加入WTO以后，如何適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則對農(nóng)業(yè)進(jìn)行適時適量的財政支持，對于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，保持農(nóng)村穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

　　一、政府財政支農(nóng)的理論分析

　　1. 農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，尤其在我國，農(nóng)業(yè)的重要性更加突出。這是因為我國是一個農(nóng)業(yè)大國，1997年我國農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘谋戎卦?0%以上，農(nóng)村總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重在40%以上。農(nóng)業(yè)不僅為工業(yè)提供原材料，而且為工業(yè)的發(fā)展積累大量資金，工業(yè)是依托農(nóng)業(yè)發(fā)展起來的，工業(yè)的現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)的支持。農(nóng)業(yè)也是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)資料的重要來源，是決定整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門。因此農(nóng)業(yè)作為一種基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)理應(yīng)得到政府的支持和保護(hù)。

　　2. 農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但是由于農(nóng)業(yè)處于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)、銷售、加工、運(yùn)輸、生產(chǎn)鏈的末端，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，大部分農(nóng)產(chǎn)品不能久貯以及不利自然條件等眾多因素使農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)出較強(qiáng)的弱質(zhì)性，特別是由于歷史的自然的原因，使得我國農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)更為突出，生產(chǎn)力水平較低，組織程度不高，規(guī)模較小，比較利益低下，自我積累能力低，應(yīng)付經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和自然風(fēng)險的能力較差，因而特別需要政府財政支持。

　　3. 庇古的“公平”標(biāo)準(zhǔn)理論

　　根據(jù)英國劍橋?qū)W派的主要代表人物庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的檢驗社會經(jīng)濟(jì)福利的“公平”標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支持措施將使農(nóng)民獲得更多的收入，國民收入的分配將更趨向平均，進(jìn)而會增加社會福利。

　　4. 國家安全論

　　該理論認(rèn)為，自由貿(mào)易的結(jié)果使各國生產(chǎn)的專業(yè)化程度越來越高，這就必然會使某種國內(nèi)產(chǎn)業(yè)萎縮到出于戰(zhàn)略性考慮的規(guī)模之下，從而使本國對外國的經(jīng)濟(jì)依賴性大大增強(qiáng)，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭或國家之間的關(guān)系緊張，貿(mào)易停止就可能對國家的安全形成威脅。因此對關(guān)系國家安全的一些重要戰(zhàn)略物資包括糧油、石油等必須自己生產(chǎn)為主，不能依靠進(jìn)口。當(dāng)生產(chǎn)這些商品的行業(yè)面臨國際市場競爭時，政府應(yīng)采取措施加以支持。

　　二、WTO規(guī)則框架下的政府財政支農(nóng)

　　加入WTO以后，我國農(nóng)業(yè)政策及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易都將受到WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束。WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則即《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》及減讓承諾。WTO規(guī)則框架下的農(nóng)業(yè)財政支持主要包括國內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼。由于我國在談判中已經(jīng)承諾放棄出口補(bǔ)貼，所以我國的政府財政支農(nóng)主要是指國內(nèi)支農(nóng)。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中有關(guān)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的政策主要包括“綠箱支持”和“黃箱支持”。

　　“綠箱支持”是基于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和其它非貿(mào)易因素而制定的政策，由于對貿(mào)易扭曲作用較小或不產(chǎn)生貿(mào)易扭曲作用，是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中規(guī)定免于減讓的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持。包括政府的一般服務(wù)，為糧食安全目的的公共儲備、國內(nèi)糧食援助，對生產(chǎn)者的直接支付，政府不掛鉤的收入支持，收入保險和收入安全網(wǎng)計劃中政府的資金參與，政府自然災(zāi)害救濟(jì)支付，通過資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助，通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整支持，環(huán)境計劃下的支付，區(qū)域援助計劃下的支付等12項內(nèi)容。

　　“黃箱支持”是指那些妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由化貿(mào)易的政策措施，包括政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼等，屬于被約束和限制的補(bǔ)貼政策，要求各方用綜合支持量來計算其支持措施的貨幣值，并以減讓基期（1986-1988年）的綜合支持量為尺度，做出減讓承諾。同時WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中對“黃箱”政策也有一些例外規(guī)定。一是6.2條款給予發(fā)展中國家的特殊差別待遇，即發(fā)展中國家政府對農(nóng)業(yè)的投資補(bǔ)貼，對低收入或資源貧乏生產(chǎn)者的投入品補(bǔ)貼鼓勵生產(chǎn)者多樣化生產(chǎn)、放棄種植非法麻醉作物所提供的支持等，可免于削減承諾。二是6. 4條款規(guī)定在“黃箱”政策中給予發(fā)展中國家不超過農(nóng)產(chǎn)品總值10%的微量允許，給予發(fā)達(dá)國家不超過5%的微量允許，超過的必須削減。

　　三、中國政府財政支農(nóng)的現(xiàn)狀

　　1. 總量相對較低

　　1996年、1997年和1998年，我國“綠箱”政策總支持水平分別為1121億元、1312億元和2108億元，三年平均為1514億元，約等于180億美元。若按《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，扣除國家對水利建設(shè)投資、糧食流通補(bǔ)貼和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資，以及農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅這幾項，“綠箱”政策的支農(nóng)補(bǔ)貼所剩無已，與同期美國、歐盟、日本“綠箱”補(bǔ)貼的512億美元、209億美元和204億美元相比，對于我國這樣一個基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生產(chǎn)方式落后、科技水平低下的農(nóng)業(yè)大國來說，目前的“綠箱”支持水平還是相當(dāng)?shù)偷�。目前我國“黃箱”支持還不到農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的2%，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，按目前的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值和支持水平，大約還有近1500億元的支持空間。

　　2. 結(jié)構(gòu)不合理

　　“綠箱”支持明顯不足，發(fā)展箱支持政策尚未用好用足�！熬G箱”支持中政府一般農(nóng)業(yè)服務(wù)支持比重較大。1996-1998年政府一般服務(wù)支持總水平平均為785 .5億元（95億美元），約為“綠箱”政策的52%.其中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所占比例最大，占“綠箱”支持的32 .1%；農(nóng)民技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)位居其次，占“綠箱”支持的4%；農(nóng)業(yè)培訓(xùn)最低，只占“綠箱”支持的0 .1%；農(nóng)業(yè)科研支持水平占2 .7%；病蟲害控制支持占1 4%；檢驗服務(wù)支持占0 .9%.

　　3. 農(nóng)業(yè)支持的范圍較廣，幾乎涉及到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和貿(mào)易的全過程，特別是對流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的支持較多，而對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接支持不夠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只是間接受益，不能得到直接的實(shí)惠和完全的實(shí)惠，而且很零散，缺乏針對性和集中性，支持效率不高，對農(nóng)業(yè)影響程度低。

　　四、今后中國財政支農(nóng)的政策取向

　　1 充分研究利用“綠箱支持”，增加對農(nóng)業(yè)的投入由于“綠箱支持”無需減讓，而且與我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求相一致，因此“綠箱支持”是中國加入WTO后政府財政支農(nóng)的主要方向。

　　首先，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有較高的社會效益以及資金投入大、回報期長的特點(diǎn)，農(nóng)民既缺乏投資能力，也缺乏投資積極性，所以成為政府必須提供的公共產(chǎn)品。近年來，我國政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資逐步增加，但是相對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，目前的投資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，重點(diǎn)是修復(fù)和完善現(xiàn)有大中型灌區(qū)水利設(shè)施，支持發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)田灌溉面積。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)改造和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　其次，增加財政對農(nóng)業(yè)科技開發(fā)的投入。提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力，根本在于優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品種，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，開拓新的市場， 適應(yīng)市場的需求的變化。而這必須依賴于科技的進(jìn)步。另外農(nóng)業(yè)科技投入的收益來看，其投資回報率也極高。由表1可以看出，政府對農(nóng)業(yè)科技投入每增加1元，可使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加11 .87元，回報率極高。由表2可知，政府每增加1元農(nóng)業(yè)科技投入可減少農(nóng)民9 .35元投入，邊際替代率也很高。一般認(rèn)為，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長中的作用要達(dá)到60%以上，而中國明顯偏低，如1997年為47%，其根本原因在于科技投入不足。據(jù)研究，世界平均農(nóng)業(yè)科研投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重一般為1%，發(fā)達(dá)國家超過5%，發(fā)展中國家為0 .5%，而中國僅為0. 17%-0. 27%.由于投入不足，中國農(nóng)業(yè)科研取得突破性成果不多，科技推廣網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)“線網(wǎng)破、人散”的局面，科技人員流失嚴(yán)重。日本每10戶農(nóng)戶就有1名農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員，而中國每200戶才有1名。所以應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科研的投入，加強(qiáng)對重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研成果與技術(shù)項目應(yīng)用的支持，加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的步伐。

　　再次，增加教育的投入。WTO各成員國為了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，都非常重視對教育的投入。如荷蘭每年農(nóng)業(yè)預(yù)算的25%被用于農(nóng)業(yè)教育。農(nóng)業(yè)教育投入的回報率和邊際替代率僅次于農(nóng)業(yè)科技投入。所以要加大對農(nóng)民文化教育培訓(xùn)的投入，盡快改變目前農(nóng)村義務(wù)教育主要由農(nóng)民、基層政府“買單”的投資格局，大幅度提升中央政府和省級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度。

　　最后，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。在有些國家，農(nóng)業(yè)保險成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要手段，政府為參加農(nóng)作物保險提供20%-30%的保險費(fèi)補(bǔ)貼。中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險大，但是又難以控制，賠付率高，經(jīng)營保險普遍存在虧損，所以許多商業(yè)保險企業(yè)限制或不開辦農(nóng)業(yè)保險。因此可以借鑒WTO主要成員的普遍做法，建立政策性農(nóng)業(yè)保險公司。在農(nóng)民受到自然災(zāi)害和市場價格風(fēng)險的情況下進(jìn)行損失補(bǔ)償，保險機(jī)構(gòu)的經(jīng)營虧損部分由政府財政進(jìn)行必要的補(bǔ)貼，從而有效分散風(fēng)險，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，保障農(nóng)民收入和生產(chǎn)水平的增長。

　　2. 調(diào)整和完善“黃箱支持”。

　　應(yīng)從我國實(shí)際情況出發(fā)，在深化農(nóng)產(chǎn)品流通體系改革的基礎(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價格支持結(jié)構(gòu)和目標(biāo)，逐步減少對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的支持，把支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)和農(nóng)民，可采用補(bǔ)貼種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等措施，以降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格，讓農(nóng)民得到直接的實(shí)惠。