(fù)責(zé)機(jī)制。通過PPP模式，政府與私營部門在契約基礎(chǔ)上建立起全程合作關(guān)系，雙方共同對(duì)整個(gè)供給過程負(fù)責(zé)。政府允許私營部門積極參與公共項(xiàng)目的識(shí)別、可行性分析等前期工作，并將合作的理念貫穿于公共項(xiàng)目的確認(rèn)、建設(shè)、運(yùn)營、移交等整個(gè)生命周期中。（2）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。與“新公共物品管理模式”風(fēng)險(xiǎn)過于集中的特點(diǎn)不同，PPP模式早在公共項(xiàng)目的初期就可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府的有限承諾減少了私營部門的融資難度，而私營部門的盡早介入、政府的選擇性參與及稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、優(yōu)先開發(fā)權(quán)等政策優(yōu)惠，均有利于降低私營部門的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　公共物品供給PPP模式既跳出公共物品產(chǎn)權(quán)關(guān)系的羈絆，極大地提高供給效率，同時(shí)又使整個(gè)供給過程在政府的控制中穩(wěn)步運(yùn)行，有效規(guī)避了公共物品由私人壟斷的潛在風(fēng)險(xiǎn)。然而，它終歸是市場化改革的延續(xù)，由于政府和私營部門的“利己主義”動(dòng)機(jī)，兩者間的“交易點(diǎn)”仍易成為滋生腐敗及不道德行為的土壤，契約履行中的“信息不對(duì)稱”也易產(chǎn)生私營部門坑害公眾利益的“契約失靈”現(xiàn)象。這一系列的難題僅靠政府———市場二元機(jī)制是無法克服的，公共物品的供給迫切需要第三種機(jī)制的介入。

　　3.政府與第三部門功能互補(bǔ)供給模式。Hansmann（1980）認(rèn)為，營利組織所固有的局限性是導(dǎo)致“契約失靈”的根源，而非營利組織由于必須受到“非分配約束”，它不會(huì)為追求利潤而降低品質(zhì)，公共物品的生產(chǎn)若由這種非營利的第三方部門完成，生產(chǎn)者的欺詐行為便會(huì)得到有力的遏制。[5]Weisbrod（1986）認(rèn)為，第三部門的出現(xiàn)是市場失靈和政府公共物品供給不足的結(jié)果，它被視為一支獨(dú)立的第三方力量在公共物品提供上實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合，同時(shí)也在防范政府與私營部門對(duì)公眾利益的侵害方面具有重大意義。然而，正如政府和市場會(huì)產(chǎn)生“失靈”，第三部門也常常會(huì)偏離志愿機(jī)制，在提供公共物品上產(chǎn)生功能性和效率上的種種缺陷，Salamon（1987）將此類失靈稱為“志愿失靈”，并歸納為諸如慈善資金不足、慈善活動(dòng)的狹隘性等幾方面的表現(xiàn)。[6]他認(rèn)為，以往人們總是將志愿機(jī)制理解為政府和市場失靈后的替代性制度。事實(shí)上，政府的剛性制度恰好能彌補(bǔ)第三部門的不足，而第三部門對(duì)公眾需求回應(yīng)方面則具備良好的彈性，基于二者在各自組織特征上互補(bǔ)性，它們間應(yīng)建立起“合作關(guān)系”。

　　政府與第三部門合作關(guān)系的四種模式是由Gidron，Kramar和Salamon（1992）提出的，他們根據(jù)兩個(gè)關(guān)鍵因素即服務(wù)的資金籌集和服務(wù)的實(shí)際配送將兩者的合作關(guān)系界定為4種模式：政府主導(dǎo)模式、第三部門支配模式、雙重模式和合作伙伴模式[7].后有學(xué)者Young（2000）排除第一種傳統(tǒng)模式，直接將兩者關(guān)系更明確的界定為3種：對(duì)抗關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系和合作互補(bǔ)關(guān)系[8].對(duì)抗關(guān)系并非指兩者關(guān)系完全對(duì)立，而是指在社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)期，第三部門作為公眾利益的代表，在資金籌措和服務(wù)方面都起支配作用，從而推動(dòng)政府進(jìn)行政策改進(jìn)；補(bǔ)充關(guān)系主要應(yīng)用于第三部門發(fā)育較成熟的國家，第三部門和政府各自有一套相對(duì)獨(dú)立的籌資和服務(wù)體系，政府未能滿足的需求由第三部門滿足；合作互補(bǔ)關(guān)系被視為積聚兩者優(yōu)勢解決復(fù)雜問題時(shí)的有效方式，在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)用最為廣泛，它指兩者共同提供公共物品，典型作法是由第三部門提供服務(wù)，而政府提供資助，也包括政府給予充分的賦權(quán)和支持，采取特許經(jīng)營、公私合營、貸款和貸款擔(dān)保等形式與第三部門合作。

　　二、三元主體合作供給論

　　Wuthnow（1991）提出“政府、市場、志愿部門三部門提供公共物品供給模式”。他指出，政府的特點(diǎn)是擁有強(qiáng)制性權(quán)力，市場是以非強(qiáng)制性原則來運(yùn)作，而志愿部門是以“志愿主義”的原則來活動(dòng)，三者雖看似界限明晰且原則大相徑庭，但在解決同一社會(huì)問題時(shí)彼此間卻存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，他指出，當(dāng)三者為公眾提供相同或相似的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，也會(huì)存在激烈的競爭。此時(shí)三部門間還存在著資源交換關(guān)系，資金、人員、技術(shù)、公共關(guān)系往往在部門間流動(dòng)。興起于上世紀(jì)90年代的治理理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展，在私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，公共物品供給的整個(gè)過程也演變成為由各種不同角色所組成的復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的治理過程。治理不同于“統(tǒng)治”，也不一定要依靠國家的強(qiáng)制力量使別人服從（Rosenau，2001），而是政府、市場、社會(huì)主體間關(guān)系實(shí)現(xiàn)秩序化的管理方式。換言之，就是在公共物品領(lǐng)域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在三者不斷的合作與競爭中努力尋求多元權(quán)力的均衡點(diǎn)，形成公共物品供給的多中心體制及互補(bǔ)機(jī)制。

　　政府、企業(yè)、第三部門共同參與公共物品的供給，可實(shí)現(xiàn)各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮及優(yōu)勢互補(bǔ)：政府在政策服務(wù)、制度安排、協(xié)調(diào)多方關(guān)系、建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、保障公平、合同監(jiān)管等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，而在具體的生產(chǎn)、服務(wù)上行動(dòng)遲緩、缺乏回應(yīng)性，要求訴諸市場和社會(huì)力量；企業(yè)擁有極強(qiáng)的運(yùn)營能力、頗具開拓性和創(chuàng)新力、生產(chǎn)服務(wù)效率高、適合完成產(chǎn)生利潤的任務(wù)，但其貪婪的贏利行為則需憑借政府力量的規(guī)制及第三部門的積極監(jiān)督予以約束；第三部門極具同情心，善于處理公益性、慈善性事務(wù)及諸如生態(tài)保護(hù)、扶貧救災(zāi)、關(guān)愛弱勢群體、人道援助等國際性社會(huì)問題，但它的“類官僚化運(yùn)作”及“二政府”行為也必須通過政府的制度監(jiān)管和市場力量的競爭加以規(guī)范。

　　三、多元主體互動(dòng)供給論

　　新公共服務(wù)理論的代表人物King和Stivers（1998）屢次提醒，政府屬于它的公民。Denhardt夫婦（2000）批判新公共管理主義中政府“掌舵人”的不當(dāng)隱喻，指出公民才是社會(huì)的真正主人，行政官員在管理公共組織時(shí)，應(yīng)將公民置于首位，強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)。因此，政府的首要任務(wù)應(yīng)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)。政府不僅要親自參與為“行政相對(duì)人”提供最廣泛意義上的公共物品，更重要的是，政府應(yīng)積極提供一個(gè)舞臺(tái)，能使公民在這一舞臺(tái)上充分發(fā)表意見，清晰地表達(dá)其價(jià)值觀。行政官員不應(yīng)僅通過促成妥協(xié)而簡單的回應(yīng)不同的利益需求，而應(yīng)鼓勵(lì)公民采取一致行動(dòng)，這樣便可理解更長遠(yuǎn)、更廣博的公共利益觀念。除提供舞臺(tái)外，政府還有責(zé)任充當(dāng)“中間人”，將多元參與供給主體都集中到談判桌前進(jìn)行磋商和談判，通常是以政府、私人部門和第三部門結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟的形式來協(xié)同解決，從而在面對(duì)多元化的公眾需求，政府及公共管理者不是說行或不行，而是說“讓我們共同尋找解決問題的途徑，然后一起去實(shí)現(xiàn)它”，這便形成了政府、公民、社會(huì)及市場主體多維互動(dòng)的新局面。

　　新公共服務(wù)理論尊重公民權(quán)，重視公民參與，突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、公民精神在公共物品供給中的作用。它提出了“道德人假設(shè)”，認(rèn)為“公共行政的精神是建立在對(duì)所有公民善意、樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的”，并由此激發(fā)其他供給主體及公民的社會(huì)責(zé)任感，希望這樣的責(zé)任感演變成多個(gè)層次上都得到體現(xiàn)的強(qiáng)烈愿望，使所有參與者都共同致力于創(chuàng)造、合作、達(dá)成一致的機(jī)會(huì)。政府努力創(chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，聯(lián)合所有可能的力量來協(xié)同解決，確保公共物品以一種令人滿意的形式得以提供。實(shí)質(zhì)上，這一過程就是在追求一種“戰(zhàn)略理性”，以便最大限度的實(shí)現(xiàn)公共利益。勿庸置疑，這一以“問題解決”為導(dǎo)向的合作模式在實(shí)踐中會(huì)運(yùn)用得更為靈活。

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