1998年我國啟動積極財政政策以來，對減緩?fù)ㄘ浘o縮和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長起到了明顯的積極作用。從現(xiàn)在有關(guān)方面公布的數(shù)據(jù)看，前四個年頭積極財政政策對GDP的貢獻(xiàn)率分別為1.5、2.0、1.7和1.8個百分點(diǎn)。積極財政的路還應(yīng)（能）走多遠(yuǎn)，不僅取決于經(jīng)濟(jì)增長的需要，也取決于繼續(xù)實行這種政策的代價和對風(fēng)險的正確判斷。目前理論界關(guān)于積極財政政策運(yùn)作風(fēng)險的研究一般集中于政策的通貨膨脹風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險層面，擔(dān)心財政持續(xù)擴(kuò)張會導(dǎo)致需求過度而引發(fā)通貨膨脹以及國債規(guī)模過大和過快增長會超過財政的承受能力而引發(fā)償債危機(jī)，而對其面臨的體制風(fēng)險的研究則相對薄弱。鑒此，本文擬對此作初步探討。

　　一、積極財政政策體制風(fēng)險的理論分析

　　積極財政政策的體制風(fēng)險是指政策的運(yùn)用存在的影響市場經(jīng)濟(jì)體制正常運(yùn)行的可能性。市場經(jīng)濟(jì)理論與發(fā)展的實踐均表明，與經(jīng)濟(jì)的市場化相對應(yīng)的必然是財政的公共化。公共財政的活動是充分尊重市場力量，只對市場起補(bǔ)充作用而不干預(yù)和損害市場運(yùn)行的規(guī)則。就此而論，積極財政政策的體制風(fēng)險的含義還可以進(jìn)一步理解為對公共財政運(yùn)行的干擾和不利影響。這就是說，如果積極財政政策是在公共財政的框架內(nèi)運(yùn)行的，則有利于市場體制的建設(shè)與發(fā)展，不存在體制風(fēng)險；反之，存在體制風(fēng)險。

　　毫無疑問，政府采用積極財政政策的目的是為了彌補(bǔ)市場在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上的失靈，熨平經(jīng)濟(jì)波動、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而，由于各種原因，政府的政策運(yùn)用，并非總是在公共財政的框架約束下進(jìn)行，其結(jié)果，政府并不能做到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和維護(hù)市場體制兩重目標(biāo)的兼顧，而是在彌補(bǔ)市場失靈、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，可能對市場本身的運(yùn)行規(guī)則和效率產(chǎn)生損害。因此，可以說，積極財政政策的體制風(fēng)險實質(zhì)上是政府失靈的一種表現(xiàn)。在實行積極（擴(kuò)張性）財政政策過程中，由其政策內(nèi)容和特點(diǎn)所決定，容易使財政分配活動偏離公共財政的原則，存在著較大的體制風(fēng)險。

　　首先，財政活動規(guī)模擴(kuò)大從而偏離政府與市場間資源配置的均衡規(guī)模。由于社會資源是稀缺的，社會需求包括對私人物品和公共物品的需求都很難得到最大滿足。而且，一般情況下，由于我們不能說公共物品和私人物品哪一個更重要，因而社會資源在兩種物品間并沒有一個孰先孰后的配置順序。為使資源配置的效率最大化，資源在私人物品和公共物品之間的配置應(yīng)達(dá)到二者社會邊際效率相等的那一點(diǎn)，實現(xiàn)“庇古均衡”。而積極財政政策的擴(kuò)大總需求效應(yīng)是以擴(kuò)大財政支出規(guī)模為前提的，從而可能使政府提供公共物品占有的資源過多，偏離“庇古均衡”，導(dǎo)致效率損失。

　　其次，財政活動范圍的擴(kuò)大從而混淆政府和市場活動的分工邊界。按照公共財政原則，政府提供公共物品，市場提供私人物品，混合物品則由政府與市場共同提供。在實行積極財政政策的情況下，政府為在短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的政策目標(biāo)，有可能在混合物品供應(yīng)領(lǐng)域占據(jù)太多的份額，并且介入私人物品的供應(yīng)。

　　第三，財政決策可能偏離民主財政的原則，導(dǎo)致財政資源的不公平分配。公共財政理論認(rèn)為，政府與社會公眾之間是一種契約關(guān)系，即公眾向政府交稅，政府受托提供公共物品。提供公共物品的數(shù)量和種類，則應(yīng)由公眾民主投票決定，政府提供公共物品的整個過程應(yīng)置于公眾的監(jiān)督之下。因此，與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的財政是公共財政，而公共財政的本質(zhì)則是民主財政。然而，通向民主財政的道路并不平坦，撇開技術(shù)性的障礙如循環(huán)投票等不論，現(xiàn)實中的民眾由其社會和經(jīng)濟(jì)利益所決定往往從屬于不同的利益集團(tuán)或群體，而不同的利益集團(tuán)的力量對比往往是不均衡的，最終的決策結(jié)果可能較多地考慮強(qiáng)勢集團(tuán)的偏好，偏離全體民眾的真正意愿，從而偏離民主財政的軌道。為增加市場需求而實施的積極財政政策是以減稅和增加財政支出為主要內(nèi)容的，如果我們可以把減稅和得到財政支出的好處看成是一種“租金”的話，那么擴(kuò)張性財政政策的運(yùn)用就可以看成是政府“設(shè)租”活動，強(qiáng)勢集團(tuán)往往會通過尋租得到主要的減稅份額和成為主要的支出受益者。這不僅有悖于市場公平，而且，尋租所導(dǎo)致的大量資源浪費(fèi)也嚴(yán)重降低了市場的效率。另外，按照公共選擇理論，政治家也是經(jīng)濟(jì)人。在財政擴(kuò)張過程中，他們也可以打著擴(kuò)張需求的旗號，對財政資源做有利于強(qiáng)勢集團(tuán)的安排，以換取強(qiáng)勢集團(tuán)的支持，獲取政治利益�？傊�，擴(kuò)張性財政政策更有可能使財政活動偏離民主財政的軌道。

　　需要說明的是，積極財政政策也就是擴(kuò)張性財政政策。而擴(kuò)張性財政政策的體制風(fēng)險顯然不只是在我國才存在，市場經(jīng)濟(jì)國家在實行擴(kuò)張性財政政策時都面臨同樣的威脅。為什么倌奉和崇尚市場機(jī)制的自由主義經(jīng)濟(jì)理論堅決地反對凱恩斯主義的財政擴(kuò)張政策？顯然，不能說他們?nèi)院退姑軙r代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家一樣天真地認(rèn)為市場是完美無缺的，不需要政府的干預(yù)，從主要的方面來說，他們可能正是擔(dān)心政府職能的擴(kuò)大和財政的擴(kuò)張會損害市場體制�？傊�，財政擴(kuò)張政策實際上是一把“雙刃劍”，凱恩斯主義看到的是其對宏觀經(jīng)濟(jì)波動有利影響的一面，而新自由主義則正相反，更多地注意到了其對市場經(jīng)濟(jì)的威脅。

　　轉(zhuǎn)型國家的市場機(jī)制本來就不完善。一個不完善的市場存在的缺陷比那些發(fā)達(dá)國家就更多、也更復(fù)雜。因此，我們承認(rèn)在我們這里政府的作用要多一些，同時，更應(yīng)認(rèn)識到市場體制建設(shè)的任務(wù)也更重，因而在利用政府糾正市場缺陷的過程中更應(yīng)提防其對市場體制的危害和影響。

　　二、積極財政政策體制風(fēng)險的現(xiàn)實分析

　　1.財政規(guī)模的迅速擴(kuò)張及其非市場化的擴(kuò)張方式

　　改革以來，我國財政收入占GDP的比重持續(xù)下降，從而財政改革的一個重要著眼點(diǎn)和方向就是提高財政收入比重，并視之為振興財政的一個重要步驟和內(nèi)容。在這種背景下，實行積極財政政策與西方市場經(jīng)濟(jì)國家的擴(kuò)張性財政政策有一個重要的不同點(diǎn)，即在財政支出擴(kuò)張的同時，稅收不減反增，1998、1999兩年經(jīng)濟(jì)增長率為7.8%和7.1%，而以稅收為主的預(yù)算內(nèi)收入分別增長14.2%和16.6%，剔除價格因素影響，實際增長率高達(dá)15.7%和21.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長率，也高于前幾年的收入增長速度。當(dāng)然，若單一的以預(yù)算內(nèi)收入占GDP的比重而論，并不能得出政府占有資源規(guī)模大的結(jié)論，財政政策的運(yùn)作也談不上存在體制風(fēng)險。問題在于：（1）我國在規(guī)范的預(yù)算內(nèi)收入以外，政府還通過預(yù)算外和制度外的渠道占有資源。1996年，預(yù)算內(nèi)收入占GDP的比重為10.8%，根據(jù)專家高培勇（1997）推算的數(shù)字，當(dāng)年包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外收入在內(nèi)的政府收入占GDP的比重達(dá)30%左右，已經(jīng)高于發(fā)展中國家25%的平均水平。顯而易見，在非規(guī)范性收入的治理進(jìn)展不大、規(guī)模尚未明顯縮減的情況下，預(yù)算內(nèi)收入的超快增長只能使社會資源的配置快速地向政府一方傾斜。人們對于政府占有資源過多的擔(dān)心不是沒有依據(jù)的。（2）擴(kuò)大赤字融資是與擴(kuò)張性財政政策相伴隨的政府?dāng)U大資源占有的核心途徑。1996、1997兩年，我國財政赤字分別為529億元和560億元，1998年實行積極財政政策的當(dāng)年，赤字規(guī)模陡然增至960億元，1999年、2000年分別為1743.59億元和2499.33億元。（3）在我國積極財政政策運(yùn)作中，還有需引起注意的特殊現(xiàn)象：信貸資金的財政化。如1998年財政增發(fā)1000億元國債，同時政府要求商業(yè)銀行增加1000億元相應(yīng)信貸投入，當(dāng)信貸投資被政府計劃安排而進(jìn)入財政運(yùn)作的軌道時，顯然就有可能違背了信貸資金的本來性質(zhì)，實際上使這部分信貸資金具有了“準(zhǔn)財政資金”的性質(zhì)，無異于財政發(fā)行了2000億元的國債和增加了2000億元的支出（張馨、袁東，1999）。這種政策安排所帶來的現(xiàn)實后果，自然是增大了政府財政實際占有或控制的資源的規(guī)模。不僅如此，信貸資金的越位和扭曲安排，增大了我國國有銀行商業(yè)化進(jìn)程的困難，直接與經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程相背離。

　　綜合考慮財政汲取資源的各種途徑來審視政府占有資源規(guī)模的變化，我們認(rèn)為積極財政政策無疑存在著一種（計劃）體制復(fù)歸效應(yīng)。而為擴(kuò)張財政規(guī)模采取的那些非市場化的形式，以及下述政府財力運(yùn)用上的非公共化問題，更會使我們感受到計劃體制的影響和體制風(fēng)險的存在。

　　2.國有經(jīng)濟(jì)偏向與財政支出結(jié)構(gòu)的非公共化

　　市場經(jīng)濟(jì)要求財政應(yīng)向不同企業(yè)提供大致相同的公共服務(wù)，而不論其在所有制性質(zhì)上是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)。然而，近年來我國積極財政政策的實踐表明，政策支持的重點(diǎn)過分傾向于國有經(jīng)濟(jì)體系，而對非國有經(jīng)濟(jì)的需求則比較冷漠（孫健夫，2002）。從1999年增發(fā)的國債除了繼續(xù)進(jìn)行國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還以財政貼息的方式，有選擇地對國有大中型企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級等提供支持。當(dāng)然，國有企業(yè)并不一定生產(chǎn)和提供私人物品，西方市場經(jīng)濟(jì)國家公共物品的提供電是通過建立國有企業(yè)來實現(xiàn)的。在我國，很多國有企業(yè)實際上在提供準(zhǔn)公共物品甚至公共物品。如果財政對這些國有企業(yè)提供投資支持，那是正常的，也是公共財政的職責(zé)。問題在于，我們注意到有關(guān)部門在選擇對那些國有企業(yè)提供技改支持時，所依據(jù)的原則基本沒有考慮公共財政的要求，而是從企業(yè)產(chǎn)品的市場占有率、銀行資信、綜合實力、管理水平以及企業(yè)的地理位置、對拉動內(nèi)需和提高企業(yè)競爭力的影響等因素來確定重點(diǎn)支持對象的。這些國有企業(yè)主要處于冶金、紡織、石化、機(jī)械、汽車等行業(yè)，顯然不是公共物品（甚至混合物品）的生產(chǎn)者，當(dāng)然也就不屬于公共財政支持范圍。無疑，財政的支持的確使這些企業(yè)煥發(fā)了生機(jī)，也有效地帶動了社會和銀行的投資，提高了競爭力，拉動了內(nèi)需。但非國有企業(yè)卻得不到這樣的財政優(yōu)惠，難道對非國有企業(yè)的支持就不能“四兩撥千斤”，拉動內(nèi)需嗎？顯然，技改貼息政策的運(yùn)作帶有明顯的國有經(jīng)濟(jì)偏向。這種政策安排的負(fù)面影響是，一方面財政投資結(jié)構(gòu)非公共化，另一方面則是國有企業(yè)的預(yù)算約束軟化和對政府的重新依賴。

　　3.城市偏向與收入分配政策的公平及效率偏差

　　財政的收入分配政策屬于再分配范疇，其目標(biāo)主要是縮小社會各階層收入差距，實現(xiàn)社會公平。財政收入分配政策的效率包括微觀和宏觀兩個方面，前者是指財政的收入再分配要盡可能尊重市場分配的結(jié)果從而不傷害市場分配的效率；后者是指財政的收入再分配要有助于彌補(bǔ)市場在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上的缺陷，消除宏觀經(jīng)濟(jì)波動，提高宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

　　財政的收入分配政策能否實現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)，在技術(shù)上取決于多種因素，但最終取決于這種公共政策的產(chǎn)生過程是否兼顧了社會各方的偏好和利益，這種非市場性決策過程能否貫徹市場經(jīng)濟(jì)的精神，是否在民主程序內(nèi)進(jìn)行。已如前述，經(jīng)濟(jì)理論和西方市場經(jīng)濟(jì)國家的實踐已經(jīng)表明，政府失靈是一個普遍現(xiàn)象。政府的收入分配政策也是如此。帕累托最優(yōu)在現(xiàn)實中受到太多因素的制約并不能實現(xiàn)，政府財政決策的目標(biāo)在于盡可能創(chuàng)造條件追求帕累托改進(jìn)。

　　1999年開始大規(guī)模啟動的收入分配政策存在明顯的公平與效率偏差。目前社會議論較多的則是針對公職人員的加薪政策。從公平的角度分析，我國現(xiàn)階段收入水平最低的不是公職人員而是農(nóng)民和城市的失業(yè)及下崗職工，特別是農(nóng)民，他們已成為社會公認(rèn)的最貧困群體，也理應(yīng)成為政府收入分配政策的主要對象。然而，我們看到的是這幾年公務(wù)員的一再加薪，企業(yè)單位等也隨之不同程度地增加職工工資，社會保障體制的不斷完善，更多城市貧困家庭和弱勢群體得到救助，收入水平不斷提高。唯獨(dú)冷落的是農(nóng)民，雖然這幾年有些地方實行了稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確有所減輕，相對地增加了農(nóng)民收入，但由于“費(fèi)改稅”只是調(diào)整農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，局限于農(nóng)村內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，很難取得理想的效果。“九五”期間，我國農(nóng)民的收入增長幅度逐年遞減：1996年農(nóng)民人均純收入的增長幅度為9.0%，1997年為4.6%，1998年為4.3%，1999年為3.8%，2000年僅為2.1%.雖然2001年農(nóng)民人均純收入增長4.2%，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年下降的勢頭，但同期城市居民家庭年均可支配收入增長9.2%.可以說，這幾年我國社會各階層收入差距，特別是城鄉(xiāng)收入差距不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大了。這其中有市場力量的作用，但政府收入分配政策的偏差也是不容忽視的因素。

　　從通貨緊縮的經(jīng)濟(jì)背景來看，增加消費(fèi)需求、拉動經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該是近幾年收入分配政策設(shè)計的直接和主要目標(biāo)。相比較而言，政策的側(cè)重點(diǎn)可能在分配的宏觀效率。然而，以效率標(biāo)準(zhǔn)來審視1999年以來的收入分配政策，政策效果也并不明顯。不否認(rèn)增加下崗職工生活費(fèi)，增加的收入可以增加消費(fèi)。因為，大量的下崗職工生活比較貧困，對增加的收入他們不會存起來不花。主要問題在于對公職人員的加薪政策。我們知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個邊際消費(fèi)傾向遞減規(guī)律，收入越低，邊際消費(fèi)傾向越高。因此，調(diào)整收入分配政策、增加消費(fèi)需求應(yīng)貫徹低收入階層優(yōu)先的原則。在我國的低收入階層，除了城市的下崗職工外，更多的是農(nóng)民。要增加消費(fèi)需求，最應(yīng)該增加收入的是農(nóng)民。九億農(nóng)民收入水平過低是國內(nèi)消費(fèi)需求的“瓶頸”，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民消費(fèi)份額不到40%，人均消費(fèi)不及城市居民的三分之一。而公務(wù)員既不是低收入階層，也不是增加收入后最能擴(kuò)大需求的群體，而他們卻成為收入分配政策調(diào)整的最大受益者。收入分配政策的效率偏差是顯而易見的。

　　收入分配政策之所以存在公平與效率上的偏差，主要的原因可能是政府在認(rèn)識分配財政資源方面有失偏頗，因而未能給社會不同階層以平等的財政待遇，而出現(xiàn)了明顯的城市偏向。按照公共選擇理論，政府的財政行為，無論是提供公共物品還是進(jìn)行收入再分配，應(yīng)反映全體納稅人的偏好（盡管現(xiàn)實中不同人群向政府提供的稅金不可能相同），政府的財政決策應(yīng)是公共選擇的產(chǎn)物。然而，西方市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)常發(fā)生的情況卻是社會強(qiáng)勢集團(tuán)對決策的左右以從中謀取在真正民主選擇中不能得到的財政利益，和政府對強(qiáng)勢集團(tuán)的偏向以換取后者對其政治上的支持而謀取政治利益。毫無疑問，擴(kuò)張性財政政策的實施為政府和強(qiáng)勢集團(tuán)的上述活動提供了機(jī)會和舞臺。在我國，城市公民特別是公務(wù)員最靠近權(quán)力中心，是明顯的強(qiáng)勢群體。收入分配政策在實施過程中，不論決策者主觀上是否意識到，客觀上則確實迎合了強(qiáng)勢集團(tuán)的偏好，從而也就偏離了公共財政的原則和市場經(jīng)濟(jì)的要求。

　　三、幾點(diǎn)理論見解

　　其一，一般情況下，擴(kuò)張性財政政策的啟用以政府規(guī)模和作用的擴(kuò)張為主要手段，總有可能對市場活動范圍和規(guī)模產(chǎn)生排擠效應(yīng)以及對市場活動的規(guī)則產(chǎn)生傷害，總是存在著一定的體制風(fēng)險，這是所有市場經(jīng)濟(jì)國家和正在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的國家面臨的共同問題。但在那些成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，由于市場經(jīng)濟(jì)的觀念和傳統(tǒng)經(jīng)過幾百年的積累和沉淀已經(jīng)根深蒂固，社會往往存在一種自發(fā)的力量形成對政府和財政擴(kuò)張的牽制（如西方國家存在的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其與政府干預(yù)主義的不懈的斗爭），這有助于減輕財政擴(kuò)張政策的體制風(fēng)險，使政府在偏離市場經(jīng)濟(jì)體制的道路上不至于走得過遠(yuǎn)，保障市場經(jīng)濟(jì)體制的安全。中國作為轉(zhuǎn)型國家，受計劃經(jīng)濟(jì)慣性的影響和沒有市場經(jīng)濟(jì)的思維沉淀，在政府政策手段選擇上更容易偏離市場經(jīng)濟(jì)，不僅存在比其他國家更大的體制風(fēng)險，也更容易忽視這種體制風(fēng)險。

　　其二，建立在公共財政基點(diǎn)上的宏觀經(jīng)濟(jì)政策不一定是最能拉動經(jīng)濟(jì)增長的政策，特別是對于中國目前的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)。這意味著財政政策要有效拉動經(jīng)濟(jì)增長，有可能偏離公共財政的基點(diǎn)，需要付出體制代價。1998年以來的通貨緊縮，不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量上的問題（總需求不足），更主要的是深層次的結(jié)構(gòu)問題（供給結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)）。沒有不合理的需求，只有不合理的供給。需求的不足實際上是供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的脫節(jié)引致的。因此，解決需求不足問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，還需要在調(diào)整供給結(jié)構(gòu)上做文章。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)主要是依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)來直接實現(xiàn)的，政府一般不介入結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)過程，從而公共財政的調(diào)控職能主要在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量；政府和市場在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。政府和市場在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面之所以能有這樣的分工，前提條件是市場機(jī)制的健全和有效運(yùn)作。顯然，中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)并不具備這樣的條件，市場機(jī)制的不健全使其難以獨(dú)立承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，政府只能延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)的做法，繼續(xù)承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的使命。如前所述的財政貼息政策，實際上就具有調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。而且，在今后一個時期，財政在這一領(lǐng)域還會繼續(xù)發(fā)揮作用。

　　其三，當(dāng)前和今后一個時期，在運(yùn)用財政擴(kuò)張政策過程中，政府需要審慎處理體制改革與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾關(guān)系，其中，關(guān)鍵是要權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長的社會貢獻(xiàn)和體制風(fēng)險（代價）以及經(jīng)濟(jì)增長對財政政策的依賴程度。上述分析已經(jīng)表明，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，政府財政政策偏離公共化的軌道和經(jīng)濟(jì)市場化的軌道有時可能是不可避免的。這樣，基于增長與改革的矛盾關(guān)系，政府實際上有時會被推上一個兩難的境地：是保改革，還是保增長？或者，是改革優(yōu)先還是增長優(yōu)先？我們認(rèn)為，在處理這個問題從而決定財政擴(kuò)張政策的取舍時，一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長或一味地強(qiáng)調(diào)改革可能都是不可取的，而應(yīng)因時而異，即確定哪一個方面是矛盾的主要方面。就當(dāng)前來講，沒有經(jīng)濟(jì)增長，一系列的社會問題都難以解決，并會危及社會的穩(wěn)定。而經(jīng)濟(jì)保持一定的增長速度，可以解決、至少可以緩解很多社會矛盾。經(jīng)濟(jì)增長的巨大社會貢獻(xiàn)決定了其成為矛盾的主要方面，而政府啟用一些體制風(fēng)險較小的經(jīng)濟(jì)增長手段（如貨幣手段）又不見效。這又表明，目前的經(jīng)濟(jì)增長對財政擴(kuò)張政策已經(jīng)存在很高的依賴度。在這種情況下，付出一定的體制代價來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)也是值得的。在我們看來，體制風(fēng)險并不等于體制危機(jī)，也就是說，采取某些非市場的手段來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長并不等于對市場體制的否定，更不意味回歸計劃經(jīng)濟(jì)體制，只是改革的進(jìn)程暫緩而已。但這樣做，是對經(jīng)濟(jì)增長的社會貢獻(xiàn)及其體制風(fēng)險權(quán)衡的結(jié)果，而不可以理解為可以忽視這種體制風(fēng)險，更不意味著為追求經(jīng)濟(jì)的高增長可以隨意付出體制代價。沒有一個健全的體制基礎(chǔ)，這種經(jīng)濟(jì)高增長是注定不能持久的。這里關(guān)鍵的問題是因時而異和對體制風(fēng)險的客觀評價，特別是一個度的把握。

　　其四，能有效帶動民間經(jīng)濟(jì)的財政擴(kuò)張政策是最具經(jīng)濟(jì)增長效力的政策，也是體制風(fēng)險最小的政策。因此，應(yīng)把帶動民間投資和消費(fèi)增長作為積極財政政策的一個基本出發(fā)點(diǎn)。我國積極財政政策之所以存在較大的體制風(fēng)險，與財政政策運(yùn)用過程中民間經(jīng)濟(jì)未能如期跟進(jìn)有關(guān)。1998年積極財政政策實施初期，有關(guān)部門曾聲稱增發(fā)的國債資金“一分錢也不用于加工項目”，因為加工項目屬于私人物品的生產(chǎn)活動，屬于市場調(diào)節(jié)的范圍。政府原本希望通過政府投資的擴(kuò)張效應(yīng)帶動民間投資，以此來帶動整體經(jīng)濟(jì)的增長。但實際情況是，政府的國債投資政策在1998年第四季度使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象后，1999年一季度開始出現(xiàn)效力遞減從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速回落，GDP增幅由1998四季度的9.6%下降到1999年一季度的8.3%、第二季度的7.1%和第三季度的7%.政府不得已于1999年下半年又增發(fā)600億元國債，并將其中的153億元用于國有企業(yè)的技改貼息，迄今為止，積極財政政策已運(yùn)行四年有余，民間投資和消費(fèi)一直處于萎靡不振狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)的增長給人的總體印象是政府的“獨(dú)木撐天”和財政的“孤軍奮戰(zhàn)”。政府的擴(kuò)張政策如果不能喚起民間經(jīng)濟(jì)的響應(yīng)，則必然會導(dǎo)致財政擴(kuò)張政策的長期化和范圍的擴(kuò)大化，由此帶來的后果便是各種負(fù)面影響，包括體制風(fēng)險的加深和積累。無疑，民間投資不響應(yīng)，有民間經(jīng)濟(jì)自身內(nèi)在的原因，同時也不可否認(rèn)與政策的操作不當(dāng)有關(guān)。限于篇幅這里不再討論�？傊�，如何把財政政策建立在拉動民間經(jīng)濟(jì)的基點(diǎn)上，我們還需要積累經(jīng)驗和改善宏觀調(diào)控的技術(shù)。這是提高政策的調(diào)控效果和防范體制風(fēng)險的共同需要。

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