[內(nèi)容摘要]近年來我國面臨的高房價和失地農(nóng)民問題都與地方政府土地財政行為有關(guān)，本文著重分析地方政府土地財政形成的原因，并提出幾點解決地方土地財政困擾的建議。

　　[關(guān)鍵詞]土地財政；失地農(nóng)民；地方政府

　　稅制改革前，地方政府的財政收入來源主要是稅收，隨著稅制改革的深化，稅收在地方政府收入中的比重日趨下降。同時，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和中央政府事權(quán)的下放，地方政府的身上的擔(dān)子越來越重，土地作為地方政府手中最大的一塊可以自由支配的經(jīng)濟資源，成為政府財政支出的保障，“土地財政”作為一種新型的政府運行模式在全國廣泛開展。

　　一、我國地方“土地政策”的現(xiàn)狀

　　最近一些年來，在很多地方流行一種“經(jīng)營城市”的思路，其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，例如科技園、工業(yè)園，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當?shù)亟ㄔO(shè)。經(jīng)建設(shè)后，土地升值，帶動周邊地區(qū)土地價格上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成了“良性循環(huán)”。通過這種方式，政府實現(xiàn)了“不花一分錢，萬丈高樓平地起”，這也成為不少地方城市領(lǐng)導(dǎo)津津樂道的“經(jīng)營城市”之經(jīng)驗。

　　杭州近年來的很多大型建設(shè)項目就是通過這種方式，實現(xiàn)“以小博大”。例如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過200 億元，但財政只投資5 億元啟動資金，其余的都將通過市場手段來籌資。杭州的運河指揮部就是一個融資機構(gòu)。具體做法就是圍繞運河申遺加大運河的保護和沿線文物遺跡的恢復(fù)，這些“做地”工作使得運河邊的土地大大升值，政府拍賣這些土地后，就能籌措資金再投入保護工程，由此形成保護和開發(fā)的“良性循環(huán)”。

　　因為地方政府手中有了土地這塊最大的資源，可以招商引資，可以造新園、建新城，可以采取招、拍、掛方式使其收益最大化。然而隨之帶來的問題隨之而生。一方面是高房價，政府炒土地，使得開發(fā)商的成本急速上升，隨后體現(xiàn)在商品房的價格上，最終轉(zhuǎn)嫁給消費者。這也是自國家宏觀調(diào)控以來，地方政府的形象僅次于開發(fā)商，也淪為千夫所指的境地的原因。另一方面是失地農(nóng)民問題，隨著政府征收土地日益增多，失地農(nóng)民問題越來越嚴重。據(jù)《人民日報》披露：“目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估計在4000萬左右，每年還要新增加200 萬”，按照《全國土地利用規(guī)劃綱要》2000 年到2030 年的30 年間占用耕地將超過5450 萬畝。一般每征用1 畝地，就伴隨著1.5 個農(nóng)民失業(yè)，這就意味著我國失地農(nóng)民群體將從目前約4 0 0 0 萬劇增至2030 年的1.1 億。專家保守估計，這其中有5000 萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)來看，這一數(shù)字最高可達8000萬人。各地因征地矛盾而激發(fā)的群體事件時有發(fā)生，大量失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”，已然是突出的社會問題。一份來自國家信訪局的資料顯示，國家信訪局2002年受理土地征用的4116件信件，大部分聚焦在失地失業(yè)問題上。農(nóng)民失地根本原因，就是一些地區(qū)大力開發(fā)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、建工業(yè)園所致。根據(jù)國土資源部土地利用管理司副司長束克欣講，現(xiàn)在全國各地，包括市縣區(qū)村到處都在建工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、致使全國目前累計開發(fā)工業(yè)園、開發(fā)區(qū)的面積已經(jīng)達到了3 萬多平方公里，而這正好相當于全國660 個城市、建制鎮(zhèn)現(xiàn)有的建設(shè)用地面積的總和。

　　二、我國地方政府“土地財政”形成的原因

　　近幾年來，中央對征地問題越來越來重視，2004年十月國務(wù)院發(fā)了28號文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，此后中央文件一個比一個厲害，條例一個比一個詳盡，然而地方政府毫無退出之意，反而在中央政府嚴格控制下“頂風(fēng)作案”。在現(xiàn)行體制下，地方政府的財權(quán)事權(quán)不對等是其走上“土地財政”道路的關(guān)鍵原因。

　　財權(quán)事權(quán)不對稱體現(xiàn)在中央政府財權(quán)上收和事權(quán)下放兩個面。在中國，一個省級政府幾乎管理著一個世界上中等規(guī)模國家的廣闊領(lǐng)域，地方政府需要龐大的財政支持。地方政府不僅擔(dān)負著地方社會的管理、興辦地方社會事業(yè)、保證地方社會福利和社會經(jīng)濟發(fā)展等職能，同時它還兼有轄區(qū)內(nèi)相當龐大的國有資產(chǎn)所有者職能。但在分稅制改革后，中央政府的做法是財權(quán)上收，事權(quán)下移。一方面 ，中央政府把財政高度集中，在稅收上降低了地方政府所能取得的比重，這一點在劃分稅收上表現(xiàn)得非常突出，營業(yè)稅本來是一個稅源相當大的稅種，但是在分稅制改革后，商業(yè)改征增值稅，不再征收營業(yè)稅，這就削去了地方的一大塊收入。另一方面，收入穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅收，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，例如，鐵道、銀行、保險公司的營業(yè)稅歸中央財政。而留給地方政府的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。

　　自從分稅制改革以來，中央財政收入從1992年的22.3％大幅度提高到2002 年的55.7% 因而使得地方政府的稅收成為“雞肋”。在事權(quán)方面，中央現(xiàn)在把更多的事權(quán)下放給地方，設(shè)置經(jīng)常讓地方以地方稅權(quán)為代價來完成中央的某些政策。如中央制定的支持下崗工人再就業(yè)的優(yōu)惠政策、廉租房、經(jīng)濟適用房等優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策、支持義務(wù)教育計劃等，都主要涉及營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等地方財力。這就造成了地方政府財政支出比重過大，財政自給率下降。以經(jīng)濟發(fā)達、稅源充沛的浙江省為例，1993年，浙江的財政自給率是133.27％，1994 年以后這一比率大幅下降到60％左右，其它中西部地區(qū)的財政困難可想而知。

　　地方政府的本級財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府就只有兩個選擇：一個是尋求中央的轉(zhuǎn)移支付；另一個則是謀求向預(yù)算外發(fā)展。在中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付中，�？顡芸钏�占比重比較大。一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，補給地方政府財力不足的作用非常有限。地方政府財政預(yù)算外收入一般是由行政事業(yè)收費、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年來，隨著中央政府收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費在預(yù)算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓所得的收入則變得越來越來重要，甚至發(fā)展到舉足輕重的地位。

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，現(xiàn)在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30％－ 40% 左右的地用做基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地；30%-40% 左右做工業(yè)用地；另外大約還有30％用于商業(yè)和住宅用地，如果其中有一半要建經(jīng)濟適用房，那么只有15％才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。也就是說。地方政府要供應(yīng)的土地里面，85％是沒有多少利益的，只有15％的地是可以掙錢的。換個說法。地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15％的商業(yè)用地，賺大于另外85％的非營業(yè)性用地的成本才能有利潤。正是在這樣一種機制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價值最大化成為自然的邏輯。

　　三、解決我國地方政府“土地財政”困擾的幾點建議

　　地方政府的“土地財政”政策實現(xiàn)了自身利益最大化，然而它產(chǎn)生的負外部效應(yīng)，即降低居民福利（高房價使得居民的生活成本上升，變相剝削了居民的收入，因而減少了其福利）和失地農(nóng)民問題越來越影響我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，降低全社會的福利。要想扭轉(zhuǎn)這種行為，需要從以下幾個方面著手：

　�、�、明確土地的所有權(quán)

　　地方政府代表國家擁有對土地的所有權(quán)，農(nóng)民只是對土地擁有使用權(quán)，因而面對土地的轉(zhuǎn)讓、出賣等地方政府具有最終決定權(quán)，這就使得農(nóng)民不能很好的保護自己的土地。因而應(yīng)明確集體（以村為單位）每一分子對集體土地的所有權(quán)，給其產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。另外，穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，同時規(guī)定使用權(quán)可以轉(zhuǎn)租，但不可以永久轉(zhuǎn)讓，既可以保障農(nóng)民的生活，又可以實現(xiàn)對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的清晰界定和保護。

　　在明確了土地產(chǎn)權(quán)之后可以使農(nóng)民獲得參與決策的主體地位，減少集體代理人對原屬于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的攫取，有助于對集體代理人的行為形成有效的監(jiān)督。但還需要一個機制，使征地各方可以進行博弈，這就是市場化。在我國改革所要實現(xiàn)的目標中，市場化是工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的前提，這既包括產(chǎn)品的市場化，也包括要素市場的市場化。目前，產(chǎn)品的市場化已經(jīng)基本實現(xiàn)，但離要素市場的市場化還有很長的一段路。建立完善的土地市場機制，有助于政府實現(xiàn)管理者職能與所有者職能的分離，使土地交易的程序大大簡化，交易費用明顯下降。在市場化條件下，企業(yè)和農(nóng)戶通過談判，以合作的方式達成協(xié)議，可以確保雙方利益的最大化，提高資源的配置效率。地方政府可以通過征收資源稅實現(xiàn)自己作為城市土地所有者的收益，農(nóng)戶利益最大化的過程中征地款得以有效利用必然帶來所屬集體的利益最大化，解決農(nóng)民的失地問題。

　�、�、實現(xiàn)地方政府的事權(quán)對稱

　　一方面，可以對現(xiàn)行的稅收返還政策進行適當?shù)恼{(diào)整。目前地方政府尤其是西部地區(qū)很大一部分預(yù)算支出實際上不得不由中央財政提供，因此，解決地方政府財力緊張、縣政府債務(wù)負擔(dān)的基本思路必然是適當下放部分財權(quán)，可以在下一步財稅改革中，將中央對地方的稅收返還、中央專項補貼等直接劃入地方財政本級收入范圍。

　　另一方面，可以對轉(zhuǎn)移支付制度進行適當?shù)恼{(diào)整。由于目前主要承擔(dān)基礎(chǔ)性公共服務(wù)的縣級財政比較困難，既使在中央政府對地方的稅收返還、中央專項補貼等直接劃入地方財政本級收入范圍后，縣級財政仍然比較緊張。因此，必須進一步規(guī)范和調(diào)整各級地政的事權(quán)和財權(quán)的劃分，加大對省級以下轉(zhuǎn)移支付力度。在義務(wù)教育難以上繳、轉(zhuǎn)移支付難以實行的情況下，為了有針對性解決地方政府在基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給的財力困難，可以建立義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付。

　�、�、實現(xiàn)地方政府的財權(quán)的對等

　　中央政府可以將部分財權(quán)適當下放。一方面在農(nóng)業(yè)稅改革的背景下，需要設(shè)置地方尤其是縣鄉(xiāng)財政新的稅種，同時要加大中央對基礎(chǔ)性公共服務(wù)的支出責(zé)任。另一方面，要對現(xiàn)行的分稅制進行全面反思和系統(tǒng)調(diào)整，以政府之間事權(quán)的重新劃分為基礎(chǔ)，在各級政府之間進行財權(quán)和財力的劃分。修改預(yù)算體制，使之真正與分稅制協(xié)調(diào)一致，取消預(yù)算外資金制度，使得在財權(quán)問題上地方必須依靠培養(yǎng)和擴大稅基來獲得更多財力。

　　⑷、發(fā)行政府債券

　　地方政府的土地政策根源是手中的資金不足以支付他們的所有開支，因而解決他們的融資問題是其關(guān)鍵。地方政府融資有兩種渠道，一是向銀行借款；二是直接發(fā)行債券。我國商業(yè)銀行基本上是國有銀行，地方政府向銀行借款后，相當于向中央銀行借債，中央政府與地方政府可以看成母公司與子公司的關(guān)系，地方政府可以憑借這種關(guān)系只享受利潤而不承擔(dān)義務(wù)，因而地方政府可以不顧收益－成本原理大力舉債，使其舉債行為變成地方政府消費中央銀行買單的結(jié)局，這種現(xiàn)象已經(jīng)引起中央政府的關(guān)注，并對地方政府向銀行借債進行了控制。然而地方政府作為一級財政法人應(yīng)該具備發(fā)行債券的權(quán)利，如果有需要并符合一定條件，應(yīng)該放寬并允許其發(fā)行債券進行融資，建立我國地府政府及其代理機構(gòu)債券制度。其好處有兩個方面；一是，政府發(fā)行的債券一般償還周期長，這有利于地方政府有足夠時間來償還舉債。二是，地方政府的債券構(gòu)成政府的直接債務(wù)，且廣大居民是其債主，在公眾的壓力下地方政府會謹慎使用所籌的資金，有利于約束地方政府的行為，使其將錢用在真正謀求居民福利的事情上。

　　[參考文獻]

　　1、《政府預(yù)算概論》李炳鑒、王元強，南開大學(xué)出版社

　　2、《經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關(guān)系》胡書東，上海三聯(lián)出版社

　　3、《新青年權(quán)衡》《地方政府真是壞孩子嗎》，孔善廣