一、積極財(cái)政政策取得明顯成效

　　1998年以來我國實(shí)行了積極財(cái)政政策，到今年已經(jīng)三個(gè)年頭。從經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化來看，積極財(cái)政政策取得了明顯成效，受到了各方面的好評(píng)。

　　（一）拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)

　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的分析和數(shù)據(jù)，1998年通過增發(fā)國債，擴(kuò)大政府投資規(guī)模，拉動(dòng)國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP增長1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年達(dá)到2 個(gè)百分點(diǎn)，2000年估計(jì)會(huì)超過2個(gè)百分點(diǎn)。 這對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)起了關(guān)鍵性作用。今年前三季度GDP增長8.2％，并呈現(xiàn)出“穩(wěn)定性增強(qiáng)”的特點(diǎn)。前三季度，工業(yè)增加值同比增長11.6％，增速比去年同期加快2.3個(gè)百分點(diǎn)；固定資產(chǎn)投資同比增長 12.9％，增速比去年同期加快4.8個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長9.9％，增速比去年同期加快3.6個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)出口額同比增長35.7％，其中出口總額同比增長33.1 ％，增速比去年同期加快31個(gè)百分點(diǎn)。以上情況表明，目前我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)。出現(xiàn)這種局面的原因主要是兩個(gè)：一是持續(xù)多年采取的積極財(cái)政政策止住了經(jīng)濟(jì)下滑的趨勢(shì)，促進(jìn)了投資和消費(fèi)；二是國際經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，特別是東南亞經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，促進(jìn)了出口的大幅度增長。

　　（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量明顯提高

　　實(shí)施積極財(cái)政政策，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。1998年增發(fā)的1000億國債，定向用于農(nóng)林水利、交通通訊、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市電網(wǎng)改造、國家直屬儲(chǔ)備糧庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶動(dòng)了銀行貸款和地方配套資金以1∶2.53的比率投入。1999年增發(fā)的600億國債和今年增發(fā)的 500億國債中，除了繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還安排國債資金專項(xiàng)用于企業(yè)的重大技術(shù)改造和科技進(jìn)步，增加對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持，加強(qiáng)對(duì)教育科學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入和加大對(duì)西部開發(fā)的投資。這些措施有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的提高。今年前三季度，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的一些主要產(chǎn)品產(chǎn)量以30％以上的速度增長。企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大大提高，今年前8個(gè)月，工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤 2418億元，達(dá)到90年代以來最高水平，同比增長 1.1倍。虧損企業(yè)虧損額下降11.2％。

　　（三）提高了綜合運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策的水平，豐富了宏觀經(jīng)濟(jì)管理的經(jīng)驗(yàn)

　　1993年下半年，針對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)“過熱”現(xiàn)象，政府實(shí)行了“雙緊”的財(cái)政政策與貨幣政策，1996年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，從而積累了治理經(jīng)濟(jì)過熱的經(jīng)驗(yàn)。1998年以來實(shí)行的積極財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策則是治理經(jīng)濟(jì)緊縮的新嘗試，并且已取得顯著效果，積累了這方面的經(jīng)驗(yàn)。這種配合突出表現(xiàn)在定向向國有商業(yè)銀行發(fā)行國債，將銀行的一部分存差轉(zhuǎn)化為財(cái)政投資；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，國債投資與銀行配套貸款的密切結(jié)合；發(fā)行2700億特種國債，補(bǔ)充國有商業(yè)銀行的資本金，。防范銀行風(fēng)險(xiǎn)；銀行貸款，財(cái)政貼息，共同支持企業(yè)的技術(shù)改造和科技創(chuàng)新；等等。

　　就財(cái)政政策本身來看，注重對(duì)財(cái)政各種調(diào)節(jié)手段的綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)。我國實(shí)施的積極財(cái)政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其載體是國債投資；而1999年以來的財(cái)政政策則屬于“補(bǔ)償政策”，是一種全面干預(yù)的政策，其載體不僅包括公共投資，還有稅收、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等。1999年以來進(jìn)一步加大了積極財(cái)政政策的實(shí)施力度，除了繼續(xù)增發(fā)國債保持投資需求的較快增長外，還調(diào)整收入分配政策，著力刺激消費(fèi)需求：適當(dāng)提高社會(huì)保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公務(wù)人員的工資和離退休人員的養(yǎng)老金；解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題；采取切實(shí)措施，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步實(shí)施有利于鼓勵(lì)投資和消費(fèi)，促進(jìn)出口的稅收政策；停止征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；對(duì)企業(yè)設(shè)備投資實(shí)行投資抵免所得稅的政策；適當(dāng)提高出口退稅率，支持出口增長；繼續(xù)清理整頓各種收費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等。通過財(cái)政貼息方式啟動(dòng)固定資產(chǎn)投資需求，可以把財(cái)政投入與民間投資結(jié)合起來，使財(cái)政政策起到“四兩撥千斤”的作用。

　　正是上述財(cái)政政策與貨幣政策的密切配合，以及財(cái)政手段的綜合運(yùn)用，才促成了當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)。這大大豐富了我們宏觀經(jīng)濟(jì)管理的經(jīng)驗(yàn)。

　　二、繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的必要性

　　實(shí)施積極財(cái)政政策以來雖然取得了明顯成效，特別是今年以來，整個(gè)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速增長的勢(shì)頭，但是基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，一些體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)方面的深層次問題尚未得到根本解決。雖然今年全年可以實(shí)現(xiàn)8 ％的GDP增長率，但如果剔除政策性因素的影響，這一比率則會(huì)降到6％以下，與我國正常的經(jīng)濟(jì)增長速度相比還相差甚遠(yuǎn)�；�礎(chǔ)不穩(wěn)固的具體表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：

　　（一）投資增長緩慢，特別是民間投資啟動(dòng)乏力，成為制約國內(nèi)需求的主要因素。

　　固定資產(chǎn)投資從1999年第四季度開始呈逐步回升態(tài)勢(shì)，但其增長仍主要依賴政府投資（特別是國債投資）。1999年全社會(huì)投資新增額對(duì)預(yù)算內(nèi)投資的依賴度由上年的34.66％上長到101.27％；同時(shí)， 投資增長嚴(yán)重依賴于國有經(jīng)濟(jì)投資，1999年社會(huì)新增投資對(duì)國有投資的依賴度約為90％，而1993—1997年間依賴度平均為45.2％。今年，社會(huì)投資雖然有所恢復(fù)，但增長速度仍然緩慢，上半年集體和個(gè)人投資僅增長7.9 ％，外商直接投資下降7.5％。在這種情況下，如果國債投資下降， 全社會(huì)投資增長就會(huì)加速下滑。

　�。ǘ�）消費(fèi)增長不穩(wěn)定，擴(kuò)大消費(fèi)有相當(dāng)大難度。

　　目前我國消費(fèi)需求不足是長期以來高儲(chǔ)蓄、高投資、低收入、低消費(fèi)的結(jié)果。80年代的投資率為35.3％，1993—1998年上升為40.2％，上升了近5個(gè)百分點(diǎn)；同期最終消費(fèi)率由65.1％降為58.2％，下降6.9個(gè)百分點(diǎn)。最終消費(fèi)在GDP支出中的比重比世界平均水平低11個(gè)百分點(diǎn)， 比美國、印度低20個(gè)百分點(diǎn)。

　　造成最終消費(fèi)率低的主要原因，一是居民收入的增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率。1986～1998年，GDP年均增長9.6％，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入年均增長5.7％，農(nóng)村居民家庭人均純收入年均增長4.2％，1999年農(nóng)村進(jìn)一步回落到3.8％。2000年上半年農(nóng)民現(xiàn)金收入只增長了1.8％。二是新的消費(fèi)熱點(diǎn)尚未形成。盡管近期國內(nèi)出現(xiàn)了一些新的消費(fèi)熱點(diǎn)，如旅游熱、網(wǎng)絡(luò)熱、教育熱等，但這些熱點(diǎn)都是局部的或處于初始階段，新的主導(dǎo)型消費(fèi)熱點(diǎn)并沒有真正形成，而這是決定和支撐新的生產(chǎn)增長周期的決定性因素。決定我國未來經(jīng)濟(jì)再上新臺(tái)階的主導(dǎo)消費(fèi)力量將是住房、汽車和電子通信等類產(chǎn)品，但這有一段很長的路要走。三是消費(fèi)心理因素的影響。這與目前許多改革尚不到位有關(guān)。由于房改、社會(huì)保障制度改革、教育制度改革等不到位，減收增支的預(yù)期仍不佳。

　　（三）國際因素存在較大的不確定性，對(duì)出口繼續(xù)增長拉動(dòng)內(nèi)需的作用不能估計(jì)過高

　　進(jìn)入90年代，美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后最長時(shí)間的繁榮，這主要是由于新經(jīng)濟(jì)因素的推動(dòng)，但新經(jīng)濟(jì)因素也會(huì)出現(xiàn)周期性波動(dòng)，估計(jì)美國經(jīng)濟(jì)在最近幾年會(huì)出現(xiàn)自發(fā)性調(diào)整，降到適度增長區(qū)間，這對(duì)亞洲經(jīng)濟(jì)及我國經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生一定的波及性影響。另外，我國即將加入WTO， 盡管這對(duì)我國長遠(yuǎn)發(fā)展較為有利，但近期內(nèi)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊，出口面臨的挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。進(jìn)口會(huì)增長更快一些，貿(mào)易順差將有所減少，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用不可高估。

　　上述分析表明，目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，就國內(nèi)原因看主要是實(shí)施積極財(cái)政政策的結(jié)果，特別是國債投資在支撐，經(jīng)濟(jì)本身尚未形成內(nèi)在的增長動(dòng)力，在這種情況下，放松積極財(cái)政政策，就有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滑坡的危險(xiǎn)。這里我們應(yīng)該汲取國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如日本，從1991年開始步入了經(jīng)濟(jì)長期衰退泥潭，為了扭轉(zhuǎn)這一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的政策以刺激國內(nèi)需求的增長，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)稍有好轉(zhuǎn)，他們就放松這一政策，結(jié)果前功盡棄，使后來為重新啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)付出了更大的代價(jià)。我們應(yīng)該汲取這一教訓(xùn)。

　　鑒于上述情況，在我國繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策是必要的。

　　三、政策建設(shè)

　　（一）繼續(xù)適度增發(fā)國債

　　積極財(cái)政政策實(shí)質(zhì)上就是一種擴(kuò)張性財(cái)政政策，是以擴(kuò)大財(cái)政赤字和國債發(fā)行規(guī)模為代價(jià)的。我國已連續(xù)3年實(shí)行積極財(cái)政政策， 使財(cái)政赤字和國債規(guī)模大幅度增長，考慮到我國財(cái)政收入占 GDP的比重過低，和潛在的赤字和債務(wù)問題，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)在加大。因此在確定國債的發(fā)行規(guī)模時(shí)，既要保證經(jīng)濟(jì)的需要又要考慮財(cái)政的承受能力，使其保持在適度的范圍之內(nèi)。明年增發(fā)國債的規(guī)模應(yīng)該大體維持在今年的水平上。

　　國債的使用方向，首先要用于加快在建項(xiàng)目的建成和投入使用，提高項(xiàng)目的使用效益；要加大對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的投資力度；要通過貼息等方式擴(kuò)大國債對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造的支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和升級(jí)。

　　國債投資的使用方式，應(yīng)適當(dāng)減少直接投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財(cái)政參股、補(bǔ)貼、貼息等辦法吸收民間投資的投入。例如，如果財(cái)政每年能拿出500億元專項(xiàng)投資，以年息5％的貼息率計(jì)算，就可以直接啟動(dòng)1萬億元的社會(huì)投資規(guī)模， 真正起到“四兩撥千斤”的作用。對(duì)于一些競(jìng)爭(zhēng)性能盈利的技改項(xiàng)目，則可以采取財(cái)政擔(dān)保的辦法吸收銀行貸款擴(kuò)大投資。采取間接投資方式還有利于根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化逐步縮減財(cái)政投資規(guī)模和為財(cái)政政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

　　目前我國只允許中央政府發(fā)債，不允許地方政府發(fā)債。為了解決地方使用債款問題，而采取由中央統(tǒng)一發(fā)債，再從中拿出一部分轉(zhuǎn)貸給地方使用，這實(shí)質(zhì)上是中央政府替地方政府發(fā)債。這種辦法不利于地方統(tǒng)籌安排投資和加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究，還可能引起地方推卸還款責(zé)任。因此，應(yīng)該允許有條件的地方政府根據(jù)需要發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券，加強(qiáng)監(jiān)督，�？顚Ｓ�。

　　（二）鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的財(cái)稅政策

　　擴(kuò)大投資的關(guān)鍵是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的增長。為此，需要采取一系列配套的政策措施來解決這一問題，應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)實(shí)行與國有經(jīng)濟(jì)同等待遇的政策；放寬投資領(lǐng)域，除關(guān)系國家安全和必須由國家壟斷的領(lǐng)域外，其余領(lǐng)域都應(yīng)允許民間投資進(jìn)入，凡向外資開放的領(lǐng)域也應(yīng)允許民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或提前進(jìn)入；加快投融資體制改革，擴(kuò)大民營企業(yè)的融資渠道；等等。

　　在財(cái)政政策方面，主要是通過政府投資和國債投資、采取財(cái)政參股、補(bǔ)貼、貼息等形式吸收民間投資的投入，這已如上述。

　　在稅收方面可以采取的政策措施主要有：（1 ）取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（2）實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅， 鼓勵(lì)向資本密集型和技術(shù)密集型的行業(yè)和項(xiàng)目投資；（3）對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策要求的投資， 實(shí)行投資抵免、加速折舊等政策；（4）實(shí)行支持科技創(chuàng)新的稅收政策。 通過稅收優(yōu)惠降低科技開發(fā)成本和調(diào)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)收益，鼓勵(lì)企業(yè)積極應(yīng)用新成果，引進(jìn)新技術(shù)，加快技術(shù)改造；（5）降低企業(yè)所得稅稅率， 提高資金利潤率。

　　（三）刺激消費(fèi)的財(cái)稅政策

　　1.加快社會(huì)保障制度的改革和完善，不斷提高社會(huì)保障水平。建立和健全社會(huì)保障制度對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定，縮小居民收入差距、刺激消費(fèi)和國有企業(yè)改革都具有十分重要的意義。這里關(guān)鍵是要拓寬社會(huì)保障資金的籌資渠道。應(yīng)當(dāng)看到，目前我國積累起來的龐大的國有資產(chǎn)中包含有對(duì)國有職工社會(huì)保障資金的巨額欠帳。因此，應(yīng)通過部分國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓變觀，例如通過上市公司國有股的回購和減持來補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足；根據(jù)構(gòu)建公共財(cái)政的要求，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高各級(jí)政府預(yù)算中的社會(huì)保障支出比例。通過開征社會(huì)保障稅，保證社會(huì)保障資金的及時(shí)、足額征收和�？顚Ｓ�。與此同時(shí)，還應(yīng)逐步提高城鎮(zhèn)居民生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等，提高保障水平。

　　2.采取各種措施進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民的收入，特別是城市低收入階層的收入和農(nóng)民收入。這除了上面提到的關(guān)于社會(huì)保障方面的措施外，主要有：（1）通過稅收優(yōu)惠，支持民營中小企業(yè)發(fā)展， 擴(kuò)大就業(yè)崗位，增加居民收入；（2）通過積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、 發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和發(fā)展多種經(jīng)營，多渠道增加農(nóng)民收入；（3 ）要堅(jiān)持按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，從價(jià)格上保護(hù)農(nóng)民利益；（4 ）積極支持發(fā)展小城鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)就業(yè)人口，增加農(nóng)民收入。

　　3.結(jié)合農(nóng)村費(fèi)稅改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)占全國消費(fèi)品市場(chǎng)的比重，改革開放初期為66％，目前已降到40％左右。這其中的原因，除了受農(nóng)民收入增長持續(xù)偏低的影響外，更重要的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，已不堪忍受，必須結(jié)合費(fèi)稅改革采取切實(shí)措施予以解決。

　　4.清理不合理的消費(fèi)政策，促進(jìn)新消費(fèi)熱點(diǎn)的形式。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)把汽車和住房培育成新的消費(fèi)熱點(diǎn)。為此，需要清理阻礙汽車、住房消費(fèi)的不合理政策。在稅費(fèi)政策方面，要在現(xiàn)有減稅的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清理、減少和規(guī)范各種收費(fèi)，降低費(fèi)稅負(fù)擔(dān)，解決住宅造價(jià)和汽車售價(jià)過高的問題。做好出臺(tái)開征燃油稅方案的工作。

　　（四）鼓勵(lì)出口的財(cái)稅政策

　　出口退稅是世界各國鼓勵(lì)本國商品出口參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的通行做法。最近幾年國家為了支持外貿(mào)出口，帶動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，曾多次大幅度提高出口退稅率，目前我國綜合退稅率已達(dá)到15％，這成了去年下半年以來我國出口大幅度增長的重要因素之一。今后還可以在這方面進(jìn)一步采取一些措施：（ 1）要盡快實(shí)行出口商品零稅率，實(shí)現(xiàn)徹底退稅；（2）實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅，解決退稅不足的問題；（3）擴(kuò)大出口退稅的稅種范圍，如消費(fèi)稅、營業(yè)稅和一些其他地方稅種，都可以列入出口退稅的范圍。