地方財(cái)政是我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在我國具體包括省（直轄市）級(jí)、市（地區(qū)）級(jí)、縣（市）級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)四級(jí)，保持地方財(cái)政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有極為重要的意義。1994年分稅制改革在一定程度上取得了成功，但在地方財(cái)政這方面的改革并不徹底，留下了許多問題，尤其是近幾年，受國民經(jīng)濟(jì)增長的不確定因素的影響，我國地方財(cái)政面臨著許多困難和不利因素，對地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)構(gòu)成強(qiáng)大壓力。

　　地方財(cái)政面臨的問題

　　1. 地方財(cái)政級(jí)次過多。

　　中國是世界上擁有地方政府級(jí)次、地方公共支出級(jí)次最多的國家�？疾煲幌聦�(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，尚找不出一個(gè)五級(jí)架構(gòu)的政府。比較典型的情況是三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)架構(gòu)（如聯(lián)邦制的美國、澳大利亞和單一制的日本、法國），但中國有四級(jí)地方政府：省、市（地級(jí)市）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然我國憲法明確規(guī)定是五級(jí)政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級(jí)的框架來形成財(cái)力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級(jí)沒有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。財(cái)政級(jí)次過多就會(huì)造成財(cái)政資金的利用效率低下，帶來了不同財(cái)政級(jí)次之間的財(cái)政資金博弈。我國現(xiàn)在的財(cái)政體制是根據(jù)一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)政的構(gòu)想設(shè)計(jì)的，拋開我國政府級(jí)次過多這個(gè)也應(yīng)該討論的問題不說，就是“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”理論也是指得商榷的，如法國和德國都并非如此。

　　2. 財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱。

　　分稅制是在中央和地方各級(jí)政府之間劃分各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅種劃分收入和支出范圍、管理權(quán)限、實(shí)行收支掛鉤和分級(jí)管理，自求平衡的財(cái)政管理體制，1994年的分稅制改革確實(shí)起到了這樣的作用，貫徹了“收入大頭在中央、支出下流到地方”的分稅制改革精神，然而從地方財(cái)政收入來看，在原體制下地方長期培植起來的主體財(cái)源，面臨著財(cái)源弱化、收入增長難度加大的困境，分稅制中劃屬于地方的14個(gè)稅種由于點(diǎn)多、面廣、稅源分散、隱蔽性強(qiáng)、征收難度大、成本高又加劇了地方財(cái)政收入困難的事實(shí)。但是在支出方面，地方財(cái)政承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，特別是省級(jí)以下的地方財(cái)政擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任，這與國際慣例不符。地方政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％~60％的醫(yī)療支出。地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。在其他國家社會(huì)保障和救濟(jì)幾乎總是由中央政府提供（轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)除外）。教育和醫(yī)療是中央和省級(jí)的責(zé)任。地方政府承擔(dān)大部分的支出責(zé)任但其只能控制小部分的稅收收入。

　　從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來看，這種事權(quán)和財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)更加明顯。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級(jí)部門下放機(jī)構(gòu)沒有管理權(quán)，無權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展系列服務(wù)；二是部分下設(shè)機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)沒有下放，主管部門沒有要求集中在縣（市）管理，鄉(xiāng)財(cái)政支出紛紛上劃，比例逐漸增大；三是縣、鄉(xiāng)財(cái)權(quán)劃分不合理，分稅制是地方財(cái)政支配的收入減少，縣（市）為保證本級(jí)收入，滿足支出需要，也不得不集中財(cái)力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨財(cái)力減少和支出剛性增長的雙重壓力。

　　總而言之，我國各級(jí)政府事權(quán)劃分原則性不強(qiáng)且缺乏法制化基礎(chǔ)。

　　3. 不同地區(qū)間的財(cái)政狀況差異過大。

　　中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距存在于方方面面，地方財(cái)政是一個(gè)很顯著例子，并且這種差異不只存在于東部與中西部各省之間，還存在于各個(gè)地區(qū)、省際內(nèi)部。按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國地區(qū)間的財(cái)政支出和服務(wù)提供方面的不平等程度非常大，且以較快的速度增長。

　　在轉(zhuǎn)移支付制度方面，現(xiàn)行分稅制的稅收返還方式在承認(rèn)了原體制下區(qū)域財(cái)政能力差異的同時(shí)又因返還基數(shù)以1993年為準(zhǔn)，再次拉大了地區(qū)間的差距。各省級(jí)政府人均支出（包含了所有轉(zhuǎn)移支付）的最高值與最低值的比率己由1990年的6.1增加到了1999年的19.1，離散系數(shù)已由0.55增長到0.86.從非預(yù)算資金角度來看，稅收與我們所說的準(zhǔn)稅收稅基的一致性意味著預(yù)算收入與非預(yù)算收入相關(guān)度極高，即經(jīng)濟(jì)繁榮地區(qū)兩項(xiàng)收入都高，而不發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的是更加吃緊的財(cái)政局面。地方政府對非預(yù)算資金的依賴性加強(qiáng)，明顯地強(qiáng)化了區(qū)域差異擴(kuò)大的趨勢，分稅制改革目的之一是要將經(jīng)濟(jì)日益推向財(cái)政自給，但伴隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的下降，富裕與貧窮落后地區(qū)財(cái)政收入的水平差距越來越大，那么他們提供地區(qū)公共物品和服務(wù)的能力也在逐漸拉大。

　　4. “非預(yù)算”問題嚴(yán)重。

　　“非預(yù)算”資金包括兩部分：預(yù)算外資金和制度外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬部門集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。

　　從地方財(cái)力結(jié)構(gòu)來分析，非預(yù)算資金加上預(yù)算內(nèi)的非稅收入占地方財(cái)力的比重較高， 1994—2000年該比重分別為25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和 29.28％。說明地方財(cái)力中近1／3來自非預(yù)算資金和非稅收入，這種收入結(jié)構(gòu)是相當(dāng)不規(guī)范的。這進(jìn)一步表明中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)力中的整體效應(yīng)低下。非預(yù)算資金的增長在地方財(cái)政收支不匹配的情況下減輕了許多地方政府財(cái)政的壓力，但其規(guī)模的膨脹及其自身的缺陷已成為制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政建設(shè)的不利因素。

　　首先，預(yù)算外資金的存在削弱政府協(xié)調(diào)和控制宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。資金分散表現(xiàn)在許多機(jī)構(gòu)和單位擁有巨大數(shù)額的資金，而這些資金不是在政府財(cái)政部門的計(jì)劃和管理之內(nèi)。這些外部資金對政府預(yù)算資金產(chǎn)生了“擠出”效應(yīng)。其次，非預(yù)算資金加速了正規(guī)財(cái)政體制地位的下降，為地方政府的稅收努力提供了一種可替代的出路，完善的地方稅收收入體系的建立愈加困難，并且各種各樣的收費(fèi)結(jié)構(gòu)是絕對無序、不透明的帶有很強(qiáng)的隨意性，這些都意味著它是不公平的。另外，這種準(zhǔn)稅收體制是在地方政府官員以最小征收成本為目標(biāo)，在其分析能力很低的情況下設(shè)計(jì)出來的，所以它也是無效率的。地方財(cái)政不能通過完善正規(guī)的稅收體系組織財(cái)政收入，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看是地方財(cái)政弱化的體現(xiàn)，發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)競爭中的優(yōu)勢，在決定其社會(huì)的公共需要及其掌握其需求的愿望上原先所具有的優(yōu)勢都會(huì)喪失。

　　解決地方財(cái)政問題建議

　　1. 減少政府級(jí)次。

　　我國實(shí)行的是五級(jí)政府架構(gòu)，行政層次多，管理成本高，工作效率低。機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，財(cái)政供養(yǎng)人口過多的問題不解決，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是句空話。

　　要深化行政管理體制改革，減少管理層次、減少機(jī)構(gòu)、減少人員，上至省級(jí)下至村級(jí)，都要精減。結(jié)合目前的撤鄉(xiāng)并村工作，要抓緊落實(shí)到位，絕不反彈，避免重新回到“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路上去。

　　在合并機(jī)構(gòu)、裁減人員的基礎(chǔ)上，按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向和建立公共財(cái)政體制的要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變。重新調(diào)整各級(jí)政府的職能定位和對下級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式，加快政府從競爭性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐，將政府的主要精力轉(zhuǎn)向提供公共物品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。結(jié)合推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和改革服務(wù)職能，促進(jìn)政府行為的規(guī)范化、決策的科學(xué)化和民主化建設(shè)，加強(qiáng)對政府行為的社會(huì)監(jiān)督。

　　2. 政府間事權(quán)的界定應(yīng)遵循一定原則，并加以法制化。

　　首先，政府間事權(quán)的界定應(yīng)遵循一定原則。根據(jù)事權(quán)的不同性質(zhì)，政府間事權(quán)界定主要參照以下原則進(jìn)行。（1）行政管理事權(quán)主要按“受益原則”確定。要求行政管理事權(quán)應(yīng)按實(shí)際的受益對象（管轄地區(qū)）和受益范圍（管轄范圍）確定其歸屬。（2）社會(huì)服務(wù)事權(quán)應(yīng)按照受益原則、可行原則確定。具體如下：其一，凡使得本轄區(qū)居民受益的事權(quán)，初步界定為本級(jí)政府事權(quán)。其二，如果這一事權(quán)由本級(jí)政府承擔(dān)在技術(shù)上不可行，應(yīng)考慮將其上移為上一級(jí)政府事權(quán)。

　　其次，政府間事權(quán)劃分必須法制化。在政府間事權(quán)劃分上，我們必須確立一個(gè)基本理念，即事權(quán)劃分沒有最優(yōu)的劃分模式，最關(guān)鍵的是法制化。只要有了法制化的制度規(guī)定，政府間就基本不會(huì)存在劃分不清的事權(quán)，并在實(shí)踐中可以得到真正履行。

　　3. 建立規(guī)范和完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

　　當(dāng)前建立政府轉(zhuǎn)移支付制度的思路是在省內(nèi)確定省、縣兩極主體框架，原因在于目前各級(jí)政府中縣級(jí)財(cái)政的支出缺口最大，重要的公共服務(wù)都要由較低級(jí)次的政府來承擔(dān)，想減輕壓在農(nóng)民頭上的過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)就必須強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政，使其有充分的收入以保證它所承擔(dān)的支出責(zé)任的完成。省際之間的轉(zhuǎn)移支付由中央財(cái)政根據(jù)公共服務(wù)均等化的原則，在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，通過中央預(yù)算組織實(shí)施，采取一般性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付的方式。一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決不同地區(qū)間財(cái)政收入能力與基本財(cái)政支出需要之間的不平衡和各地區(qū)之間公共服務(wù)水平的不均衡，這部分財(cái)力來源應(yīng)包括現(xiàn)行體制中的地方財(cái)政收入、稅收返還、體制上解決或補(bǔ)助等部分。特殊性轉(zhuǎn)移支付主要解決縣市政府在農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運(yùn)輸、通訊、能源、教育、科技等方面的發(fā)展，對社會(huì)事業(yè)等特定項(xiàng)目進(jìn)行的補(bǔ)助，重大自然災(zāi)害事故的支出，這部分資金主要為現(xiàn)行體制中的各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)助、專項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助等。

　　4. 堅(jiān)決推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算的進(jìn)程和發(fā)展現(xiàn)代意義的全套預(yù)算制度。

　　必須認(rèn)識(shí)到：地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一，是政府行為規(guī)范化的前提條件。1997年之后，我國對預(yù)算外資金的整頓和管理逐步強(qiáng)化，成效顯著，在基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“制度外”三塊資金“三而二”后，預(yù)算內(nèi)、外資金如何歸并為“二而一”，也正在向水到渠成的狀態(tài)靠近。今后，通過深化財(cái)政體制改革和預(yù)算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模并全程監(jiān)督其運(yùn)用。現(xiàn)在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，不合理的行政審批手續(xù)將取消，乘此東風(fēng)，理應(yīng)著力尋求進(jìn)一步把收費(fèi)和基金納入預(yù)算內(nèi)，借助于“金財(cái)工程”、“金稅工程”的現(xiàn)代化信息處理技術(shù)和政府資源管理系統(tǒng)，像管稅一樣管理起來，并大力推進(jìn)支出管理的改革。如果公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強(qiáng)科學(xué)化信息監(jiān)控的同時(shí)，對地方逐步適度下放支出標(biāo)準(zhǔn)確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在各地有“因地制宜”的必要彈性。